PGN - Concepto 2025-642 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 2025-642 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
CONFLICTO DE COMPETENCIAS-Competente Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander o del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta
Competencia para resolver las solicitudes de recusación contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta en virtud de sus funciones administrativas
CONFLICTO DE COMPETENCIASNormatividad aplicable según el caso
ARTÍCULO 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará pm el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesaos y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno.
Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.
CONFLICTO DE COMPETENCIAS-Concepto del Ministerio Público Procuraduría Delegada de Intervención 8 Tercera ante el Consejo de Estado.
Así las cosas, y sin perjuicio de la discusión sobre la falta de superior administrativo o jefe inmediato concreto para los funcionarios de la Rama Judicial, en el marco normativo de su régimen aplicable y el principio de independencia judicial, esta vista fiscal comparte los criterios expuestos, en los precedentes citados, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, una vez revisadas las funciones consignadas para las autoridades de la Rama Judicial en conflicto; en el artículo 101 LEAJ y el Acuerdo No. PCSJA-10715 del 25 de julio de 2017 del CSJ, a la luz de aquello señalado por el articulo 12 CPACA, los tribunales superiores de distrito judicial pueden contar con competencia para dirimir sobre las solicitudes de recusación de los jueces de la República de la jurisdicción ordinaria pertenecientes a su distrito judicial, en ejercicio de sus funciones administrativas.
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, solicita respetuosamente al H. Consejo de Estado, declarar la competencia en cabeza la sala plena del TRIBUNAL SUPERIOR DE CÚCUTA, para pronunciarse con base en la solicitud de recusación del señor NERIO ALEXANDER BASTIDAS PADILLA contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta, respecto de las decisiones administrativas tomadas en la Resolución 012 del 9 de mayo de 2022.
PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 8
TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 642-2025
Bogotá D.C., 06 de noviembre de 2025
Honorables Consejeros
CONSEJO DE ESTADO
Sala de Consulta y Servicio Civil
Consejera Ponente: Ana María Charry Gaitán
Ciudad
| | | | --- | --- | | RADICADO | 11001-03-06-000-2025-00499-00 | | AUTORIDADES | JUZGADO SEGUNDO DE FAMILIA DE ORALIDAD DE CÚCUTA, CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE NORTE DE SANTANDER Y ARAUCA, Y EL TRIBUNAL SUPERIOR DE CÚCUTA | | ACCIÓN O MEDIO DE CONTROL | Conflicto de competencias | | CONTROVERSIA | Conocimiento recusación Jueza 2ª de Familia de Cúcuta |
En la condición de Ministerio Público en el trámite de la referencia, y estando en la oportunidad procesal[[1]](#footnote-2), procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[[2]](#footnote-3), en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
- Mediante Auto del 26 de septiembre de 2025, el consejero ponente Mesa Nieves, miembro de la Subsección A de la Sección Segunda de la S.C.A. del Consejo de Estado remitió el conflicto de competencias administrativas a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por considerarlo de su competencia.
- El conflicto de competencias se dio a partir de la solicitud al Consejo de Estado para dirimir sobre el conflicto negativo señalado, del 15 de septiembre de 2025, presentado por Nerio Alexander Bastidas Padilla, entre las autoridades judiciales previamente señaladas, en el ejercicio de sus funciones administrativas.
- Como antecedentes del conflicto de competencias descrito, se tiene que el señor Bastidas Padilla solicitó no retirársele del juzgado donde prestaba sus servicios -Juzgado 2 de Familia de Cúcuta, alegando la estabilidad laboral reforzada con la que considera contar, obteniendo respuesta negativa y procediendo a efectuar el respectivo nombramiento en propiedad, para el cargo de Citador, grado 3.
- El 24 de mayo de 2022 el señor Bastidas Padilla presentó recusación contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta, solicitud desestimada por la funcionaria judicial, por lo que procedió a su remisión al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander - Arauca, para dirimir sobre la misma.
- El Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander – Arauca remitió a su vez concepto al Tribunal Superior de Cúcuta sobre la autoridad competente para resolver la recusación planteada y resolvió rechazar de plano la solicitud de recusación.
- El Tribunal Superior de Cúcuta consideró que, una vez rechazada la recusación por la funcionaria que debía conocer sobre la respectiva solicitud, debía ser remitida a su homólogo en turno, en virtud de lo dispuesto por el artículo 132 CPACA, para que resolviera sobre la recusación planteada, es decir el Juez 3 de Familia de Cúcuta.
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.
Se estima que, el problema jurídico se contrae a determinar si la competencia para resolver las solicitudes de recusación contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta en virtud de sus funciones administrativas, reside en cabeza del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander o del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.
2. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Esta agencia del Ministerio Público, con el debido respeto, estima que hay lugar a declarar la competencia del Tribunal Superior de Cúcuta, con base en los criterios hermenéuticos dispuestos en la normativa y los precedentes estudiados de las salas de Consulta y Servicio Civil y de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
3. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EXPUESTA.
3.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al sub lite.
El conflicto de competencias administrativas señala en su tenor literal que son las propias autoridades administrativas quienes deben proponer el conflicto o bien a solicitud de parte, remitiendo inicialmente a la autoridad que consideran competente, y posteriormente, si la autoridad receptora considera que tampoco es competente para conocer sobre la controversia planteada, para la hipótesis del conflicto negativo, remitirá a la autoridad con competencia para dirimir el respectivo conflicto, establecida en virtud del artículo 39 CPACA, en cabeza de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, salvo que únicamente estén involucradas entidades o corporaciones del orden territorial, en cuyo caso será el respectivo tribunal administrativo con competencia en la jurisdicción de las entidades territoriales involucradas.
ARTÍCULO39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará pm el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesaos y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno.
Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.
Como fundamento de la recusación solicitada por el señor Bastidas Padilla, en cuanto a la solicitud administrativa presentada, invocó los numerales 6 y 7 del artículo 11 CPACA, citando adicionalmente el artículo 131 ibidem, cuyas causales complementarias se encuentran consignadas en el artículo 130 ibidem:
ARTÍCULO11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación.Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por:
(…)
6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal.
7. Haber formulado el servidor, su cónyuge, compañero permanente o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, denuncia penal contra una de las personas interesadas en la actuación administrativa o su representante o apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como parte civil en el respectivo proceso penal.
La Jueza 2ª de Familia de Cúcuta había invocado igualmente el trámite de los impedimentos y recusaciones, en el ejercicio de sus funciones administrativas, según el procedimiento establecido en el artículo 12 CPACA:
ARTÍCULO12. Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.
La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.
Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo. (Negrillas fuera de texto)
3.2. Caso Concreto - Cuestión previa.
Se aclara que, esta agencia del Ministerio Público, una vez revisado el expediente digital, no encontró actuaciones del Juez 3 de Familia de Cúcuta sobre resoluciones que decidiesen sobre la recusación objeto del presente conflicto de competencias, teniendo en cuenta que la última actuación administrativa reportada data del 31 de mayo de 2022, en la cual, mediante oficio dirigido al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander, la presidenta del Tribunal Superior de Cúcuta señaló que corresponde a la señora Jueza Segunda de Familia de Cúcuta, remitir el asunto al Juzgado Tercero de Familia, que es el que sigue en turno conforme a la norma legal indicada, para que resuelva si la recusación propuesta por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla (…) está o no fundada.
Ello así, no obstante, tal como se verá más adelante, en otra solicitud de recusación posterior del señor Bastidas Padilla, contra la Jueza 10ª Penal de Conocimiento de Cúcuta, la corporación judicial mutó su criterio sobre la competencia para resolver este tipo de solicitudes, según Resolución 70 del 11 de septiembre de 2025, o bien pudo acaecer que en aquella que atañe al caso en concreto estudiado en el presente concepto, no advirtió el tribunal que se trataba de una solicitud de recusación en virtud de funciones administrativas de la Juez 2ª de Familia de Cúcuta y no de funciones jurisdiccionales.
Por su parte, una vez el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander recibió la solicitud de recusación contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta, por remisión de esta funcionaria, la corporación seccional aclaró que carecía de competencia para resolver este tipo de recusaciones con base en el artículo 101 LEAJ. Sin embargo, citó adicionalmente, en los apartados finales del Oficio CSJNS-P22-915 del 31 de mayo de 2022, normativa y jurisprudencia relativa a impedimentos y recusaciones en materia disciplinaria, fuentes que no necesariamente coinciden con la regulación en materia de impedimentos y regulaciones en virtud de funciones administrativas de los jueces de la República.
Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander
Oficio CSJNS-P22-915 el 31 de mayo de 2022
7. Ahora bien, en materia de la autoridad competente vale la pena indicar, que las normas facultadas al Consejo Seccional de la Judicatura, están dispuestas en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en su artículo 101, en las mismas no se observa disposición alguna para resolver de fondo los asuntos referentes a las recusaciones interpuestas en materia administrativa.
8. Se resalta a manera de ejemplo que, en materia disciplinaria, el Consejo de Estado ha señalado que la autoridad competente para resolver los impedimentos y recusaciones es:
(…)
[L]a Sala, bajo una interpretación armónica del marco jurídico, en decisiones de fondo y proferidas con posterioridad al pronunciamiento de la Corte, ha señalado que la recusación debe ser resuelta por el superior administrativo que coincide con quien conoce la segunda instancia en el proceso disciplinario: El superior del superior. (…) Así las cosas, del marco legal, el desarrollo jurisprudencial, las decisiones de la Sala mencionadas en este capítulo, así como las mencionadas en los anteriores, permiten concluir que es el superior jerárquico de quien esté tramitando el proceso perteneciente a la Rama Judicial, el competente para resolver la recusación, más no un agente externo (…) (Citado: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 178 del 23 de noviembre de 2021. Exp. 11001030600020210017800)
Tal como se señaló anteriormente, el Tribunal Superior de Cúcuta había dispuesto el 31 de mayo de 2022 remitir al Juez 3 de Familia de Cúcuta, para que decidiese sobre la recusación contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta sin mayor motivación ni sustento al respecto en su oficio de respuesta, más allá de invocar el artículo 132 CPACA el cual versa sobre el régimen de impedimentos y recusaciones en materia jurisdiccional más no aplicable a impedimentos y recusaciones en virtud de funciones administrativas para los funcionarios de la Rama Judicial. Sobre la actuación y decisión de la autoridad judicial a la que se remitió posteriormente, para resolver sobre la solicitud de recusación, como ya se señaló no se encontró actualización ni información, ni documentales u otros medios probatorios al respecto.
Por otra parte, se allegó la Resolución 70 de 2025 expedida por la sala plena del Tribunal Superior de Cúcuta, con base en otra solicitud de recusación del señor Bastidas Padilla contra otra autoridad judicial. En esta se adoptó un criterio ciertamente más sustentado, para asumir esa corporación judicial, a través de su sala plena, la resolución de las recusaciones contra los jueces de la República pertenecientes a su circuito judicial, en la jurisdicción ordinaria, al considerarse como sus superiores, en los términos que interpretó en el supuesto de hecho del artículo 12 CPACA.
Como normas invocadas para adoptar el criterio apenas expuesto, señaló sus facultades de nominador, según el artículo 20 LEAJ:
Ley 270 de 1996 - LEAJ
ARTÍCULO20.DE LA SALA PLENA. Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas:
1.Elegir los jueces del respectivo Distrito Judicial, de listas elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura, en la calidad que corresponda, según el régimen de la Carrera Judicial.
Así mismo, el tribunal invocó un precedente de la Sección Cuarta del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, con base en los criterios hermenéuticos interpretados a partir de la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en los siguientes términos:
En este sentido también se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 12 de diciembre de 2017, al resolver un conflicto de competencias entre Tribunal Superior de Bogotá y el Consejo Superior de la Judicatura, relativo a la autoridad que debía conocer de la recusación presentada por la juez 33 Penal Municipal contra la Juez 19 Penal del Circuito para adelantar el trámite administrativo de calificación de servicios. Se destaca el siguiente aparte del concepto:
“La calificación de servicios de los empleados judiciales es una función de naturaleza administrativa. Por consiguiente, las recusaciones que se presenten en desarrollo de dicha función, deben tramitarse de conformidad con las normas sobre actuaciones administrativas consignadas en la Primera Parte del CPACA, en especial con lo establecido en los artículos 11 y 12.”
(…)
4.4. Dado este contexto, es claro que el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta incurrió en los siguientes yerros: el primero es que no tramitó la recusación según lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA, que es la norma procesal aplicable porque se trata de una recusación derivada de una función administrativa y no judicial.
Lo segundo es que no resolvió la recusación que fue presentada para su consideración, sino que asignó su solución a un juez de igual categoría al recusado.
Aunque el CGP no era la norma pertinente para tramitar la recusación, debe precisar la Sala que la designación o remplazo del juez impedido o recusado (art. 144) es una etapa posterior a la decisión sobre la prosperidad de la recusación, pero es al superior del juez, tanto en el trámite administrativo como en el judicial, a quien corresponde decidir la recusación.
4.5. Hecha la anterior precisión, y acudiendo a la norma pertinente a efectos de la solución de la recusación en comento, lo que correspondía al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta era decidir el impedimento y, en caso de aceptarlo, determinar a quién correspondía el conocimiento del asunto (Supra 3.2.3.). Para el caso particular, solo en caso de aceptar el impedimento, el Tribunal debía designar la autoridad a quien corresponde realizar la evaluación integral de servicios del empleado judicial.
Como el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta no decidió sobre la recusación, sino que remitió el expediente administrativo y el caso fue resuelto por un juez de igual categoría al recusado, para esta Sala se configura un yerro que afecta la competencia en el trámite del proceso administrativo y, en consecuencia, el derecho fundamental al debido proceso del hoy accionante. (Negrillas fuera de texto)
En ese mismo sentido, sobre los criterios hermenéuticos señalados sobre el artículo 12 CPACA, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil, se ha sostenido:
Consejo de Estado, S.C.S.C. Decisión sobre conflicto negativo de competencias del 29 de marzo de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00057-00
5.3 Interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA. Reiteración
(…)
Sobre la interpretación de esta norma, la Sala se pronunció en el Concepto 2203 de 2014, el cual fue ratificado y ampliado en el Concepto 2273 de 201510. En el primero de los citados, se expuso lo siguiente:
(b) Respecto de la autoridad que debe, en caso necesario, producir el nombramiento ad hoc:
(i) El superior puede aceptar o no el impedimento; si lo acepta, los artículos 30 y 12 en estudio, estatuyen que este señalará quién debe continuar conociendo del asunto y, además, “si es preciso”, lo facultan
para designar un funcionario ad hoc.
(…)
De lo explicado en los dos conceptos citados, y de lo expuesto por la Sala en Decisión del 27 de noviembre de 2017, pueden extraerse las siguientes conclusiones que resultan relevantes para la solución del presente conflicto de competencias:
(…)
De lo explicado en los dos conceptos citados, y de lo expuesto por la Sala en Decisión del 27 de noviembre de 2017, pueden extraerse las siguientes conclusiones que resultan relevantes para la solución del presente conflicto de competencias:
(i) La regla general es que todo servidor público tenga un superior, y que este resuelva las recusaciones o impedimentos que se les presente, en razón a las decisiones que debe tomar en caso de aceptar la recusación o el impedimento alegado.
(ii) Si el servidor público que se declara impedido o contra el cual se formula la recusación no tiene superior, pero la entidad o el organismo al cual pertenece forma parte de algún sector administrativo, la resolución del impedimento o la recusación y, de ser el caso, la designación de un funcionario ad hoc, le corresponde efectuarla al jefe del respectivo sector, esto es, al correspondiente ministro o director de departamento administrativo.
Así las cosas, y sin perjuicio de la discusión sobre la falta de superior administrativo o jefe inmediato concreto para los funcionarios de la Rama Judicial, en el marco normativo de su régimen aplicable y el principio de independencia judicial, esta vista fiscal comparte los criterios expuestos, en los precedentes citados, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, una vez revisadas las funciones consignadas para las autoridades de la Rama Judicial en conflicto; en el artículo 101 LEAJ y el Acuerdo No. PCSJA-10715 del 25 de julio de 2017 del CSJ, a la luz de aquello señalado por el articulo 12 CPACA, los tribunales superiores de distrito judicial pueden contar con competencia para dirimir sobre las solicitudes de recusación de los jueces de la República de la jurisdicción ordinaria pertenecientes a su distrito judicial, en ejercicio de sus funciones administrativas.
III. CONCEPTO
III. CONCEPTO
En atención a las consideraciones expresadas, la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, solicita respetuosamente al H. Consejo de Estado, declarar la competencia en cabeza la sala plena del TRIBUNAL SUPERIOR DE CÚCUTA, para pronunciarse con base en la solicitud de recusación del señor NERIO ALEXANDER BASTIDAS PADILLA contra la Jueza 2ª de Familia de Cúcuta, respecto de las decisiones administrativas tomadas en la Resolución 012 del 9 de mayo de 2022.
De los H. Consejeros de Estado,
FERNANDO LOZANO FORERO
Procurador Delegado de Intervención 8 Tercero
ante el Consejo de Estado