PGN - Concepto 225 de 2013

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad del Estado de perjuicios causados por la ocupación de terreno de un particular CADUCIDAD-El término debe contabilizarse desde el momento en que comenzó a utilizarse el terreno En el caso en estudio, el hecho de la administración coincide con la consolidación del daño, teniendo en cuenta que lo que se reclama es la utilización el predio como depósito de basuras. Por tanto, el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que comenzó a usarse el terreno para desarrollar esa actividad.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 2 Exp. 47215

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 225/2013

Bogotá D. C., 12 agosto de 2013 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

Ref: Proceso 47215 (25000232600020070056101)

Acción Reparación Directa Actor: Carlos Arturo Carmona Rodríguez Demandado: La Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de

Vías INVIAS – Instituto Nacional de Concesiones INCO – Concesionaria Vial de los Andes COVIANDES S.A. El Ministerio Publico presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES

1.1. PRETENSIONES Carlos Arturo Carmona Rodríguez presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías INVIAS – Instituto Nacional de Concesiones INCO – Concesionaria Vial de los Andes COVIANDES S.A., para que se les declarara responsables de los perjuicios ocasionados por la ocupación de terrenos de su propiedad desde junio de 1998.

1.2. LA OPOSICION A LA DEMANDA

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 3 Exp. 47215 - El Ministerio de Transporte (fls. 33 a 37 C. 1) interpuso recurso de reposición contra el auto de 24 de enero de 2008, para que se desvinculara a la entidad por no existir soporte legal ni probatorio para predicar la responsabilidad demandada. En proveído de 29 de mayo de 2008 (fls. 74 a 75 C. 1) se modificó el auto admisorio de la demanda desvinculando del proceso al Ministerio de Transporte por no existir legitimación por pasiva, en atención a la ausencia de imputación fáctica y al hecho que no tiene la representación judicial de ninguna de las demás entidades demandadas. - La Sociedad Concesionaria Vial de los Andes COVIANDES S.A. (fls. 64 a 71 C. 1) sostuvo que no ha habido ocupación continua e ininterrumpida del predio, que COVIANDES sólo efectuó trabajos durante los años 2003 a 2005 en el predio del

demandante, con autorización verbal del mismo, sin exterminar lo existente. Presentó la excepción previa de ineptitud formal de la demanda, por existir pleito pendiente con idéntico objeto y causa y entre las mismas partes (fls. 53 a 55 C. 1). Propuso como excepciones la “caducidad de la acción” y la “innominada o genérica” que se encuentre probada en el proceso. - El Instituto Nacional de Vías INVIAS (fls. 76 a 83 C. 1) señaló que el certificado de matricula inmobiliaria da a conocer que los propietarios del predio son: Carlos Arturo Carmona Rodríguez, Ramón José Giraldo Ramírez y Mario Pérez Ortiz además de INVIAS, en común y pro indiviso, y que no concurren a demandar los otros copropietarios ni INVIAS, razón por la cual se configura la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario. Propuso como excepciones “poder insuficiente para actuar”, “no haberse realizado la estimación razonada de la cuantía”, “incumplimiento del artículo 9° de la ley 794 de 2003” y “falta de integración del litisconsorcio necesario”. - El Instituto Nacional de Concesiones INCO (fls. 99 a 110 C. 1) argumentó que el accionante admite de manera expresa que la entidad a la cual realizó la venta de

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 4 Exp. 47215 terrenos fue al INVIAS, con lo cual queda claro que INCO no es la entidad con la cual

sostuvo relaciones administrativas y comerciales, de tal forma que materialmente no existe entre su causa petendi y el INCO vinculo alguno, configurando el medio exceptivo de la falta de legitimación en la causa por pasiva. También alega que los hechos de ocupación constitutivos del presunto daño antijurídico superan ampliamente el término de dos años establecido en el numeral 8° del art.136 del C.C.A. Solicitó vincular en calidad de litisconsorte necesario a la sociedad Concesionaria Vial de los

Andes COVIANDES S.A.

