PGN - Concepto 214-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 214-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
ACCION DE NULIDAD-Suspensión provisional de los efectos de la Resolución 00949 de 2025 del CNE, mediante la cual se modificaron los artículos 16 y 27 de su reglamento
MEDIDA CAUTELAR-Para la suspensión provisional se exige una violación inmediata, verificable y manifiesta; sin documentos oficiales (actas, antecedentes, recusaciones), esto no es verificable
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO-La suspensión provisional se niega porque no existen pruebas suficientes violación evidente del ordenamiento jurídico y el acto demandado se expidió dentro de la competencia constitucional del CNE
Bogotá D.C., 29 de julio de 2025
# Concepto No. 2025-07-MC-N-214
Doctor
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado Ponente
Consejo de Estado-Sección Quinta
1. S. D.
EXPEDIENTE: 11001-03-28-000-2025-00077-00
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD
DEMANDANTE: ALBA LUCÍA VELÁSQUEZ HERNÁNDEZ
DEMANDADO: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. RESOLUCIÓN No. 00949 DEL 4 DE MARZO DE 2025.
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR.
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR
Respetado Magistrado:
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR.
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido por auto del 21 de julio de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[[1]](#footnote-1) descorriendo el traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 00949 del 4 de marzo de 2025 proferida por el Consejo Nacional Electoral en adelante, CNE, en similares términos del Concepto 2025-06-MC-NE-151[[2]](#footnote-2), al presentarse identidad fáctica y de pretensiones.
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El 04 de marzo de 2025, el Consejo Nacional Electoral aprobó en segunda sesión ordinaria en contenido de la Resolución No. 00949 de 2025, Por medio de la cual se modifican los artículos 16 y 27 de la Resolución 065 de 1996[[3]](#footnote-3).
2. El contenido de la reforma llevada a cabo fue del siguiente tenor:
“(…) ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el artículo 16 de la Resolución No. 065 de 1996, el cual quedará así:
“(…) Artículo 16°. - Presidencia, Vicepresidencia y Secretaría Técnica de las sesiones. Las sesiones serán dirigidas por el Presidente del Consejo y en su defecto, por el Vicepresidente o por quien la Mesa Directiva delegue las funciones.
La secretaría técnica de Sala será ejercida por el funcionario nombrado para el efecto y en su ausencia, por quien la mesa directiva designe, el cual corresponderá a un cargo del nivel Asesor o Directivo de la Entidad.
(…)”.
La secretaría técnica de Sala será ejercida por el funcionario nombrado para el efecto y en su ausencia, por quien la mesa directiva designe, el cual corresponderá a un cargo del nivel Asesor o Directivo de la Entidad.
(…)”.
ARTÍCULO SEGUNDO: MODIFICAR el artículo 27 de la Resolución No. 065 de 1996, el cual quedará así:
“(…)
Artículo 27°. - Presidente y Vicepresidente. El Consejo Nacional Electoral elegirá un presidente y un vicepresidente por un período de un (1) año.
Una vez culminado el respectivo periodo anual y mientras se elige una nueva Mesa Directiva, seguirá fungiendo como tal aquella que venía ejerciendo dichas funciones.
Cuando inicie el periodo constitucional de los Magistrados, la primera elección de mesa directiva del Consejo Nacional Electoral estará presidida por el magistrado a quien corresponda según el orden alfabético de apellidos.
(…)”
- - 1. La ciudadana ALBA LUCÍA VELÁSQUEZ HERNÁNDEZ, actuando en nombre propio, pero invocando su condición de magistrada del Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A, demandó el contenido de la Resolución No. 00949 de 2025, al considerar que se profirió con infracción de las normas en que debía fundarse, falta de competencia al vulnerar el procedimiento para el trámite y resolución de recusaciones, falsa motivación, desviación de poder, y violación del derecho de audiencia y de defensa.
2. En acápite del escrito de la demanda y en documento anexo, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
# Argumentos y normas en que se sustenta la medida cautelar
Los argumentos de la parte actora pueden circunscribirse a los siguientes ejes temáticos:
1. Violación estructural del debido proceso
2. Desviación de poder y falta de motivación del acto.
3. Violación del principio de igualdad procesa
4. Quebranto del principio de imparcialidad y del derecho de defensa
Lo anterior, por cuanto estima que el acto demandado fue adoptado mediante un procedimiento viciado que viola de manera estructural el derecho al debido proceso, la imparcialidad, la igualdad y el principio de legalidad, generando una amenaza cierta e inminente a la legitimidad institucional y al equilibrio democrático.
Añade que la resolución modificatoria del reglamento fue adoptada bajo la influencia directa y decisiva de un magistrado —Álvaro Hernán Prada Artunduaga— que tenía un interés personal manifiesto en el resultado, indicando que este magistrado no solo participó en el debate, aprobación y firma del acto, sino que, previamente, resolvió unilateralmente recusaciones en su contra, desconociendo el debido proceso y el principio fundamental de imparcialidad, por lo que estima que, la participación activa y decisoria de una autoridad recusada deslegitima el acto administrativo y, por extensión, compromete la integridad del órgano colegiado.
Pone de presente que, en septiembre de 2025 se debe elegir nuevo presidente del Consejo Nacional Electoral, empero la Resolución 0094 establece que, ante la falta de mayoría para elegir, seguirá en la presidencia quien ostentaba el cargo al momento de la elección, favoreciendo así un resultado condicionado por el acto irregular, razón por la cual, mantener esta resolución implica legitimar un régimen excepcional sin base legal ni constitucional, que perpetúa un mandato cuestionado y afecta la renovación democrática.
Expresa que el trámite indebido de las recusaciones formuladas contra miembros de la mesa directiva constituye una violación del derecho fundamental al debido proceso, al permitir que los mismos funcionarios recusados decidieran sobre su participación en el acto, no teniendo competencia para ello, y desconociendo el procedimiento previsto en el Código General del Proceso y el reglamento interno de la entidad.
Finaliza indicando que, se puede presentar un daño irreparable de no suspenderse los efectos del acto demandado, pues compromete de manera directa: la legalidad del funcionamiento del Consejo Nacional Electoral, la imparcialidad de sus decisiones, la alternancia democrática en sus órganos directivos, y la confianza pública en la integridad del sistema electoral colombiano.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 00949 del 4 de marzo de 2025 proferida por el Consejo Nacional Electoral, a través de la cual modificó los artículos 16 y 27 de su reglamento.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre i) el mecanismo de la suspensión provisional; y ii) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
2.2. El mecanismo de la suspensión provisional y requisitos para su procedencia
En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esa jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno.
En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos:
“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos
La Sección Quinta[[4]](#footnote-4) ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad.
De manera concreta, la Sala Electoral del Consejo de Estado, en posición de 2016 – reiterada en 2021[[5]](#footnote-5) - estableció:
“Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionaro en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)
(…)
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[[6]](#footnote-6)”.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto es claro que, debe analizarse en cada caso concreto la implicación de este, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y sobre todo su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y los documentos allegados, para determinar su procedencia, en aras de garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo.[[7]](#footnote-7)
2.3. Análisis del caso concreto
Como se mencionó en acápite anterior del presente concepto, son varios los reproches de la parte actora frente al acto administrativo demandado, todos ellos sustentados en que con la expedición de la Resolución No. 00949 de 2025, el CNE contravino el principio de legalidad, al vulnerar las normas en que debió fundarse el acto, pues de su contenido no se desprende una justificación clara y suficiente que explique las razones que motivaron la modificación del reglamento, con lo cual excede su marco de competencia; competencia que igualmente echa de menos, en tanto en la votación del acto demandado participaron magistrados que habían sido recusados, sin que se surtiera el trámite de las recusaciones en la forma dispuesta en la ley.
Se menciona además que, la finalidad última de dicha reforma era permitir la continuidad en el cargo del actual presidente de la corporación, cuando no existan mayorías para elegir uno nuevo, circunstancia que impide el principio de rotación y alternancia en el ejercicio del poder, con lo cual se infringen las normas en que debía fundarse el acto, llevándolo a una expedición irregular y a la materialización de la desviación de poder y falsa motivación.
Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 296 del CPACA, según remisión al juicio ordinario y, lo dispuesto en el precepto 231 de la misma disposición, el escrito de medidas cautelares debe estar acompañado de las “pruebas allegadas con la solicitud”; hallándose por esta Agencia que, la accionante aporta como material de contraste para proceder con la suspensión de los efectos del acto cuestionado únicamente los siguientes documentos:
1. Copia de la Resolución No. 00949 del 04 de marzo de 2025 del Consejo Nacional Electoral “Por medio de la cual se modifican los artículos 16 y 27 de la Resolución 065 de 1996.”.
2. Copia de la Resolución No. 065 de 1996 del Consejo Nacional Electoral “Por la cual se dicta el Reglamento de la Corporación”.
3. Tres enlaces de audio de las salas celebradas el 25 de febrero de 2025 y marzo 04 de 2025 que derivaron en la votación y aprobación del acto demandado.
Así, a partir de los argumentos en que se soporta el cargo de anulación por expedición irregular y desatención de las normas procedimentales en las que debía fundarse el acto, en contraste con los medios de prueba obrantes a la fecha, el Ministerio Público advierte que, en el caso bajo estudio, no obran los antecedentes administrativos oficiales, suficientes y pertinentes, que permitan contrastar en debida forma las normas que se estiman infringidas, con el acto demandado y sus argumentos de ilegalidad.
