PGN - Concepto 233-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 233-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
ACCION DE NULIDAD ELECTORAL-Elección de Vicepresidenta de un partido minoritario (Movimiento Independiente de Renovación Absoluta -MIRA) del Senado para la legislatura 2025–2026
MEDIDA CAUTELAR-No se advierte, prima facie, infracción al marco jurídico del acto de elección, pues no está demostrada ni la reelección ni la pérdida de la condición minoritaria
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICOLa prohibición de reelección es personal, no colectiva, y su aplicación extensiva vulneraría la participación de minorías
“[e]n principio, no podría hablarse de una reelección del partido político ni de la senadora demandada dentro de la Mesa Directiva del Senado de la República, pues tampoco se acredita en el escrito cautelar que, esta última hubiere sido elegida anteriormente en ese cuerpo directivo, como tampoco, que esas colectividades actúen como una sola fuerza política al interior del Congreso de la República.”
Bogotá D.C., 21 de agosto de 2025
Concepto No. 2025-08-MC-233
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
RADICACIÓN: 11001-03-28-000-2025-00137-00
DEMANDANTE: JAIRO ALBERTO CUEVAS BETANCOURT
DEMANDADA: ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA
ASUNTO: MEDIDA CAUTELAR, SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO DE ELECCIÓN DE LA PRIMERA VICEPRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
ASUNTO DE INTERÉS: DERECHOS DE LAS MINORÍAS POLÍTICAS A PARTICIPAR EN LA CONFORMACIÓN DE LAS MESAS DIRECTIVAS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido mediante auto de1 12 de agosto de 2025[[1]](#footnote-1), intervengo como Agente del Ministerio Público[[2]](#footnote-2) en la solicitud de suspensión de los efectos del acto de elección de ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA como primera vicepresidente del Senado de la República, para el período 2025-2026.
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. En 7 de diciembre de 2021, los partidos políticos MIRA y Colombia Justa Libres celebraron un acuerdo de coalición para inscribir la lista de candidatos al Senado de la República del año 2022.
2. Las ciudadanas Ana Paola Agudelo García y Beatriz Lorena Ríos Cuéllar lograron acceder al Senado de la República por la coalición de las agrupaciones políticas relacionadas.
3. En una fracción del período del 2023-2024 resultó electa la senadora Beatriz Lorena Ríos Cuéllar como vicepresidenta del Senado, adscrita al partido político Colombia Justa Libres.
4. El 20 de julio de 2025, la Plenaria del Senado de la República eligió a ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA en la mesa directiva como primera vicepresidente, período 2025-2026, quien es militante del partido MIRA.
5. En consideración a dicha designación, se interpuso una demanda de nulidad electoral contra el acto correspondiente, por el supuesto desconocimiento de norma superior, y, con solicitud de suspensión de los efectos de la declaración unilateral como medida cautelar. 2. Argumentos y normas que sustentan la medida cautelar
Mediante escrito separado de la acción de nulidad electoral, el accionante solicitó la suspensión de los efectos del acto mientras se definía la situación de fondo, bajo dos presupuestos, en primer lugar, el desconocimiento del artículo 112 constitucional sobre la participación efectiva de las minorías políticas en la dirección de los cuerpos colegiados y, en segundo lugar, la infracción del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 sobre la elección de minorías y el impedimento de reelección en un mismo cuatrienio.
Para sustentar que la prohibición de reelección contenida en el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 no se limitaba solo a la persona, sino también, al “partido político o coalición funcional” del mismo cuatrienio, relacionó las decisiones del Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencias 1100103-28-000-2023-00055-00 del 7 de marzo de 2024 y 1100103-28-000-2023-00057-00 del 7 de marzo de 2024.
En ese sentido, consideró que estaban dados los argumentos para la prosperidad de la medida cautelar.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde determinar si el Senado de la República, al seleccionar a la congresista ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA como primera vicepresidenta de la mesa directiva para la legislatura 2025–2026, infringió las normas en que debía fundarse el acto, en lo relativo a la participación política minoritaria y la restricción de la reelección.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: (i) la suspensión provisional; (ii) la infracción de las normas en las que debía fundarse; y, (iii) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
2.2.1. Suspensión provisional
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control. En ese sentido, el Consejo de Estado, y específicamente la Sección Quinta, ha analizado a profundidad esta figura, precisando las condiciones y requisitos que deben cumplirse para su procedencia en los asuntos que se ventilan ante la especialidad electoral.
Por ejemplo, si bien el legislador no previó expresamente un traslado previo a la solicitud de medida cautelar, la Sección Quinta, en aras de brindar mayores garantías al demandante y a las partes intervinientes, ha considerado que nada impide dar traslado de la solicitud antes de ordenar la admisión de la demanda, con el fin de escuchar a unos y otros sobre su procedencia, la cual debe decidirse en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del -CPACApara ordenar el traslado allí previsto. En consecuencia, la mayoría de la Sala Electoral dispone dicho traslado y, posteriormente, resuelve la solicitud en el auto admisorio. Esta práctica contrasta con lo previsto para los demás medios de control regulados en tal estatuto procesal, en tanto que, en los procesos declarativos distintos, la solicitud de medida cautelar puede presentarse en cualquier momento procesal.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral se ha indicado que: i) La medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el actor sustente en escrito separado presentado con esta u otro posterior, siempre y cuando se pida antes de admitir la misma. Lo anterior exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación. ii) Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal; es decir, cuando el proceso apenas comienza. iii) Para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[[3]](#footnote-3).
Igualmente, se ha advertido que, para resolver la solicitud de medida cautelar, el juez de lo contencioso debe «efectuar un estudio, un análisis de los argumentos expuestos y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados al proceso para llegar al convencimiento sobre la procedencia o no de la medida, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del artículo 152 del C.C.A., en donde la infracción debía ser manifiesta»[[4]](#footnote-4) (negrillas del texto original que se transcribe).
En consecuencia, con base en las pruebas allegadas con la demanda y los argumentos expuestos para solicitar la medida cautelar, corresponde al juez efectuar un juicio previo de legalidad, el cual es de carácter provisional y, por tanto, puede modificarse al momento de resolver el fondo del asunto, según la dinámica del proceso. Por esta razón, el artículo 229 del CPACA señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Bajo ese análisis, la medida cautelar solo puede decretarse si: (i) del examen del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas se advierte su vulneración, o (ii) si del análisis de las pruebas aportadas con la solicitud se concluye que el acto resulta contrario al ordenamiento jurídico.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y las pruebas allegadas, para determinar su procedencia.
2.2.2. La infracción de normas en las que debía fundarse
Se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos[[5]](#footnote-5):
(i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa.
(ii). Falta de aplicación de la norma. a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa; sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; c) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve.
(iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
(iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.
Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no, entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo. Lo anterior puede ir aparejado a la expedición irregular del acto.
De conformidad con lo anterior, la expedición del acto administrativo comporta que la administración se sujete a unos requisitos y formalidades contempladas en las normas, de no hacerlo, expediría una manifestación de voluntad viciada de nulidad.
2.2.3. Del caso concreto
Definido lo anterior, se tiene que, el demandante planteó ante la jurisdicción contencioso electoral la ilegalidad del acto mediante el cual se designó a la accionada como primera vicepresidenta del Senado, solicitando como medida provisional la suspensión de sus efectos, bajo la consideración que era contrario a las normas superiores en que debía fundarse, por cuanto desconocía lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución Política y lo prescrito en el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, en el entendido que estaba prohibida la relección, no solo de las personas, sino también, de las agrupaciones políticas.
Entre los documentos allegados para acreditar la divergencia jurídica entre lo consignado en el acto y los presupuestos normativos de orden constitucional y orgánico, se allegó por el libelista el acuerdo de coalición entre el partido político MIRA y el partido Colombia Justa Libres para inscribir candidatos al Senado de la República, circunscripción nacional, elecciones de Congreso de la República del 13 de marzo de 2022, la nota de prensa titulada “¿Cómo se dio la elección de las mesas directivas del Senado del 20 de julio?” y el vídeo de la sesión del 20 de julio de 2025 obtenido en el link: <https://www.youtube.com/watch?v=X4GTVtD1lSs> .
Es importante destacar que el debate se sitúa entre la valoración fáctica, en lo que hace a la coalición de los partidos MIRA y Colombia Justa Libres, la elección de sus congresistas como integrantes de la Mesa Directiva del Senado de la República y la hermenéutica a la cual deben someterse los artículos 112 constitucional y 40 de la Ley 5 de 1992.
