PGN - Concepto 2026-05-MC-104 de 2026
Procuraduría General de la Nación
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Detalles
- Título
- PGN - Concepto 2026-05-MC-104 de 2026
- Autor
- Procuraduría General de la Nación
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2026
MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicita negar medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de elección de Representante a la Cámara por el departamento de Boyacá
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL-Inhabilidad del numeral 5 del Art. 179 de la Constitución
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL-No podrán ser Congresistas quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL-En esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada
De lo expuesto en el escrito de medida cautelar y de los documentos allegados, se puede colegir que los elementos de juicio relacionados no gozan de la entidad, ni de la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico
Subsisten en este momento preliminar algunas consideraciones e interpretaciones que necesitan ser decantadas en el desarrollo del diálogo procesal, tanto de orden fáctico como de orden normativo, siendo imperativo esperar hasta la sentencia definitiva para dirimir el problema jurídico que engloba el recurrente, a partir de la exposición de los criterios de violación del ordenamiento jurídico
Por lo tanto, esta Delegada del Ministerio Público considera que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada
Bogotá D.C., 22 de mayo de 2026
Concepto No. 2026-05-MC-104
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
2.2. Síntesis
De lo expuesto en el escrito de medida cautelar y de los documentos allegados, se puede colegir que los elementos de juicio relacionados no gozan de la entidad, ni de la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico.
Subsisten en este momento preliminar algunas consideraciones e interpretaciones que necesitan ser decantadas en el desarrollo del diálogo procesal, tanto de orden fáctico como de orden normativo, siendo imperativo esperar hasta la sentencia definitiva para dirimir el problema jurídico que engloba el recurrente, a partir de la exposición de los criterios de violación del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, esta Delegada del Ministerio Público considera que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de elección de JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES como Representante a la Cámara por el departamento de Boyacá para el periodo constitucional 2026-2030.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
Bogotá D.C., 22 de mayo de 2026
Concepto No. 2026-05-MC-104
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
RADICACIÓN No: 11001-03-28-000-2026-00145-00
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL
DEMANDANTE: DANIEL JOSÉ MARTÍNEZ
DEMANDADO: ACTO DE ELECCIÓN DE JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES COMO REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ PARA EL PERÍODO CONSTITUCIONAL 2026-2030
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: INHABILIDAD ARTÍCULO 179 (NÚM. 5) CONSTITUCIONAL.
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido mediante auto del 7 de mayo de 2026[[1]](#footnote-1), procedo a intervenir como Agente del Ministerio Público[[2]](#footnote-2), con el propósito de descorrer el traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES como Representante a la Cámara por el departamento de Boyacá para el período constitucional 2026-2030.
1. El traslado para conceptuar se hace efectivo entre el 15 y 22 de mayo de 2026, según la anotación 27 en el SAMAI. ↑
2. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen. ↑
3. Tomados del escrito de demanda ↑
4. El actor en su demanda hace referencia a los artículos 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo. ↑
5. Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad No. 44001-23-33000-2020-00022-01, Auto del 26 de noviembre de 2020. ↑
6. Ibídem. ↑
7. Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021. ↑
1. ANTECEDENTES 2. Hechos[[3]](#footnote-3) - 1. El 8 de diciembre de 2025, el señor JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES, fue inscrito por el Partido Verde para participar en las elecciones del 8 de marzo de 2026, por la circunscripción territorial de Boyacá, Cámara de Representantes.
2. El 23 de diciembre de 2025, la señora BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, cónyuge del señor JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES, fue designada por el Gobernador de Boyacá, como Jefe de Oficina Asesora código 115 grado 10, asignado a la Oficina de Control Interno de la Gobernación de Boyacá.
3. El 15 de marzo de 2026 se declararon electos los representantes a la Cámara por el Departamento de Boyacá para el período 2026-2030, entre quienes figura JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES por el Partido Político Alianza Verde, de conformidad con el Formulario E-26 CAM.
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- - 1. Contra la elección precitada se presentó demanda, en el ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011[[4]](#footnote-4), por la infracción de norma superior, con solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto electoral acusado.
1. Argumentos y normas que sustentan la solicitud de medida cautelar
El demandante, en la demanda y solicitud de medida cautelar, señala como fundamentos lo siguiente:
1. Argumentos y normas que sustentan la solicitud de medida cautelar
El demandante, en la demanda y solicitud de medida cautelar, señala como fundamentos lo siguiente:
Consideró como normas infringidas el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 188 de la Ley 136 de 1994, los artículos 10, 11, 12 y 13 de la Ley 187 de 1993 y el artículo 2.2.21.4.9 del Decreto 1083 de 2015.
En cuanto al concepto de violación, sostiene que la inhabilidad que se configura es la prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, por cuanto el señor Jaime Raúl Salamanca Torres, desde el momento de su inscripción como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento de Boyacá, se encontraba inhabilitado por tener vínculo matrimonial con la señora Bertha Carolina Rodríguez Sánchez, designada como Jefe de la Oficina Asesora de Control Interno de la Gobernación de Boyacá para el período comprendido entre la fecha de su posesión y el 31 de diciembre de 2029. Afirma que dicho cargo, por sus funciones y por su nivel dentro de la estructura administrativa departamental, implica el ejercicio de autoridad civil o política.
Reiteró que esta circunstancia se materializó en el período comprendido entre la inscripción de la candidatura y la elección del señor Jaime Raúl Salamanca Torres, lapso que, de conformidad con la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, resulta determinante para la configuración de la causal de inhabilidad invocada.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 2. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES, como Representante a la Cámara por la circunscripción territorial de Boyacá por el Partido Político Alianza Verde, para el período constitucional 2026-2030.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: (i) el mecanismo de la suspensión provisional y (ii) la explicación y desarrollo sobre la infracción de norma superior en relación con el caso concreto.
- - 1. El mecanismo de la suspensión provisional
La Ley 1437 de 2011 (CPACA), establece como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control.
El Consejo de Estado, y más concretamente la Sección Quinta[[5]](#footnote-5), ha analizado a profundidad el asunto para señalar las condiciones y requisitos que se deben agotar para su procedencia. Ha dispuesto que, si bien, tratándose de la medida cautelar del acto electoral no se reguló la medida provisional de urgencia, nada se opone para que la misma se decrete cuando se cumplan los requisitos para ello, en los términos del artículo 234 del CPACA.
El legislador no previó un traslado previo de la solicitud de medida cautelar. Sin embargo, en aras de revestir de mayores garantías al demandante y partes intervinientes, encontró que nada se oponía a dar traslado de la solicitud de medida, antes de ordenar la admisión de la demanda, para escuchar a unos y otros sujetos procesales sobre la procedencia de esta, la cual se debe decidir en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del CPACA para ordenar el traslado allí previsto.
Señaló que al demandado debe corrérsele traslado por el término de 5 días de la solicitud de medida cautelar, a fin de garantizar su derecho a la defensa, garantía de la cual solo se puede prescindir ante una situación de urgencia debidamente sustentada, que justifique que la referida petición se resuelva de plano[[6]](#footnote-6) y, luego decide sobre la misma en el auto admisorio.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral, están[[7]](#footnote-7):
7. Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021. ↑
8. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. No. 1300123-33-000-2016-00070-01, Sentencia del 3 de junio de 2016. Reiterado, recientemente, en Consejo de Estado, Sección Quinta CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. No. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021. ↑
9. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 19001-23-33-000-2015-00044-01. Auto de 09 de abril de 2015. ↑
10. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. No. 17001-23-33-000-2019-00551-01, Sentencia del 27 de febrero de 2020. ↑
11. Consejo de Estado – Sección Quinta. Sentencia del 29 de enero de 2019. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-28-000-2018-00031-00. ↑
1. Petición de parte debidamente sustentada. (art. 229 del CPACA)
2. Debe elevarse en la demanda y resolverse en el auto admisorio (artículo 277 CPACA), sin embargo, ha aceptado, criterio del cual se ha apartado esta Delegada, que pueda ser presentada en escrito anexo, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad[[8]](#footnote-8).
3. Se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud
4. Se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente en la misma.
5. Sustentación específica y propia o una expresa remisión en el sentido que la solicitud se soporta en el mismo concepto de violación.
6. Cuando la solicitud se sustente en uno de los cargos de la demanda, el estudio se focaliza en este planteamiento, pero en aquellos eventos en los que no se refiera, en concreto, a cargo específico, se analizarán las censuras de la demanda.
7. Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal, es decir, cuando el proceso apenas comienza.
8. No cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto, debe analizarse, en cada caso concreto, la implicación de este con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas, su legalidad.
9. No implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.[[9]](#footnote-9)
Así mismo, ha señalado que uno de los aspectos más destacados de la reforma, en contraste con la legislación anterior, se encuentra en el título XI, dedicado a las medidas cautelares procedentes en el marco de los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, las cuales: (i) revisten naturaleza instrumental, provisional y mutable; (ii) se sustentan en la apariencia de buen derecho y el riesgo de la mora, con excepción de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, cuyos requisitos específicos se encuentran previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) tienen por finalidad garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo[[10]](#footnote-10).
- - 1. De la resolución del caso concreto
Como se indicó, el cuestionamiento se dirige contra la elección del señor JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES, quien se alega, estaba inhabilitado para aspirar a la Cámara de Representantes por el departamento de Boyacá por su vínculo matrimonial con BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, jefe de la Oficina Asesora de Control Interno de la Gobernación, cargo que implica el ejercicio de autoridad civil o política. Esta situación se presentó dentro del período relevante comprendido entre la inscripción y la elección, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Para sustentar lo anterior, el demandante aportó los siguientes medios de prueba:
- Copias del Acta General de Escrutinios, suscrita por los Delegados del Consejo Nacional Electoral y los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil. - Copia del Decreto No. 1435 de 23 de diciembre de 2025.
Con el mismo propósito, solicitó que se decretaran de oficio las siguientes pruebas:
- Oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remita los registros civiles de nacimiento y el registro civil de matrimonio de los señores BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ y JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES. - Oficiar a la Gobernación de Boyacá para que remita copia de la hoja de vida y del acta de posesión de la señora BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, así como de cada una de las actuaciones, informes a agentes internos y externos e informes de supervisión adelantados por la precitada funcionaria, desde la fecha de su posesión hasta la fecha.
2.1.3.1. De la inhabilidad contenida en el artículo 179 (numeral 5) Constitucional
Sobre esta causal la jurisprudencia de la Sala Electoral del Consejo[[11]](#footnote-11) de Estado ha precisado lo siguiente:
4. Estudio de la inhabilidad contenida en el artículo 179.5 Superior
El Constituyente Primario instituyó la inhabilidad conocida como “ejercicio de autoridad por parte de pariente” y con ella vedó el acceso a los cargos de Senador y Representante a la Cámara, para quienes reúnan las condiciones de parentesco, matrimonio o unión permanente con un funcionario público que ejerce autoridad civil o política, en los siguientes términos:
“ARTICULO 179. No podrán ser Congresistas (…)
5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. (…)”
4.1.6 Una excepción prevista en el último inciso del artículo 179 de la Constitución cuando dice “Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5”.
4.1.7 La ausencia de algunos de los elementos descritos, incluida la falta de verificación de la circunscripción en la que acaecen las situaciones, impide la configuración de la inhabilidad y por consiguiente, si alguno de estos elementos configurativos no se acredita, ello es causa suficiente para negar las pretensiones de la acción de nulidad electoral fundada en la inhabilidad conocida como “ejercicio de autoridad por parte de pariente”, o la falta de tipicidad de la inhabilidad, si se trata de una acción de pérdida de investidura.
4.2. El vacío de la causal de inhabilidad
4.2.1 La norma superior dispone que no podrán ser Congresistas “5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”.
4.2.2 Del texto superior, se advierte que la Constitución Política no fijó expresamente el factor temporal para que se configure la inhabilidad, como ocurre respecto de otras inhabilidades previstas en el artículo 179 ejusdem, por las siguientes razones:
(…)
Sobre la base de las consideraciones expuestas en esta providencia respecto del entendimiento del factor temporal de la inhabilidad contemplada en el numeral 5 del artículo 179 Constitucional, cual es, que la inhabilidad se configura desde el día de la inscripción de la candidatura al cargo de elección popular y hasta el día en que se realiza la elección, inclusive, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo advierte que la regla unificada tendrá aplicación a partir del próximo proceso electoral que se lleve a cabo para elegir Congresistas”.
5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. (…)”
4.1 Los elementos de la inhabilidad antes transcrita y que se desprenden de la norma, tal como lo ha señalado la Sala Electoral del Consejo de Estado[[12]](#footnote-12), son los siguientes:
4.1.1 Vínculo por matrimonio o unión permanente, o de parentesco hasta en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, entre el Congresista y quien ejerce la autoridad civil o política.
4.1.2 Calidad de funcionario del pariente, cónyuge o compañero permanente de quien resultó electo.
4.1.3 Que dicho funcionario, en el marco de las funciones que ejerce, ostente autoridad civil o política.
4.1.4 Que tal funcionario esté investido de autoridad civil o política dentro del límite temporal establecido por el ordenamiento jurídico.
4.1.5 Que las circunstancias o condiciones inhabilitantes tengan lugar en la circunscripción territorial de la respectiva elección.
4.1.5.1 Así lo señala el penúltimo inciso del artículo 179 de la Constitución Política: “(…) Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades de parentesco, con las autoridades no contempladas en estas disposiciones. (…)” (negrilla fuera de texto).
En este caso, desde el punto de vista probatorio, se encuentran acreditados, en primer lugar, la declaratoria de elección del señor JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES como Representante a la Cámara por el departamento de Boyacá para el período constitucional 2026-2030, según consta en la copia del formulario E-26 CAM del 15 de marzo de 2026, anexo a la demanda.
También está demostrado que, mediante el Decreto 1435 del 23 de diciembre de 2025, la señora BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ fue nombrada por el Gobernador de Boyacá en el cargo de Jefe de Oficina Asesora, código 115, grado 10, adscrito a la Oficina de Control Interno de la Gobernación de Boyacá, para el período comprendido desde la fecha de posesión y hasta el 31 de diciembre de 2029.
Ahora bien, de esos medios de prueba pueden inferirse válidamente algunos hechos adicionales como la inscripción del candidato para las elecciones de Cámara de Representantes 2026-2030 dentro del plazo previsto en el calendario electoral (ante la ausencia del formulario E-6[[13]](#footnote-13)) y la circunscripción territorial de la elección, correspondiente al departamento de Boyacá[[14]](#footnote-14). Sin embargo, de los documentos allegados no es posible concluir, en este momento procesal, que durante el período inhabilitante hubiera existido un vínculo por matrimonio o unión permanente entre BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ y el demandado JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES, pues no obran los registros civiles de matrimonio ni otro medio idóneo para acreditar una eventual unión permanente. Del mismo modo, tampoco es posible establecer si la señora BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, pese a su nombramiento, se posesionó efectivamente del cargo, desde qué fecha lo habría hecho y si esa eventual posesión coincidió, total o parcialmente, con el período inhabilitante.
En los términos precisados por el Consejo de Estado, la configuración de esta inhabilidad exige la acreditación de cada uno de sus elementos estructurales. Por ello, resulta indispensable demostrar, de manera fehaciente, la calidad de funcionario del pariente, cónyuge o compañero permanente de quien resultó electo; el ejercicio de autoridad civil o política; y la concurrencia de tales circunstancias dentro del límite temporal y la circunscripción correspondientes. De ahí la relevancia de los medios de prueba encaminados a establecer tanto esa calidad como las funciones efectivamente desempeñadas y obviamente el vínculo de parentesco.
Con ese propósito, el demandante solicitó que se decretaran como pruebas: (i) oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remitiera los registros civiles de nacimiento y el registro civil de matrimonio de los señores BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ y JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES; y (ii) oficiar a la Gobernación de Boyacá para que remita copia de la hoja de vida y del acta de posesión de la señora BERTHA CAROLINA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, así como de las actuaciones, informes a agentes internos y externos, e informes de supervisión adelantados por la precitada funcionaria, desde la fecha de su posesión hasta la fecha.
En ese orden, a partir de las pruebas allegadas con la demanda, en esta etapa procesal no puede concluirse que los cuestionamientos formulados en el libelo introductorio cuenten con respaldo probatorio suficiente. Aunque el interviniente identifica con claridad las normas constitucionales, legales y reglamentarias presuntamente desconocidas, lo cierto es que la ausencia de los medios de convicción ya mencionados impide, por ahora, tener por acreditada de manera clara y suficiente la inhabilidad alegada.
Bajo esa perspectiva, el material probatorio disponible no permite todavía contrastar, de manera suficiente, los supuestos normativos de la causal con los hechos del caso relacionados con la elección de JAIME RAÚL SALAMANCA TORRES como Representante a la Cámara por el departamento de Boyacá para el período constitucional 2026-2030.
2.2. Síntesis
De lo expuesto en el escrito de medida cautelar y de los documentos allegados, se puede colegir que los elementos de juicio relacionados no gozan de la entidad, ni de la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico.
