PGN - Concepto 2026-04-MC-NE-109 de 2026
Procuraduría General de la Nación
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Detalles
- Título
- PGN - Concepto 2026-04-MC-NE-109 de 2026
- Autor
- Procuraduría General de la Nación
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2026
MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicita rechazar demanda contra elección de Representante a la Cámara por el Departamento de Córdoba al colegir la falta de legitimación en la causa por pasiva del electo
MEDIDA CAUTELAR-Rechazo de la demanda Art. 169.3 CPACA
FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA-Conductas infractoras ejecutadas por terceros cuando la norma invocada exige un comportamiento personal y subjetivo del sujeto activo, impiden su configuración
En el caso bajo análisis, la conducta que se reprocha por el accionante, plasmada en el artículo segundo de la Ley 1475 de 2011, pertenece a aquellas de carácter subjetivo; esto es, que el sujeto activo de la acción, que despliega la conducta infractora, debe ser el entonces candidato que posteriormente resulta electo, no siendo procedente trasladarle las eventuales infracciones de terceros, advirtiéndose que estamos ante la ausencia de uno de los presupuestos procesales para que proceda la admisión del medio de control, de manera específica, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva del electo
De este modo, concluye el Ministerio Público que, en este caso, se debe aplicar la decisión de rechazo de plano, de conformidad con el artículo 169 del CPACA
RECHAZO DE LA DEMANDA-La conducta prevista en el Art. 2 de la Ley 1475 de 2011 tiene naturaleza subjetiva y debe ser atribuida al candidato que ejecuta directamente la infracción por lo que no es procedente trasladar al elegido actuaciones de terceros
La conducta que se reprocha por el accionante, plasmada en el artículo segundo de la Ley 1475 de 2011, pertenece a aquellas de carácter subjetivo; esto es, que el sujeto activo de la acción, que despliega la conducta infractora, debe ser el entonces candidato que posteriormente resulta electo, no siendo procedente trasladarle las eventuales infracciones de terceros, advirtiéndose que estamos ante la ausencia de uno de los presupuestos procesales para que proceda la admisión del medio de control, de manera específica, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva del electo
Bogotá D.C., 26 de mayo de 2026
Concepto No. 2026-04-MC-NE-109
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
RADICACIÓN: 11001-03-28-000-2026-00166-00
DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PEÑA PÉREZ
DEMANDADO: JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA[[1]](#footnote-1), COMO REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR CÓRDOBA, PERIODO 2026-2030
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR
ASUNTO DE INTERÉS: RECHAZO DE LA DEMANDA ART. 169.3 CPACA
Respetada Magistrada:
De este modo, concluye el Ministerio Público que, en este caso, se debe aplicar la decisión de rechazo de plano, de conformidad con el artículo 169 del CPACA.[[11]](#footnote-11)
- 1. Síntesis
De lo expuesto se puede colegir que, en el caso concreto se debe rechazar la demanda,
en tanto la conducta que se reprocha por el accionante, plasmada en el artículo segundo de la Ley 1475 de 2011, pertenece a aquellas de carácter subjetivo; esto es, que el sujeto activo de la acción, que despliega la conducta infractora, debe ser el entonces candidato que posteriormente resulta electo, no siendo procedente trasladarle las eventuales infracciones de terceros, advirtiéndose que estamos ante la ausencia de uno de los presupuestos procesales para que proceda la admisión del medio de control, de manera específica, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva del electo.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita RECHAZAR la demanda presentada en contra del acto de elección de JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA, como Representante a la Cámara por el Departamento de Córdoba, para el periodo 2026-2030.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILL PÉREZ
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998”.
De otro lado, el artículo 275 de la misma normativa señala en el numeral octavo como causal de anulación del acto de elección por voto popular, el que el candidato incurra en doble militancia política.
Leído el contenido de las pretensiones de la cautelar, se advierte que las conductas objeto de reproche se dirigen de manera exclusiva en contra del entonces candidato Juan Gabriel García Ortega, quien no resultó electo. De acuerdo con el contenido del Formulario E 26 CAM, quien fue declarado representante a la Cámara por el departamento de Córdoba, fue JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA, no obstante, contra aquel no se formuló ningún cargo.