En principio, del material allegado al plenario, no resulta acreditado de manera pura y simple que Beatriz Lorena Ríos Cuéllar, en calidad de integrante y senadora de la República por el partido político Colombia Justa Libres, haya sido elegida vicepresidenta del Senado dentro del período 2024-2025; es decir, no obran los soportes que den cuenta de dicha elección, lo cual impediría el examen del cargo relacionado por el recurrente relativo a la imposibilidad de reelección del partido político o coalición, en la mesa directiva del Senado de la República.
No obstante, el reproche se centra en la congresista ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA, quien integra una agrupación política minoritaria, como lo es el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta -MIRA-, colectividad diferente de la agrupación Colombia Justa Libres a la que pertenece Beatriz Lorena Ríos Cuéllar, por lo que en principio, no podría hablarse de una reelección del partido político ni de la senadora demandada dentro de la Mesa Directiva del Senado de la República, pues tampoco se acredita en el escrito cautelar que, esta última hubiere sido elegida anteriormente en ese cuerpo directivo, como tampoco, que esas colectividades actúen como una sola fuerza política al interior del Congreso de la República.
Bajo esos derroteros, la elección demandada cumpliría con la lectura del artículo 112 de la Constitución, en el que, se consagra que «Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos», buscando garantizar el acceso de los congresistas elegidos en representación de una colectividad minoritaria a los espacios en los que se adoptan medidas dirigidas a asegurar una labor legislativa más eficiente, ejercer control sobre el cumplimiento de las funciones asignadas a las comisiones, dar aplicación a las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros de las bancadas y, en general, a participar en las decisiones que repercuten en el funcionamiento administrativo de la respectiva cámara.
También se daría satisfacción, prima facie, a la regla consignada en el artículo 40 del Reglamento del Congreso, en el entendido que “Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional” y que ninguno de los “miembros puede ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional”, pues no se advierte que se trate de una elección desde lo subjetivo o desde lo orgánico, en tanto no se conoce si la accionada, desde la legislatura que inició en el año 2022, tuvo el privilegio de ocupar un cargo en la Mesa Directiva de la Cámara Alta, como tampoco, que el partido político al cual pertenece, haya tenido esa prerrogativa funcional al interior del Senado de la República.
Por su parte, destaca el Ministerio Público que los precedentes relacionados por la parte actora como criterio de aplicación son de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencias del 7 de marzo de 2024 dentro de los radicados1100103-28-000-2023-00055-00 y 1100103-28-000-2023-00057-00.
En relación con la sentencia del 7 de marzo de 2024 dentro del radicado 1100103-28-000-2023-00055-00, el problema jurídico tuvo relevancia con lo valorado en el presente asunto, pues se interrogó sobre la expedición del acto en desmedro del derecho de participación de las minorías políticas, contrariando el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 y 112 de la C.P. No obstante, la conclusión partió de una facticidad disímil.
Allí la Sección en principio aclaró que, a partir de la sentencia SU073 de 2021[[6]](#footnote-6), el término “representación” se refería a que un partido político minoritariocontaba “…con pocos votos o pocas curules en comparación con otras estructuras mayoritarias”, siendo la relación cuantitativa, no funcional. Luego, destacó sobre las coaliciones, que después del proceso de votación, si bien cada colectividad mantenía su individualidad, también lo era, que esa conjunción de apoyos podía traducirse en el nacimiento de una fuerza política, la cual dependería de la manifestación de las voluntades de quienes las lideraban para conservar ese reconocimiento dado en las urnas.
En ese sentido, determinó que, según el acuerdo fundante, la coalición:
“Nace de una necesidad común de trabajar conjuntamente para defender una agenda legislativa con ejes determinados y que comprometen a quienes se coaligaron. Además, se condicionó el apoyo a una candidatura presidencial única -cláusula segunda-.
Si bien se otorgó la competencia para adelantar los procesos disciplinarios a los partidos políticos, lo cierto es que la falta a sancionar proviene del incumplimiento de los compromisos comunes adquiridos y se facultó a los representantes de otras colectividades para solicitar la investigación - cláusula cuartaSe estableció que los coaligados deben coordinarse para actuar como una bancada al momento de tomar decisiones, conforme lo regula la Ley 974 de 2005 -cláusula quinta-.
Los compromisos adquiridos con el acuerdo se mantendrán vigentes hasta que culmine el periodo para el cual resultaron elegidos los senadores - cláusula décima-“.
Por lo que era imperativo concluir que, según el grado de compromiso y vinculatoriedad del acuerdo de coalición, desde el punto de vista fáctico y jurídico, los coaligados en materia postelectoral actuaban como una sola fuerza política, dada su autodeterminación en el funcionamiento al interior del Congreso. Esto es, como una sola bancada que se reconocía como tal y tomaba decisiones coordinadas, desde la postulación de candidatos hasta su elección. En ese sentido, al ser la fuerza con más curules y actuar como un solo cuerpo deliberativo, participativo y decisivo, no podía tenerse como una minoría.
En cuanto a la sentencia del 7 de marzo de 2024 dentro del radicado 1100103-28-000-2023-00057-00, se valoró la inobservancia de la normativa aplicable para la conformación de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en desmedro de la participación de los partidos políticos minoritarios (art. 40 de la Ley 5 de 1992). En análisis sobre las minorías también se focalizó en lo prescrito en la sentencia SU073 de 2021 y cuantificación de representantes por partido político. Esto es, bajo una examen cuantitativo.
La conclusión sobre las colectividades con pocas curules partió de una ecuación: sumatoria de todas las curules sobre el número de partidos, movimientos o fuerzas políticas. En ese sentido, determinó que, “de acuerdo con la fórmula aplicada líneas atrás, el promedio de curules por partido o movimiento en la Cámara de Representantes es de 7.7916666667 y las colectividades o fuerzas políticas que hayan obtenido menos de esa cantidad de escaños, se consideran minoritarios”. En ese orden, estimó que el demandado no hacía parte de una colectividad minoritaria.
Se aclaró que el concepto de “minorías” no es equiparable al de “oposición”, y el artículo 18 del Estatuto de la Oposición persigue una finalidad diferente a la que regulan artículos 112, inciso segundo de la Constitución Política y 40 del Reglamento del Congreso. En otros términos, el partido de oposición es el que critica, fiscaliza, cuestiona, y es alternativa al partido de gobierno, mientras que, un partido político minoritario se refiere a aquel que cuenta con pocos votos o pocas curules en comparación con otras estructuras mayoritarias.
En ese sentido, prima facie, no se advierte desconocimiento de los precedentes citados, al menos por dos razones, la primera, en tanto el acuerdo de coalición firmado entre el partido político MIRA y el partido Colombia Justa Libres para inscribir candidatos al Senado de la República no da cuenta que esas colectividades fueran a actuar como una sola fuerza política al interior del parlamento y, la segunda, por cuanto no se conoce con exactitud el número de curules que obtuvieron esas organizaciones políticas al interior de la Cámara Alta.
La revisión del acuerdo de coalición permite advertir que cada electo actuaría de conformidad con las directrices de su propio partido. La primera cláusula que lo confirma es la décima primera sobre la duración de la coalición, pues aquella finalizó una vez se pagaron las cuentas de reposición a cada partido coaligado. A saber:
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La segunda cláusula es la de actuación de los elegidos, consignada en la novena. Veamos:
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Sobre el número de las curules que obtuvieron esas colectividades en el certamen electoral del 13 de marzo de 2022, de los “medios de prueba” aportados por el accionante, no se advierte o deriva la consumación de irregularidad que implique el desconocimiento de los artículos 40 del Reglamento del Congreso y 112 constitucional.
Por lo anterior, se considera que debe desestimarse la solicitud formulada, reservando el análisis de fondo de los reproches expuestos en el escrito de demanda para la etapa procesal correspondiente.
2.2. Síntesis
Por lo anterior, se considera que debe desestimarse la solicitud formulada, reservando el análisis de fondo de los reproches expuestos en el escrito de demanda para la etapa procesal correspondiente.
2.2. Síntesis
De lo expuesto se puede colegir que los argumentos esgrimidos por el demandante, con fundamento en los medios de prueba que hasta ahora obran en el expediente, no cuentan con la fuerza suficiente para establecer que, del cotejo entre el acto cuestionado y el orden jurídico superior en que debía fundarse, exista una contradicción que justifique la necesidad de suspender sus efectos mientras se surte la totalidad del trámite procesal, por cuanto se escogió a una integrante de un partido minoritario para que fungiera como primera vicepresidenta del Senado de la República.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de elección de ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA como primera vicepresidenta del Senado de la República, por cuanto en este momento procedimental, no se puede establecer que haya existido una trasgresión a las normas superiores de las que debía fundarse el acto.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones