PGN - Concepto 232 de 2025

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Nulidad de que dispusieron la expropiación administrativa del inmueble régimen de propiedad horizontal; y la Resolución, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición

PROPIEDAD HORIZONTAL-Régimen/PROPIEDAD HORIZONTAL-En los procesos de expropiación administrativa sobre inmuebles del régimen de propiedad horizontal

¿En los procesos de expropiación administrativa que recaen sobre inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal, se debe valorar, además de la unidad privada, el valor del terreno sobre el que erigen las unidades privadas, al constituir “el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente”, según lo prevé el artículo 2 del Decreto Ley 1420 de 1998?

PRECIO MÁS FAVORABLE-En la propiedad horizontal/PRECIO MÁS FAVORABLE-Hubiese valorado no sólo la unidad privada (apartamento) sino también el costo del lote de terreno

A su juicio, “el precio más favorable” resultaría si el IDU hubiese valorado no sólo la unidad privada (apartamento) sino también el costo del lote de terreno, que era al final lo que era requerido por la administración para el proyecto de infraestructura vial de Transmilenio.

MÉTODO DE COMPARACIÓN DE MERCADO-Reglamentación IGAC 620 de 2008

Para este asunto es importante tener de presente, como con acierto argumentó el Tribunal de primer grado, que el artículo 1º de la Resolución IGAC 620 de 2008 regló el método de comparación o de mercado que fue utilizado en el avalúo. El artículo 10 del mismo acto administrativo, en punto de la aplicación del método de comparación o de mercado, regló lo relativo a los avalúos en los predios sujetos al régimen de propiedad horizontal disponiendo que “Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción”. Así, como de las reglas fijadas en el Decreto Ley 1420 de 1998 y la Resolución IGAC 620 de 2008 se deriva la obligación de adelantar el avalúo en propiedades sujetas al régimen de propiedad horizontal por área privada de construcción, no puede argüirse, como hace el apelante, que deba aplicarse el concepto de “valor comercial de un inmueble” que a la luz del artículo segundo del Decreto Ley recién indicado, este constituye el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado con actuaciones libres de los agentes interesados.

TRÁFICO MERCANTIL SECULAR-Tampoco se tendría en cuenta el valor del terreno, además del precio de la unidad privada pues, se insiste, es una propiedad horizontal en donde el precio de la unidad privada incluye el precio del terreno.

Así, la lectura íntegra del artículo, aplicado al caso objeto de controversia, no desdice que en materia de propiedad horizontal ningún comprador o vendedor libre avalúan el precio de la unidad privada más el precio del terreno sobre el que se erige la propiedad, pues este se constituye en común y proindiviso. Por tanto, en el tráfico mercantil secular, al que se refiere este artículo, tampoco se tendría en cuenta el valor del terreno, además del precio de la unidad privada pues, se insiste, es una propiedad horizontal en donde el precio de la unidad privada incluye el precio del terreno.

EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Se avalúa la unidad privada y los que le sean adjuntos como parqueaderos privados, sin que, en modo alguno, deba incluirse el valor del terreno

Así las cosas, en respuesta al problema jurídico planteado, en los procesos de expropiación administrativa que recaigan sobre bienes sujetos a un régimen de propiedad horizontal, la Ley 388 de 1997, el Decreto Ley 1420 de 1998, y el artículo 10 de la Resolución IGAC 620 de 2008, disponen que se avalúa la unidad privada y los que le sean adjuntos como parqueaderos privados, sin que, en modo alguno, deba incluirse el valor del terreno sobre el que se erige la propiedad, pues al ser propiedad horizontal, en el avalúo de la unidad privada se incluye el precio del terreno que, en todo caso, es común y proindiviso.

AVALUO DE BIENES INMUEBLES-Al ser una propiedad horizontal existe un coeficiente de propiedad que recuerda que el lote de terreno es común y proindiviso, y está incluido en el avalúo por el método de comparación o de mercado aplicado por la demandada por conducto de la Unidad Administrativa Especia de Catastro Distrital

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca acertó al negar las pretensiones de la demanda, pues el avalúo realizado se sujetó a las reglas previstas en la Ley 388 de 1997, el Decreto Ley 1420 de 1998, y el artículo 10 de la Resolución IGAC 620 de 2008 que no disponen que debe realizarse en el avalúo, además de la unidad privada, el lote de terreno sobre el que se erige la propiedad horizontal, como con desacierto pretende el apelante. En cambio, al ser una propiedad horizontal existe un coeficiente de propiedad que recuerda que el lote de terreno es común y proindiviso, y está incluido en el avalúo por el método de comparación o de mercado aplicado por la demandada por conducto de la Unidad Administrativa Especia de Catastro Distrital (UAECD).

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 10: QUINTA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 6 de junio de 2025

Doctora

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera Ponente

Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 232 - 25

Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000234100020190032602

Demandante: Ángela María Robledo Gómez

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU

Llamado en Garantía: Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - UAECD

Radicación: 25000234100020190032602

Demandante: Ángela María Robledo Gómez

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU

Llamado en Garantía: Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - UAECD

Honorable consejera:

Actúo conforme a lo ordenado en la Resolución No. 084 del 24 de abril de 2025 “Por medio de la cual se modifica la Resolución No 377 de 2022, se distribuyen competencias y funciones entre las Procuradurías Delegadas (…)”, que en su artículo 3 modificó el numeral 3 del artículo 8 de la Resolución No. 377 de 2022, estableciéndose que la “3.5. Procuraduría Delegada de Intervención 10. Quinta ante el Consejo de Estado. Interviene ante las Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado”, agregándose como función propia, además de la intervención ante la Sección Primera del Consejo de Estado, la intervención ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Así, esta Agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite del asunto de la referencia; de conformidad con el Decreto 0117 de 13 de enero de 2025 “Por medio del cual se hace un nombramiento ordinario”.

1. ANTECEDENTES

• Demanda.

Pretensiones

1. ANTECEDENTES

• Demanda.

Pretensiones

La ciudadana Ángela María Robledo Gómez promovió acción contencioso-administrativa en contra del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos identificados como: a) Resolución No. 4603 de fecha 2 de octubre de 2018, mediante la cual se dispuso la expropiación administrativa del inmueble localizado en la calle 80A No. 6-41, apartamento 202, del edificio Santa Mónica P.H., en la ciudad de Bogotá; y b) Resolución No. 005308 de fecha 14 de noviembre de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión previamente mencionada.

Como consecuencia de la eventual declaratoria de nulidad de los actos administrativos referidos, la demandante solicita que se impongan las siguientes condenas al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU:

• Que se mantenga el valor estimado del inmueble correspondiente al avalúo hipotético de enero de 2018, elaborado por la firma Jorge Eliecer Gaitán – Ingeniería Consultoría y Valoración S.A.S. - Que se ordene la práctica de un nuevo avalúo del bien, el cual deberá ser efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC o por una Lonja de Propiedad Raíz debidamente autorizada. - Que se expida una nueva resolución mediante la cual se reconozca no solo el valor del inmueble fijado en la suma de seiscientos setenta y tres millones novecientos ochenta y ocho mil setecientos cincuenta y ocho pesos ($673.988.758), sino también el valor correspondiente al terreno, el cual, conforme al concepto técnico emitido por la mencionada firma de consultoría, asciende a seis mil trescientos treinta y un millones ciento noventa y cinco mil pesos ($6.331.195.000), monto que deberá distribuirse entre los propietarios de las distintas unidades inmobiliarias del edificio, en proporción al coeficiente de copropiedad asignado a cada uno, siendo en el caso particular de la demandante el correspondiente al catorce punto veintiuno por ciento (14.21%).

Hechos

Aduce la demandante que el bien inmueble ubicado en la calle 80A No. 6–41, apartamento 202, del edificio Santa Mónica P.H., en la ciudad de Bogotá, identificado con matrícula inmobiliaria No. 50C-140339, fue requerido por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU con el fin de adelantar el proyecto de infraestructura correspondiente a la troncal de la Carrera Séptima, comprendida entre la calle 32 y la calle 200.

En desarrollo del proceso de adquisición predial, el 17 de julio de 2018, el IDU expidió la Resolución 3134, mediante el cual formuló una oferta formal de compra del inmueble, sustentada en el avalúo contenido en el informe técnico No. 2018-0790 del 12 de junio de 2018, elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, fijando como valor la suma de seiscientos ochenta y un millones trescientos dos mil novecientos ochenta y un pesos ($681.302.981).

Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo con la propietaria respecto a la oferta presentada, el IDU procedió a expedir la Resolución No. 4603 de fecha 2 de octubre de 2018, notificada por aviso el 28 de octubre del mismo año, a través de la cual se ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble de propiedad de la actora, fijando como precio indemnizatorio la suma de seiscientos setenta y tres millones novecientos ochenta y ocho mil setecientos cincuenta y ocho pesos ($673.988.758). Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición, resuelto mediante la Resolución No. 005308 del 14 de noviembre de 2018, que confirmó en su integridad la decisión inicial.

Dentro del monto reconocido como indemnización por concepto de daño emergente, el cual ascendía a quince millones doscientos catorce mil sesenta y un pesos ($15.214.061), el IDU procedió a realizar descuentos correspondientes a gastos asociados a la escrituración por valor de cuatro millones quinientos sesenta y nueve mil trescientos noventa y cuatro pesos ($4.569.394), así como por el concepto de desconexión de servicios públicos por taponamiento, por un valor adicional de quinientos diez mil ochocientos veintinueve pesos ($510.829).

Concepto de violación.

La parte demandante señaló como disposiciones normativas vulneradas, entre otras, los artículos 1, 3 y 9 a 12 de la Ley 675 de 2001; el artículo 7 del Decreto 620 de 2008; los artículos 4 y 14 de la Resolución 620 de 1998; el artículo 22 del Decreto 1420 de 1998; los artículos 3, 5 y 8 de la Resolución 898 de 2014 del IGAC; el artículo 1º del Decreto 422 de 2000, así como el artículo 58 de la Constitución Política.

A juicio de la demandante, el avalúo contenido en el informe técnico No. 2018-0790, elaborado por la UAECD, omitió la valoración del terreno sobre el cual se construyó el edificio Santa Mónica P.H., pese a tratarse de un bien común especial. Esta omisión constituye una vulneración al principio constitucional de indemnización justa y previa, afectando los derechos patrimoniales de todos los copropietarios.

Sostuvo, además, que al haber sido requerido el edificio en su totalidad para la ejecución del Proyecto Troncal Carrera Séptima, conforme con el Acuerdo Distrital 645 de 2016 y la Resolución 2038 de 2017 expedida por la Secretaría Distrital de Planeación, se configura una causal para la extinción del régimen de propiedad horizontal y, por tanto, debe reconocerse el valor del terreno como base indemnizatoria.

Adicionalmente, cuestionó la metodología de avalúo empleada, pues, aunque se utilizó el método de comparación de mercado, 17 de las 20 muestras no eran directamente comparables con el inmueble objeto de avalúo. Afirmó que debió haberse aplicado el método de técnica residual. Asimismo, señaló que el estudio de mercado anexo presentaba deficiencias de legibilidad, afectando la claridad de los datos consignados, lo que vulnera el principio de integridad y suficiencia exigido en el artículo 1º del Decreto 422 de 2000.

• Sentencia de primera instancia.

El Tribunal resolvió negar las pretensiones de la demanda, en la cual se solicitaba la nulidad de los actos administrativos que ordenaron la expropiación por vía administrativa del inmueble de propiedad de la actora, por considerar que el avalúo realizado no incluía debidamente el valor del terreno.

En primer lugar, el fallador estableció que el procedimiento expropiatorio adelantado por el IDU se ajustó a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del IGAC, normas que regulan la elaboración de avalúos en procesos de adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública.

El a quo explicó que el inmueble objeto de expropiación se encontraba sometido al régimen de propiedad horizontal, lo cual determina que el avalúo debe realizarse sobre las áreas privadas legalmente reconocidas, y no mediante la valoración independiente del terreno. En tal sentido, la Sala concluyó que no era jurídicamente viable aplicar el método residual ni separar el valor del terreno de la unidad jurídica individual, pues los derechos sobre el terreno se encuentran incorporados en el coeficiente de copropiedad.

El Tribunal valoró el dictamen rendido por la ingeniera perito Carolina Acosta Afanador, quien ratificó que la metodología aplicable era la de comparación de mercado, conforme a la Resolución 620 de 2008, y justificó la exclusión del valor del terreno como componente separado, al tratarse de una copropiedad. Esta posición fue también corroborada por el testimonio del ingeniero Néstor Andrés Villalobos Caro, quien explicó que la adquisición de predios sometidos al régimen de propiedad horizontal exige la valoración individual de cada unidad privada, conforme a la normativa vigente.

Adicionalmente, el Tribunal resaltó que el avalúo oficial –aunque presentó algunas deficiencias metodológicas menores– mantuvo su credibilidad técnica por cuanto cumplió con los márgenes legales de variación, y no se aportaron pruebas contundentes por parte de la actora que desvirtuaran su legalidad o que permitieran demostrar un impacto económico significativo en el precio de indemnización.

Finalmente, el fallador señaló que la carga probatoria recaía sobre la demandante, en tanto era su obligación desvirtuar tanto la metodología como los resultados del avalúo oficial, lo cual no fue logrado con el material probatorio aportado. Por consiguiente, no se evidenció vulneración al derecho de propiedad ni desconocimiento del deber constitucional de indemnización justa, plena y previa, razón por la cual no prosperaron las pretensiones.

• Recurso de apelación.

Inconforme con la decisión, el demandante presentó recurso de apelación.

El núcleo del recurso se centra en la indebida valoración del inmueble expropiado, al considerar que el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) no incluyó el valor del terreno sobre el cual se erige el edificio, el cual constituye un bien común esencial conforme a la Ley 675 de 2001.

El apelante sostiene que el avalúo se limitó a valorar exclusivamente la unidad privada, omitiendo el coeficiente de copropiedad correspondiente al terreno, lo cual vulnera el derecho a una indemnización justa y previa. Alega que el método de valoración empleado no fue el más favorable para el propietario, como lo exige el artículo 2 del Decreto Ley 1420 de 1998, y que debió aplicarse el método de la técnica residual, el cual considera el potencial de desarrollo del suelo una vez disuelta la propiedad horizontal. Este método, según el apelante, habría reflejado un valor más realista y justo del bien, en consonancia con el uso que el IDU pretendía darle al predio dentro del proyecto de infraestructura del Transmilenio por la carrera séptima.

Asimismo, el recurso denuncia una actuación de mala fe por parte de la administración, al fragmentar los avalúos por unidad privada cuando era evidente que se requería la totalidad del edificio. Esta estrategia habría permitido ofrecer un precio de compra inferior al valor real del inmueble, imponiendo a los copropietarios una carga que no estaban obligados a soportar.

El escrito enfatiza que el avalúo no tuvo en cuenta las condiciones físicas y jurídicas del bien, como lo exige el artículo 22 del Decreto 1420 de 1998 y el artículo 18 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC. Tampoco se consideraron las características del terreno ni los derechos derivados del coeficiente de copropiedad, lo que contraviene la normativa vigente y afecta gravemente los derechos patrimoniales de la demandante. En consecuencia, se solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la anulación de los actos administrativos de expropiación, con fundamento en la indebida valoración del inmueble y la consecuente vulneración de derechos fundamentales y legales.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

La metodología para rendir el concepto implicará la formulación del problema jurídico asociado al recurso de apelación, y allí se realizará el análisis sustantivo que conduzca a la conclusión de esta Procuraduría Delegada.

• Problema jurídico.

¿En los procesos de expropiación administrativa que recaen sobre inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal, se debe valorar, además de la unidad privada, el valor del terreno sobre el que erigen las unidades privadas, al constituir “el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente”, según lo prevé el artículo 2 del Decreto Ley 1420 de 1998?

• Análisis sustantivo y respuesta al problema jurídico.

El apelante centra su reparo en que el artículo 2 de Decreto Ley 1420 de 1998, que define el concepto de valor comercial de un inmueble dispone que se constituye como “el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.”.

A su juicio, “el precio más favorable” resultaría si el IDU hubiese valorado no sólo la unidad privada (apartamento) sino también el costo del lote de terreno, que era al final lo que era requerido por la administración para el proyecto de infraestructura vial de Transmilenio.

Para este asunto es importante tener de presente, como con acierto argumentó el Tribunal de primer grado, que el artículo 1º de la Resolución IGAC 620 de 2008 regló el método de comparación o de mercado que fue utilizado en el avalúo.

El artículo 10 del mismo acto administrativo, en punto de la aplicación del método de comparación o de mercado, regló lo relativo a los avalúos en los predios sujetos al régimen de propiedad horizontal disponiendo que

“Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción”[[1]](#footnote-1)

Así, como de las reglas fijadas en el Decreto Ley 1420 de 1998 y la Resolución IGAC 620 de 2008 se deriva la obligación de adelantar el avalúo en propiedades sujetas al régimen de propiedad horizontal por área privada de construcción, no puede argüirse, como hace el apelante, que deba aplicarse el concepto de “valor comercial de un inmueble” que a la luz del artículo segundo del Decreto Ley recién indicado, este constituye el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado con actuaciones libres de los agentes interesados.

En primer lugar, porque el contenido del artículo 2 del Decreto Ley 1420 de 1998 constituye una regla general de tipo conceptual que es rotundamente desplazada por las reglas especiales de avalúos sobre la base del método de comparación o de mercado fijado en las normas ya citadas. De este modo, la aparente preferencia que plantea el apelante del artículo 2 en cita, no tiene la entidad para desplazar la aplicación de la regla especial fijada por el IGAC en uso de las atribuciones que le fueron legalmente conferidas.

En segundo lugar, porque la aplicación del concepto de valor comercial de un inmueble como precio más favorable contenido en el pluricitado artículo 2 debe ser leído de manera completa, esto es:

“Artículo 2º. Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.”

Así, la lectura íntegra del artículo, aplicado al caso objeto de controversia, no desdice que en materia de propiedad horizontal ningún comprador o vendedor libre avalúan el precio de la unidad privada más el precio del terreno sobre el que se erige la propiedad, pues este se constituye en común y proindiviso. Por tanto, en el tráfico mercantil secular, al que se refiere este artículo, tampoco se tendría en cuenta el valor del terreno, además del precio de la unidad privada pues, se insiste, es una propiedad horizontal en donde el precio de la unidad privada incluye el precio del terreno.

Por otro lado, la decisión del Tribunal a quo se basó en los medios de prueba aportados al proceso, resultando relevante el peritazgo de la profesional Carolina Acosta Afanador que no fue impugnado con argumentación sólida por el apelante. Esta pericia corroboró que los avalúos sobre predios sujetos al régimen de propiedad horizontal se realiza por unidad privada construida y no incluyen la valuación del terreno.

Así las cosas, en respuesta al problema jurídico planteado, en los procesos de expropiación administrativa que recaigan sobre bienes sujetos a un régimen de propiedad horizontal, la Ley 388 de 1997, el Decreto Ley 1420 de 1998, y el artículo 10 de la Resolución IGAC 620 de 2008, disponen que se avalúa la unidad privada y los que le sean adjuntos como parqueaderos privados, sin que, en modo alguno, deba incluirse el valor del terreno sobre el que se erige la propiedad, pues al ser propiedad horizontal, en el avalúo de la unidad privada se incluye el precio del terreno que, en todo caso, es común y proindiviso.

En ese orden de ideas, este Agente del Ministerio Público pone en consideración del Honorable Consejo de Estado las siguientes,

1. CONCLUSIONES

2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca acertó al negar las pretensiones de la demanda, pues el avalúo realizado se sujetó a las reglas previstas en la Ley 388 de 1997, el Decreto Ley 1420 de 1998, y el artículo 10 de la Resolución IGAC 620 de 2008 que no disponen que debe realizarse en el avalúo, además de la unidad privada, el lote de terreno sobre el que se erige la propiedad horizontal, como con desacierto pretende el apelante. En cambio, al ser una propiedad horizontal existe un coeficiente de propiedad que recuerda que el lote de terreno es común y proindiviso, y está incluido en el avalúo por el método de comparación o de mercado aplicado por la demandada por conducto de la Unidad Administrativa Especia de Catastro Distrital (UAECD).

Por todo lo anterior, esta agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, con la acostumbrada deferencia por la independencia judicial, solicita a la Honorable Corporación que:

1. Se confirme la decisión de primera instancia.

De la señora consejera, atentamente,

JOSÉ DARÍO CASTRO URIBE

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado

1. El texto completo del artículo es del siguiente tenor “Artículo 10. Método de Comparación o de mercado. Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas y/o transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior. Para los inmuebles no sujetos al régimen de propiedad horizontal, el valor del terreno y la construcción deben ser analizados en forma independiente para cada uno de los datos obtenidos con sus correspondientes áreas y valores unitarios. Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción. Se debe verificar que los datos de áreas de terreno y construcción sean coherentes. En los eventos en que sea posible, se deben tomar fotografías de los predios en oferta o de los que se ha obtenido datos de transacción para facilitar su posterior análisis.”. ↑