Asimismo, no puede perderse de vista que, en el caso bajo análisis, la conducta que se reprocha por el accionante, plasmada en el artículo segundo de la Ley 1475 de 2011, pertenece a aquellas de carácter subjetivo; esto es, que el sujeto activo de la acción, que despliega la conducta infractora, debe ser el entonces candidato que posteriormente resulta electo, no siendo procedente trasladarle las eventuales infracciones de terceros, advirtiéndose que estamos ante la ausencia de uno de los presupuestos procesales para que proceda la admisión del medio de control, de manera específica, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva del electo.
1. La demanda radicada tiene como pretensión anular el Formulario E-26 CAM, por cuanto el entonces candidato Juan Gabriel García Ortega, que hacía parte de la lista a la Cámara por el Partido Cambio Radical, incurrió en criterio del demandante en doble militancia. No obstante, en el Auto en el que se corrió el traslado de la cautelar, se ordenó tener como demandado al señor JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA al ser el Representante electo. ↑
2. El traslado para conceptuar se hizo efectivo entre el 20 hasta el 26 de mayo de 2026, según la anotación 12 del SAMAI. ↑
3. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, «mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen». ↑
4. Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad No. 44001-23-33000-2020-00022-01, Auto del 26 de noviembre de 2020. ↑
5. Ibídem. ↑
6. Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021. ↑
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR
ASUNTO DE INTERÉS: RECHAZO DE LA DEMANDA ART. 169.3 CPACA
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido mediante auto de 12 de mayo de 2026[[2]](#footnote-2), intervengo como agente del Ministerio Público[[3]](#footnote-3) en la solicitud de suspensión de los efectos del acto de elección de JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA, como Representante a la Cámara por el Departamento de Córdoba, para el periodo 2026-2030.
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El 8 de marzo de 2026 se celebraron las elecciones para la escogencia de los senadores y representantes a la Cámara que integrarían el Congreso de la República para el periodo 2026-2030.
2. Mediante formulario E-26 CAM del 17 de marzo de 2026, se declaró la elección de JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA como representante a la cámara por el Departamento de Córdoba,para el período 2026-2030.
3. El ciudadano CARLOS ENRIQUE PEÑA PÉREZ, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, demandó la decisión contenida en el formulario E-26 CAM, solicitando que dicho acto sea expulsado del ordenamiento jurídico y que, previo a tal determinación, se suspendan provisionalmente sus efectos. 2. Argumentos y normas que sustentan la medida cautelar
El actor, dentro del escrito de demanda, solicitó, con soporte en la misma fundamentación jurídica, que se declare inválida la elección del representante a la cámara de Córdoba JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA, en razón a que Juan Gabriel García Ortega, entonces candidato en la lista del partido Cambio Radical, incurrió en la causal consagrada en el numeral 8º del artículo 275 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con lo señalado en los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 del 2011, esto es, en la prohibición de doble militancia pues “mantenía una condición jurídica vigente como integrante de lista con vocación de reemplazo del Partido Nuevo Liberalismo, no acreditó renuncia efectiva, integral ni material a dicha colectividad en los tiempos estipulados por la ley para que fuera efectiva y posteriormente fue inscrito como candidato por una organización política distinta. Adicionalmente, obra prueba documental expedida por el propio Partido Nuevo Liberalismo en la que se certifica que el referido ciudadano tenía derecho a ser llamado a ocupar la curul vacante, lo cual confirma la persistencia de su vínculo político-jurídico al momento de su inscripción por Cambio Radical.”
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA como representante a la cámara por el Departamento de Córdoba,para el período 2026-2030.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre el mecanismo de la suspensión provisional y la valoración y análisis del caso concreto.
- - 1. El mecanismo de la suspensión provisional
La Ley 1437 de 2011 (CPACA), establece como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control.
El Consejo de Estado, y más concretamente la Sección Quinta[[4]](#footnote-4), ha analizado a profundidad el asunto para señalar las condiciones y requisitos que se deben agotar para su procedencia. Ha dispuesto que, si bien, tratándose de la medida cautelar del acto electoral no se reguló la medida provisional de urgencia, nada se opone para que la misma se decrete cuando se cumplan los requisitos para ello, en los términos del artículo 234 del CPACA.
El legislador no previó un traslado previo de la solicitud de medida cautelar. Sin embargo, en aras de revestir de mayores garantías al demandante y partes intervinientes, encontró que nada se oponía a dar traslado de la solicitud de medida, antes de ordenar la admisión de la demanda, para escuchar a unos y otros sujetos procesales sobre la procedencia de esta, la cual se debe decidir en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del CPACA para ordenar el traslado allí previsto.
Señaló que al demandado debe corrérsele traslado por el término de 5 días de la solicitud de medida cautelar, a fin de garantizar su derecho a la defensa, garantía de la cual solo se puede prescindir ante una situación de urgencia debidamente sustentada, que justifique que la referida petición se resuelva de plano[[5]](#footnote-5) y, luego decide sobre la misma en el auto admisorio.
6. Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021. ↑
7. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. No. 1300123-33-000-2016-00070-01, Sentencia del 3 de junio de 2016. Reiterado, recientemente, en Consejo de Estado, Sección Quinta CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. No. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021. ↑
8. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 19001-23-33-000-2015-00044-01. Auto de 09 de abril de 2015. ↑
9. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. No. 17001-23-33-000-2019-00551-01, Sentencia del 27 de febrero de 2020. ↑
10. Acorde con el formulario E-26 CAM del 17 de marzo de 2026. ↑ 11. ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral, están[[6]](#footnote-6):
1. Petición de parte debidamente sustentada. (art. 229 del CPACA)
2. Debe elevarse en la demanda y resolverse en el auto admisorio (artículo 277 CPACA), sin embargo, ha aceptado, criterio del cual se ha apartado esta Delegada, que pueda ser presentada en escrito anexo, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad[[7]](#footnote-7).
3. Se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud
4. Se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente en la misma.
5. Sustentación específica y propia o una expresa remisión en el sentido que la solicitud se soporta en el mismo concepto de violación.
6. Cuando la solicitud se sustente en uno de los cargos de la demanda, el estudio se focaliza en este planteamiento, pero en aquellos eventos en los que no se refiera, en concreto, a cargo específico, se analizarán las censuras de la demanda.
7. Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal, es decir, cuando el proceso apenas comienza.
8. No cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto, debe analizarse, en cada caso concreto, la implicación de este con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas, su legalidad.
9. No implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.[[8]](#footnote-8)
Así mismo, ha señalado que uno de los aspectos más destacados de la reforma, en contraste con la legislación anterior, se encuentra en el título XI, dedicado a las medidas cautelares procedentes en el marco de los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, las cuales: (i) revisten naturaleza instrumental, provisional y mutable; (ii) se sustentan en la apariencia de buen derecho y el riesgo de la mora, con excepción de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, cuyos requisitos específicos se encuentran previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) tienen por finalidad garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo[[9]](#footnote-9).
- - 1. Caso concreto
Sería del caso estudiar la procedencia o no de la suspensión provisional del acto demandado, de no ser porque, esta Delegada considera que la demanda debe ser rechazada por las siguientes razones:
En las elecciones del 8 de marzo de 2026, JOSÉ LUIS ABDALLA OLIVERA resultó ser el único electo de la lista del Partido Cambio Radical a la Cámara por el departamento de Córdoba.[[10]](#footnote-10)
El actor fundamentó la demanda en que, Juan Gabriel García Ortega, quien integró la lista del partido Cambio Radical a la Cámara de Representantes por ese departamento, habría desconocido la prohibición de doble militancia al militar en dos partidos diferentes (Cambio Radical y Nuevo Liberalismo).
En consonancia con lo anterior, la parte accionante aportó diferentes imágenes de las redes sociales de Juan Gabriel García Ortega y un video en el que dicho candidato “afirma expresamente mantener su condición de militante activo del Partido Nuevo Liberalismo y su derecho a ocupar la curul vacante derivada de la renuncia del diputado Gustavo Ricardo Negrete Bonilla”, con las que consideró se probaba que el candidato había incurrido en la causal de nulidad contenida en el numeral 8 del artículo 275 del CPACA.
Al respecto, es pertinente recordar que, la acción de nulidad electoral de conformidad con el artículo 139 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es un medio de control que recae sobre el acto de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como, sobre nombramientos de las entidades y autoridades o los actos de llamamiento para proveer vacantes, así:
“ARTÍCULO 139. NULIDAD ELECTORALCualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.