Propuso como excepciones la “caducidad de la acción”, la “falta de legitimación en la causa por pasiva, la “existencia de una causal de exoneración de responsabilidad”, “del contrato de concesión No. 444 de 1994, responsabilidad del concesionario”; la “culpa de la victima y/o concurrencia de culpas” y “pleito pendiente”. 1.3. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA - El Instituto Nacional de Concesiones INCO llamó en garantía a la aseguradora Seguros Alfa S.A. (fls. 1 y 2 C. Llamamiento en garantía). Por auto de 16 de abril de 2009 se aceptó el llamamiento (fls. 52 y 53 C. Llamamiento). - La sociedad Seguros Alfa Ltda (fls. 63 a 67 C. Llamamiento) contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Sostuvo que solamente COVIANDES S.A. podía formular llamamiento en garantía o estaba legitimado en la causa por activa para realizar el llamamiento a la seguradora, pues respecto de ellos exclusivamente fue que se configuró esa relación de garantía. Presentó la excepción previa de caducidad de la

acción (fls. 68 y 69 C. Llamamiento). Propuso como excepciones la “excepción de falta de legitimación en la causa por activa para realizar el llamamiento”, la “caducidad de la acción”, la “prescripción de la acción derivada del contrato de seguro” y la “inexistencia de cobertura para los hechos relacionados con las obras tendientes al control de la inestabilidad de la zona desarrolladas entre 2003 y 2005”.

1.4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 5 Exp. 47215 La Subsección “C” de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 422 a 425 C. Consejo de Estado) declaró probada la caducidad de la acción. 1.5. LA IMPUGNACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia (fls. 428 a 430 C. Consejo de Estado) alega que no hay caducidad de la acción y que el A quo no hizo un juicio de convicción razonado de las pruebas allegadas y negó las pretensiones de la demanda sin sustento jurídico y factico.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO La sentencia apelada debería ser confirmada toda vez que en el sub examine se configuró la caducidad de la acción.

2.1. CASO CONCRETO 2.1.1. PRECEDENTE La SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, en sentencia de 23 de junio de 2011.

Radicación: 23001-23-31-000-1998-09155-01(21093), precisó: “Del anterior precepto normativo se colige que, el término de caducidad se empieza a contar a partir del acaecimiento del hecho u omisión, independientemente que el daño o perjuicio se prolongue en el tiempo.

Al respecto la Corporación ha sostenido1: “… Ahora bien, es menester precisar que el hecho dañoso puede darse de forma instantánea o modulada en el tiempo, es decir, puede agotarse en un único momento o presentarse de forma reiterada o continuada en el tiempo pero, independientemente de la forma en la que se exterioriza dicha actuación, el término de caducidad inicia una vez haya tenido ocurrencia la causación del daño, por tanto, desde el momento en que se presentó el daño irrogado al patrimonio de la víctima debe computarse el término de caducidad de la acción, es decir, al momento en el cual la actuación específica causó el daño cuya indemnización se reclama. Lo anterior obedece por cuanto desde ese primer momento en que se causó el 1 (pie de página de la cita) Auto de 3 de marzo de 2010 C.P. Dr. Mauricio Fajardo. Radicación número: 13001-23-31-000-200800568-01(37268)

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 6 Exp. 47215 perjuicio, la víctima puede acudir a la administración de justicia para solicitar el restablecimiento del derecho correspondiente.

De otra manera, existirían situaciones en las cuales el término de caducidad nunca iniciaría, cuestión que daría lugar a la indeterminación de tales situaciones jurídicas, en contra de la seguridad jurídica de los sujetos procesales y de su debido proceso, comoquiera que el ejercicio de su derecho de defensa se vería extendido indefinidamente. Aun cuando se trate de una actuación dañosa cuyas consecuencias perjudiciales permanecen en el tiempo, la caducidad no se extiende indefinidamente, sino que opera desde el mismo momento en que ésta ocurra, es decir, cuando efectivamente se haya inferido el daño”. (Negrillas y subrayas fuera del texto) La SECCIÓN TERCERA SALA PLENA, en sentencia de 9 de febrero de 2011.

Radicación número: 54001-23-31-000-2008-00301-01 (38271) dijo:

3. El cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa en los casos de ocupación permanente de un inmueble

27. El numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece que la acción de reparación directa caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del 2 día siguiente de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa, que es el caso que ahora concita la atención de la Sala.

28. La aplicación de dicha regla general se exceptúa cuando el conocimiento del hecho sólo fue posible en un momento posterior a la ocurrencia del mismo, siempre y cuando que se observe que el interesado no pudo conocer el hecho dañoso en un momento anterior.

29. En dichas situaciones el término de caducidad se cuenta a partir de que el interesado tiene

3 conocimiento del daño cuya indemnización pretende , o desde la cesación del mismo cuando el 4 daño es de tracto sucesivo o causación continuada .

30. La jurisprudencia de la Sala distingue dos supuestos, en lo que tiene que ver con la ocupación temporal o permanente de inmuebles: 31. (i) En los eventos en que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo 2 (pie de página de la cita) En este punto es pertinente aclarar que el vocablo “ocupación” a que se refiere el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, no es sinónimo de la “ocupación” como modo de adquirir el dominio a que se refieren los artículos 685 y siguientes del Código Civil, pues dicho modo no es predicable de los bienes inmuebles. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española el verbo “ocupar” significa “tomar posesión o apoderarse de un territorio, de un lugar, de un edificio, etc, invadiéndolo o instalándose en él”, o bien significa “llenar un espacio o lugar”. 3 (pie de página de la cita) Ver sentencia del 7 de mayo de 1998, proferida dentro del proceso radicado No. 14.297, promovido por William Alberto Londoño contra el Instituto de Seguro Social. Los criterios contenidos en la citada providencia, han sido reiterados en los siguientes pronunciamientos: sentencia del 11 de mayo de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, expediente No.

12.200; auto del 5 de octubre de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, expediente No. 18.208; auto del 10 de noviembre de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, expediente No. 18.805; sentencia del 29 de enero de 2004, C. P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente No. 18.273; auto de 25 de marzo de 2004, C. P.: Ramiro Saavedra Becerra, expediente No. 24.647; auto del 22 de marzo de 2007, C. P.: Alier Eduardo Hernández Henríquez, expediente No. 32.935, entre otros. 4 (pie de página de la cita) En lo que tiene que ver con los daños de tracto sucesivo o ejecución continuada véase sentencia del 18 de octubre de 2007, C. P.: Enrique Gil Botero, radicación No. 2001-00029-01 (AG), en la cual se distingue el daño instantáneo del de tracto sucesivo, y se establecen reglas para el cómputo del término de caducidad para cada caso.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 7 Exp. 47215 debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior. (…) (…)

32. Por otra parte, (ii) cuando la ocupación ocurre “ por cualquier otra causa ”, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado

cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma: (…)

33. Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término5, razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de los criterios que ha establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales.”

(Negrillas y subrayas fuera del texto) La ocupación del predio de propiedad del actor ocurrió en el año 1998. Ello se infiere no solo de los hechos de la demanda (fl. 4 C. 1), de las contestaciones de demanda, sino también de las declaraciones rendidas por Luis Acosta Acosta y Cesar Augusto Palomino Saavedra (fls. 48 a 50, 58 a 60 C. 6) las cuales son coincidentes en afirmar que la ocupación de los predios del demandante acaeció desde el año 1998. En el caso en estudio, el hecho de la administración coincide con la consolidación del daño, teniendo en cuenta que lo que se reclama es la utilización el predio como

depósito de basuras. Por tanto, el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que comenzó a usarse el terreno para desarrollar esa actividad. Así las cosas, a partir de junio de 1998 se deben contar los dos años para instaurar la demanda por vía de reparación directa. Como la demanda se presentó el 17 de septiembre 2007 (fls. 7 C. 1), ya había caducado la acción. CONCLUSIONES 5 (pie de página de la cita) Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008. C. P.: Myriam Guerrero de Escobar. Radicación No. 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext:12056 FAX: 12094 8 Exp. 47215 En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita que el fallo recurrido sea confirmado en los términos precisados en este concepto, y en tal sentido eleva solicitud a la H. Sala de Decisión. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

REOG/FMSG

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