Lo anterior, por cuanto cada uno de los argumentos requiere para su verificación, cuando menos, de la presencia de documentos fidedignos y completos, como es el caso de las correspondientes Actas oficiales de las sesiones ordinarias en las que el CNE deliberó y aprobó la modificación de su reglamento, al igual que la traza documental de las recusaciones presentadas; es decir, el contenido fiel de cada uno de esos escritos y su correspondiente respuesta o decisión, que permita evidenciar el trámite impartido a las mismas; documentos que, además de no haber sido allegados con la demanda, incluso a la fecha de presentación de este concepto, no obran en el expediente como anexo en la respuesta de la medida cautelar por alguna de las partes involucradas.
No obstante, el Ministerio Público considera necesario mencionar que, una lectura preliminar de la reforma reglamentaria efectuada por el Consejo Nacional Electoral no permite evidenciar como lo alega la parte actora, falta de competencia de dicho órgano para adelantar aquella, como tampoco que, de su contenido se advierta de manera expresa y taxativa un proceso de reelección o de continuidad sin condicionamientos de la mesa directiva actual, o de cualquier otra que se encontrare en ejercicio de funciones en el futuro.
Lo anterior por cuanto, en lo que hace a la competencia de la autoridad electoral para expedir el acto demandado, es la propia Constitución Política quien le habilita para proceder en ese sentido en el numeral 13 del artículo 265 que reza:
ARTÍCULO 265. <Artículo modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales:
… 13. Darse su propio reglamento.
Asimismo, el artículo 33 de la Resolución 065 de 1996,[[8]](#footnote-8) vigente para la fecha, contempla de manera especial que, para la modificación del reglamento, se requiere por lo menos el voto de las dos terceras partes de los miembros del Consejo[[9]](#footnote-9) emitidos en dos (2) sesiones ordinarias.
Estos requisitos se encuentran acreditados a la fecha, y no han sido controvertidos, a partir de la lectura de las notas finales del acto demandado, en las que se observa que, aquel fue aprobado en efecto en dos sesiones ordinarias, de fechas 25 de febrero de 2025 y 4 de marzo de 2025, y que sólo se encontraban ausentes tres de los nueve magistrados que integran la Corporación, con lo cual se cumpliría con el quórum para efectuar la reforma:
[image: Texto, Carta El contenido generado por IA puede ser incorrecto.]
Adicionalmente, tal y como lo contempla el artículo 27 del reglamento antes de su modificación, la forma de hacer la elección del Presidente y Vicepresidente (mesa directiva) debe ser acordada por los miembros del Consejo, como en efecto ocurrió, por lo que en gracia de discusión, la reforma puede considerarse como una forma de evitar la interinidad de un órgano que tiene funciones de rango Constitucional y legal tan trascendentales de cara a los inminentes procesos electorales del presente año y subsiguientes, al igual que, el vencimiento del periodo de la mesa directiva respectiva, no implica en sí mismo que se cumpla la condición para que aquella continué en funciones, pues esta solo se activa o posibilita mientras se elige una nueva Mesa Directiva, por lo que bien puede presentarse que, vencido el periodo de un año de que trata el reglamento, se proceda a una nueva elección de manera inmediata.
Finalmente, siendo uno de los argumentos centrales de la medida cautelar el indebido trámite de las recusaciones presentadas frente a algunos de los magistrados que votaron la reforma reglamentaria, retomando el argumento inicial del presente concepto, es indispensable contar con dichos documentos en los que obre la constancia de su radicación, recibido y contenido, al igual que, con el pronunciamiento efectuado por los magistrados sobre aquellas, con la finalidad de lograr establecer si en efecto, las solicitudes contaban o no con los requisitos mínimos consagrados en el CPACA para darle el trámite de recusación, o si fueron desatadas en debida forma o no por el CNE como lo alega la parte actora.
Atendiendo a ello, estima esta Agencia que es imperativo valorar el objeto de la litis a partir de todos los elementos de prueba que se alleguen al plenario por todos los sujetos procesales, antes de proceder con una decisión definitiva sobre los efectos y la validez del acto administrativo cuestionado.
2.4. Síntesis del concepto
La solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 00949 del 4 de marzo de 2025 proferida por el Consejo Nacional Electoral debe ser negada, toda vez que, en este momento procesal, no es posible realizar el análisis de fondo de la solicitud a partir de las pruebas que obran preliminarmente, que no gozan de la suficiencia ni la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico; sin que se tenga claridad sobre la ocurrencia contrastable de alguna irregularidad en la expedición del acto administrativo demandado.
1. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución No. 00949 del 4 de marzo de 2025 proferida por el Consejo Nacional Electoral, a través de la cual modificó los artículos 16 y 27 de su reglamento.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones