PGN - Concepto 2025-629 de 2025

# ACCION DE NULIDAD-Del numeral 2° del literal f de la directiva permanente proferida por el comandante del ejército nacional, mediante el cual se impartió ordenes, instrucciones y lineamientos para determinar procedimientos y aspectos relacionados con las juntas medico laborales en el ejército nacional

…Para este Ministerio Público procede declarar la nulidad del acto administrativo, Directiva 215 de 2021, Numeral 2° del Literal F del Acápite IV del Anexo A de la DIRECTIVA PERMANENTE NO. 00000215 DEL 2021, porque fue expedido por autoridad incompetente en ejercicio de extralimitación de sus funciones y sin atender las normas superiores que le eran de obligatorio cumplimiento, al crear una auditoria permanente como control de las funciones legales de la Junta Médico-Laboral del ejército Nacional...

CALIFICACIÓN DE CAPACIDAD LABORAL-Realizada por un médico revisor quien observa el cumplimiento de los criterios previstos por el Decreto 094 de 1989.

…Las explicaciones del demandado no ofrecen argumentos contrarios a los fundamentos de ataque de la demanda, sino justificaciones formales de la creación de la auditoria permanente a las decisiones de la Junta Médico Laboral; así que considerar que incluir un trámite más es eficiente no es un argumento en favor, por el contrario, es un elemento contrario a los intereses de los afectados por la dilación en el tiempo y, además es un cuestionamiento a la idoneidad de las decisiones legítimamente tomadas por la instancia legal prevista para el efecto por la ley, sin soportes previos que por lo menos justificara siquiera la asesoría excepcional, menos aún la auditoria permanente, que lo único que incrementa es el gasto en personal...

CONCEPTO DE VIOLACION-Frente a la disposición concreta de creación de la auditoria permanente a las evaluaciones de la Junta Médico laboral

…Atendiendo a este punto en concreto, se estudiarán los motivos concretos del concepto de violación para despejar las dudas sobre la violación normativa propuesta por el actor frente a la disposición concreta de creación de la auditoria permanente a las evaluaciones de la Junta Médico laboral...

JUNTA MEDICO LABORAL MILITAR Y DE POLICIA-Es la autoridad que sin interferencias externas ejerce esas funciones.

…El cargo primero se refiere a la expedición sin competencia de la Directiva Permanente 215 de 2021 por contradecir las previsiones del artículo 17 del Decreto 1796 de 2000, en cuanto esta norma dispone que es el Gobierno Nacional determinará los aspectos relacionados con la Junta Médico Laboral, lo cual es de fácil verificación con la simple lectura desprevenida de ese artículo, pero surge la cuestión de si la auditoria creada afecta las competencias y funcionalidad del proceso previsto por el Decreto 1796 de 2000...

JUNTA MEDICO LABORAL MILITAR Y DE POLICIA-La valoración, determinación y calificación de la capacidad psicofísica de los integrantes del Ejército Nacional

…A este respecto dispone el artículo 15 del Decreto 1796 citado que la Junta Médico Laboral es la primera instancia en la valoración, determinación y calificación de la capacidad psicofísica de los integrantes del Ejército Nacional que acudan a dicho servicio; es decir, es la autoridad que sin interferencias externas ejerce esas funciones. Haber institucionalizado con carácter permanente una auditoria, entendida en general como una actividad independiente, de apoyo a la función directiva, enfocada al examen objetivo, sistemático y evaluativo de las diligencias realizadas por la Junta Médico Laboral y el cumplimiento de las normas base de sus resultados dentro del marco de los objetivos y los principios de integridad reguladores de las decisiones en el Ejército Nacional; no es un simple trámite adicional, sino un control legal impuesto sin que existiera en la Ley ni lo creara la autoridad con capacidad legal para ese efecto...

JUNTA MÉDICO LABORAL-El proceso de valoración, determinación y calificación de capacidad laboral al interior del Ejército Nacional está reglado y está compuesto por una primera instancia adelantada por la Junta Médico Laboral

… y eventualmente si hay reclamación mediante recurso, cursa una “ultima” instancia para definir la situación de calificación de pérdida de capacidad del examinado, por lo cual introducir una gestión de control “permanente” es ajena al esquema procesal previsto por la ley, pues así expresamente lo prevé el artículo 21 del Decreto 1796 de 2000 al expresar que el Tribunal Médico Laboral es la “última instancia”, es decir no puede haber otra diferente a la primera y la segunda o última instancias para completar la decisión administrativa...

VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO-Se tipifica/ VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO-Una interferencia a las competencias para modificar el proceso proceso de valoración, y calificación de capacidad laboral al interior del Ejército Nacional mencionado

ACCION DE NULIDAD-Por tanto, procede la declaración de nulidad por violación al debido proceso/ACCION DE NULIDAD-Se estructura en este caso la causal de incumplimiento de normas superiores que son de obligatorio acatamiento

…Lo anterior lleva a concluir que por este aspecto se tipifica una violación al debido proceso y una interferencia a las competencias de las instancias previstas por las normas superiores que debían ser acatadas por la autoridad que se tomó atribuciones propias de otras autoridades superiores para modificar el proceso mencionado; por tanto, procede la declaración de nulidad por violación al debido proceso. Conforme a las consideraciones expresadas esta dependencia del Ministerio Público considera que se estructura en este caso la causal de incumplimiento de normas superiores que son de obligatorio acatamiento, por ende, coincide con los argumentos de la parte actora y del ciudadano interviniente, de lo cual se concluye la procedencia de la declaración de nulidad pretendida…

# PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 8

# TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

# CONCEPTO No. 629-2025

Bogotá D.C., 27 de octubre de 2025

Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda

Consejero Ponente: Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez

Ciudad

Bogotá D.C., 27 de octubre de 2025

Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda

Consejero Ponente: Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez

Ciudad

| | | | --- | --- | | RADICADO | 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025) | | DEMANDANTE | Carlos Augusto Fuentes Nuñez | | DEMANDADA | Nación -Ministerio de Defensa NacionalComando del Ejército | | MEDIO DE CONTROL | Numeral 2° del Literal F del Acápite IV del Anexo A de la DIRECTIVA PERMANENTE No. 00000215 DEL 2021 proferida por el COMANDANTE DEL EJÉRCITO NACIONAL. | | CONTROVERSIA | Nulidad |

De conformidad con el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución Política y con los Artículos 300 y 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir el concepto de rigor en el proceso de la referencia, del cual conoce el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, en virtud de la competencia revista por el numeral 1º del artículo 149-1 del C.P.A.C.A., proceso que versa sobre la nulidad de la Directiva Permanente 215 de 2021, Anexo, acápite IV, literal f, numeral 2º, expedida por el Comandante del Ejército, por la cual se imparten órdenes, instrucciones y lineamientos para determinar procedimientos y otros aspectos relacionados con las Juntas Médico Laborales.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA.

1.1. Pretensiones. Las pretensiones de la demanda expresadas a tenor textual son las siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA.

1.1. Pretensiones. Las pretensiones de la demanda expresadas a tenor textual son las siguientes:

“PRIMERO: Solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado declarar la Nulidad del numeral 2° del Literal F del Acápite IV del Anexo A de la DIRECTIVA PERMANENTE NO. 00000215 DEL 2021 proferida por el COMANDANTE DEL EJÉRCITO NACIONAL, mediante el cual se impartió ordenes, instrucciones y lineamientos para determinar procedimientos y aspectos relacionados con las juntas medico laborales en el EJÉRCITO Nacional, disposición que fue expedida sin competencia y con infracción de las normas en que debería fundarse por desconocimiento de las normas constitucionales y legales que rigen la materia, lo cual se probará en el presente proceso.”

1.2. Sustento Fáctico. La parte actora señaló como hechos los siguientes:

• Especifica que La Directiva 215 de 2021 se refiere a un trámite íntegramente reglado por el Decreto Ley 1796 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, que determina, expresa y detalladamente, las funciones y competencias en cada una de las etapas del procedimiento administrativo que define la pérdida de capacidad laboral de los miembros de la Fuerza Pública.

• Asegura que el artículo 14 de ese ordenamiento legal señala las autoridades médico-laborales, como tal: el Tribunal Médico Laboral de revisión militar y de policía y, la Junta Médico Laboral Militar o de Policía.

• Destaca que los artículos 15 y 24 de ese Decreto prevé las funciones de esas dos instancias; y por su parte el artículo 17 estable la conformación de la Junta Médico-Laboral y advierte sobre la posibilidad excepcional de que esa instancia solicite asesoría de médicos especialistas u otros profesionales que considere necesarios.

• Enfatiza que las decisiones médico-laborales recaen únicamente en las autoridades mencionadas por mayoría de votos, tal como lo expresa el artículo 23 del Decreto 1796 citado y solo una institución de naturaleza médica-laboral puede ratificar o modificar esas decisiones, particularmente el Tribunal superior funcional (art. 21).

-Señala al Comandante del Ejército Nacional de haber expedido el acto administrativo acusado, con la adición de una nueva etapa la de auditoría de las decisiones de la Junta Médico-laboral, con los cual da atribuciones permanentes a uno o varios médicos, “para verificar, corroborar, hacer correcciones necesarias a lo determinado y calificado al evaluado por la junta médica.”

“2. Auditoria Junta Medica Laboral (JML) y Notificación

Se realiza auditoria medica por un equipo de profesionales Especializados, a las juntas medicas realizadas en salas, para verificar y corroborar lo determinado y calificado al usuario y generar las correcciones necesarias, respetando la decisión de la Junta.”

• Explica que sin embargo que la disposición dice respetar las decisiones médico-laborales, se trata de una auditoría de estas, aspecto no contemplado en la norma superior, y además modifica esas determinaciones cuya competencia es exclusiva del Tribunal Médico-Laboral del Ministerio de Defensa.

• Indica que la posibilidad de asesoramiento anterior a la toma de las decisiones prevista por la norma aplicable es un elemento para decidir, pero no un trámite adicional, pues procede luego de la valoración su notificación de lo determinado definitivamente y consignado en la correspondiente acta.

• Acusa a la disposición acusada de tardar injustificadamente la notificación de la decisión médico-laboral, lo cual ha causado traumatismos en los procesos judiciales por congestión, debido a que debe haber visto bueno del auditor y esto ha llevado a tutelar para obtener la definición del trámite.

• Afirma que el Comandante del Ejército Nacional no tiene competencia para determinar procedimientos médico-laborales, porque el artículo 17 del Decreto 1796 de 2000 establece que es el Gobierno Nacional la autoridad que con capacidad “para determinar los requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral”.

• Precisa que desde septiembre de 2021 se ha venido cumpliendo con esa auditoria, la cual carece de publicidad debido a no encontrarse ese procedimiento en la ley y eso lo hace imperceptible a los interesados y, esto obedece al carácter de “Pública Reservada” que se le da a la auditoria; esto conforme a los artículos 6º y 19 de la Ley 1712 de 2014.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación. La parte actora plantea que la Directiva Permanente demandada viola los artículos 6, 29 y 48 constitucionales; 17, 21 y 23 del Decreto Ley 1796 de 2000.

Plantea la parte actora como argumento central del concepto de violación refiere que el Comandante del Ejército Nacional no tiene competencia para determinar requisitos, funciones y, procedimientos, así como los demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral, pues es el Gobierno Nacional el autorizado para dicha atribución, conforme lo prevé el artículo 17 del Decreto Ley 1796 de 2000.

Señala como primer cargo que el parágrafo de la disposición mencionada no prevé facultad alguna para el Comandante del Ejército Nacional para determinar procedimientos relacionados con la Junta Médico-Laboral; por lo cual haber expedido la disposición acusada constituye una extralimitación de competencias al crear la auditoria a las decisiones de las autoridades previstas por la Ley para determinar la pérdida de capacidad laboral de los miembros del Ejército Nacional.

Expone como segundo cargo la violación de normas superiores en las que debe fundarse el acto administrativo parcial demandado, como tal, los artículos 17, 21 y 23 del Decreto 1796 de 2000 y, los artículos 29 y 48 constitucionales, que constituyen el marco jurídico de competencias, integración y funciones de las autoridades médico-laborales al interior del Ejército Nacional, especialmente regula los procedimientos para determinar la pérdida de capacidad laboral de los miembros de esa institución; por lo que la disposición acusada introduce un elemento extraño a los previstos por la Ley y por ende excede sus límites.

Explica que se viola el debido proceso administrativo porque, como manifiesta la Corte Constitucional (T-09 de 2020), porque el trámite para calificar la incapacidad laboral es reglado íntegramente en cuanto a sus etapas, el cual debe respetarse por quien lo solicita y quienes lo adelantan.

Enfatiza que el procedimiento establece solo una posibilidad para que los integrantes de la Junta Médico Legal recurran a una instancia “asesora externa”, conforme lo autoriza el artículo 17 del Decreto Ley 1796 de 2000, y esto ocurre antes de hacer la calificación de pérdida de capacidad laboral; por tanto, el trámite previsto no da lugar a la intervención de otros profesionales diferentes a la Junta Médica y en su caso del Tribunal Médico.

Indica que el artículo 23 del Decreto 1796 de 2000 no admite intervención alguna de otros profesionales en las decisiones tomadas por las autoridades habilitadas por la Ley para valorar y determinar el estado de salud de los integrantes del Ejército Nacional que pierdan facultades y habilidades laborales.

Advierte que el artículo 21 del Decreto 1796 de 2000 consagra una sola autoridad con capacidad para modificar o confirmar la calificación determinadas por la Junta Médico-Laboral, y esto debido a estar consagrada la segunda instancia adelantada por el Tribunal Médico-Laboral, cuya intervención torna en definitivas las valoraciones realizadas mediante ratificación, modificación o revocación.

Concluye con esta manifestación:

“Así las cosas, teniendo en cuenta que el procedimiento reglado indica que solo UN ORGANISMO MEDICO LABORAL puede ratificar o modificar las decisiones de OTRO ORGANISMO MEDICO LABORAL, y la disposición demandada dio facultades a otros profesionales (que no son un ORGANISMO MEDICO LABORAL) para verificar, corroborar y generar las correcciones necesarias a lo determinado por un ORGANISMO MEDICO LABORAL, es acertado, solicitar por medio del Artículo 137 del CPACA, la NULIDAD de la disposición demandada por DESCONOCIMIENTO DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES (Artículos 29 y 48 de la Constitución política de Colombia y los artículos 17, 21 y 23 del Decreto Ley 1796 del 2000) QUE FUNDAN el procedimiento reglado que define la disminución de capacidad laboral de los miembros del Ejército Nacional.”

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

2.1. El Ministerio de Defensa Nacional contesta la demanda y se opone a la pretensión única y pide a la autoridad judicial negar lo solicitado y en su lugar mantener la legalidad de la disposición atacada.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

2.1. El Ministerio de Defensa Nacional contesta la demanda y se opone a la pretensión única y pide a la autoridad judicial negar lo solicitado y en su lugar mantener la legalidad de la disposición atacada.

Responde frente a los cargos formulados por el demandante, entendidos como la carencia de competencia del Comandante del Ejército Nacional para determinar procedimientos relacionados con la Junta Médico-Laboral y; la infracción a normas superiores en las que debía fundarse la disposición acusada (los Artículos 29 y 48 de la Constitución nacional y los artículos 17, 21 y 23 del Decreto Ley 1796 del 2000).

Plantea como argumentos de la intervención en defensa, luego de describir la organización interna dentro del marco normativo y naturaleza de las fuerzas Militares; que el artículo 2º constitucional prevé como fin esencial del Estado la protección de las personas, para lo cual cuenta con instituciones dotadas de autoridad apoyada por la coerción, que permiten alcanzar tal cometido.

Expone que las Fuerzas Militares tienen reglados todos los aspectos de funcionalidad y misión constitucional (artículo 217 superior), entre estos su régimen disciplinario y forma de organización y para efectos de este proceso la estructura de su sistema de salud (Decreto 1795 de 2000); institucionalizando la Dirección de Sanidad Militar como dependencia con línea de mando ascendente con el Comando de Personal, el cual a su turno tiene esa línea de mando con la Jefatura del Estado Mayor Generador de Fuerza -JEMGF-, cuyas función principal es la de coordinar la prestación del servicio de salud en aplicación del Consejo superior de Salud Militar – Policía, a través de tareas de prevención, protección, recuperación y rehabilitación de los afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares.

Explica que la Dirección de Sanidad Militar, mediante la Oficina de Gestión de Medicina Laboral, aplica el Decreto 1796 de 2000, para evaluar la capacidad psicofísica del personal de la Fuerza Pública vinculado antes de la Ley 100 de 1993, mediante examen practicado por una Junta Médico-Laboral.

Informa que la Directiva Permanente acusada parcialmente, es creada con el propósito de “reglamentar, y establecer órdenes, instrucciones y/o lineamientos que unifiquen las directrices relacionadas con la sanidad en el Ejército Nacional”; y con esto garantizar los procesos de sanidad de forma eficiente y efectiva una gestión transparente en ese servicio, en el marco de las políticas de transparencia y ética DANTE.

Precisa frente a la disposición demandada que el proceso de valoración realizado por la Junta Médico-Laboral se adelanta con los siguientes pasos sencillos: análisis de 3 médicos de la Dirección de Sanidad de la aptitud psicofísica del personal bajo criterios laborales y salud ocupacional (artículo 17 Decreto 1796 del 2000) y, en segunda instancia conoce el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar ante las reclamaciones contra la decisión inicial; y como paso subsiguiente, literalmente:

“Por cuanto, atendiendo a la particularidad del proceso medico laboral, (el cual no se trata de la expedición de un simple concepto médico, sino de un acto administrativo en el que se expresa la voluntad definitiva de la administración), todas las actuaciones y decisiones adoptadas, en pro de emitir acta de junta médico laboral, pasan por distintas etapas que garantizan la validez y legitimidad del acto.”

Continua con esa descripción del proceso de valoración psicofísica, con la afirmación de que, una vez hecha la calificación de pérdida de capacidad laboral, ese dictamen pasa “a un proceso de verificación médica previa notificación de la Junta”, en acatamiento a la disposición demandada, cuyo objeto es corroborar que la calificación está ceñida al marco legal vigente; paso que no es una “instancia”.

Asegura que la existencia de la asesoría prevista por el Decreto 1796 de 2000, permite mediante el cumplimiento de la Directiva 215 de 2021 el respecto de la decisión de la Junta Médico Laboral, pues ésta podrá asesorarse, cuando sea necesario de médicos especialistas u otros profesionales que estime necesarios, por tanto, esa etapa conduce a la irrevocabilidad de las decisiones tomadas por la autoridad sanitaria.

Confirma que es así como un médico revisor mediante análisis extenso y acucioso, evidencia que las determinaciones de la Junta Médico Laboral, “se adecuen a los criterios de calificación laboral y de salud ocupacional dispuestos en la normativa vigente (Decreto 094 de 1989), y así cumplir con los principios de legalidad y validez jurídica propios de un acto de la administración.”

Comenta que las recomendaciones de la Junta Médico Laboral no se registran en medio digital alguno, se socializan únicamente por sus integrantes y los auditores y su resultado se plasma en el acto administrativo expedido por la Junta Médica aludida para finalmente notificarla al interesado.

Finaliza con la manifestación que lo regulado por la disposición atacada no vulnera los derechos del personal médico laboral, al contrario, se garantiza una calificación y definición de la situación de salud del personal militar adecuada al marco del debido proceso.

2.2. Intervención del ciudadano Diego Alaín Navajas Barrera. El citado señor plantea tres aspectos coincidentes con la demanda, a saber:

• El comandante del Ejército no tiene competencia para determinar etapas o procedimientos en el trámite adelantado por las Juntas Medicolegales.

Alega que la cláusula de responsabilidad constitucional de las autoridades públicas implica la responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de funciones, como la vista en este caso, por cuanto la disposición acusada creó un procedimiento nuevo sin tener la habilitación legal para ello, como tal la auditoría médica, pues el artículo 17 del Decreto 1796 de 2000 establece la competencia para determinar requisitos, funciones y procedimientos relacionados con las Juntas Médicas en el Gobierno Nacional.

• El debido proceso es violado, especialmente por incidir en el derecho fundamental de la salud de los destinatarios del servicio de valoración de pérdida de capacidad psicofísica de los integrantes del Ejército Nacional, porque al introducirse la “auditoría médica” se busca impactar las decisiones de la autoridad legítima prevista por la ley al revisarse de fondo la definición de la Junta Médico-Laboral.

• La disposición acusada desconoce las competencias y atribuciones exclusivas de los organismos médico-laborales previstas por el Decreto Ley 1796 de 2000.

Afirma que los procedimientos para definir el estado de salud de lo integrantes del Ejército Nacional, establecen sin duda alguna, que corresponden únicamente a los organismos médico-laborales previstos por el artículo 17 del citado Decreto; además que sus decisiones se adoptan por mayoría de votos y solamente puede revisar esas decisiones el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar o de Policía (artículos 23 y 21 Decreto 1796 de 2000).

Enfatiza que la disposición demandada rompe el esquema legal al inmiscuir otro profesional en el trámite de valoración de capacidad laboral sin que esté considerado por la ley reguladora de la materia, con el agravante que dicho servidor hace depender el trámite de su intervención y puede objetar la decisión inicial creando una instancia intermedia que detiene el proceso y la notificación al condicionar la validez del dictamen médico sin que tenga competencia para ello, por lo cual se crea una usurpación de funciones de las actuaciones de las autoridades que si están habilitadas por la ley.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.

¿procede o no la nulidad del Numeral 2° del Literal F del Acápite IV del Anexo A de la DIRECTIVA PERMANENTE NO. 00000215 DEL 2021, expedida por el Comando General del Ejército Nacional, sin tener competencia para ello y por ende con extralimitación de funciones al modificar el proceso de valoración y calificación de la pérdida de capacidad laboral de los integrantes del Ejército Nacional y, por ello afectando los derechos fundamentales de los usuarios de ese servicio, al introducir la auditoria médica no contenida en normas superiores que eran de obligatorio acatamiento?

6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Para este Ministerio Público procede declarar la nulidad del acto administrativo, Directiva 215 de 2021, Numeral 2° del Literal F del Acápite IV del Anexo A de la DIRECTIVA PERMANENTE NO. 00000215 DEL 2021, porque fue expedido por autoridad incompetente en ejercicio de extralimitación de sus funciones y sin atender las normas superiores que le eran de obligatorio cumplimiento, al crear una auditoria permanente como control de las funciones legales de la Junta Médico-Laboral del ejército Nacional.

7. RAZONES EN QUE SE APOYA EL MINISTERIO PÚBLICO.

7.1. Marco jurídico aplicable al caso concreto.

Ley 1437 de 2011.

“ARTÍCULO 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.”

Concepto del Consejo de Estado, Radicado: 11001-03-06-000-2016-00220-00 (2318), 19 de septiembre de 2017

“Respecto a esta potestad, se han identificado las siguientes características: i) Conlleva el ejercicio de una función administrativa. ii) Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente. iii) Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, los cuales, en el caso del Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios. iv) El acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta. v) Promueve la organización y el funcionamiento de la administración. vi) Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo. vii) Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados. viii) No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley. ix) No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada. En esta dirección, la jurisprudencia ha señalado que no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución (límite por necesidad). Asimismo, se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma. En el mismo sentido, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo. Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial. En

consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta. Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones.”

Sentencia C-1005 de 2008

La tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislación y en el Reglamento por lo que en relación con la posibilidad de regulación que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulación ostentan un carácter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la República así como atañen únicamente al ámbito de su respectiva especialidad. A la luz de la jurisprudencia constitucional no resulta inconstitucional que una ley le confiera de manera directa a los/las ministros (as) del despacho atribuciones para expedir regulaciones de carácter general sobre las materias contenidas en la legislación, cuando estas tengan un carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la facultad de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria

Constitución Política

“ARTICULO 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. (…)”

“ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(…)

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

(…)

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

El Decreto 1796 de 2000 “por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísi