PGN - Concepto 234 de 2025

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NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Resoluciones Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras en las que se decidió negar la inscripción de unos bienes, en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE-Procedimiento del Decreto 1071 de 2015, el proceso de restitución de tierras tiene, cuando menos, dos partes/

Para afrontar este problema jurídico debe tenerse en cuenta un asunto que, al parecer, el Tribunal Administrativo de Santander pasó por alto sin el mínimo reparo. Según el procedimiento previsto en el Capítulo III, del Título IV de la Ley 1448 de 2011, y la Parte 15, Título 1, Capítulo 1 y siguientes del Decreto 1071 de 2015, el proceso de restitución de tierras tiene, cuando menos, dos partes. La primera es una etapa administrativa que tiene como fin obtener la inscripción de predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, creado por el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011. Está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. La segunda etapa consiste en el proceso judicial que se adelanta antes los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, tendiente a obtener la sentencia judicial que les restituya jurídica y materialmente las tierras despojadas. Según el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, es requisito de procedibilidad para acudir a la justicia de tierras, haber obtenido la inscripción del predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Por tanto, esta etapa es crucial a efectos de abrir las puertas de la rama judicial. Volviendo a la primera etapa, que fue en la que se produjeron los actos administrativos objeto del litigio, debe tenerse presente que esta, a su turno, tiene unos procedimientos reglados en el Decreto 1071 de 2015.

REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS-El estudio formal de la solicitud-no se cumplió; y no, como de manera errada entendió el Tribunal, haber negado la inscripción en el Registro de tierras despojadas.

Esto implica que la UGRTD ni siquiera pudo agotar la fase de estudio formal y cumplir todo el procedimiento que ordena el artículo 2.15.1.4.1. del Decreto 1071 de 2015. Por tanto, a juicio de esta agencia del Ministerio Público, razón le asiste a la apelante en el reclamo planteado. Lo anterior porque si se mantiene la orden del Tribunal consistente en que se inscriba de manera directa los predios solicitados en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, se estaría omitiendo la fase de estudio formal que tiene una enorme relevancia.

REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE-Con la inscripción directa de predio se estaría omitiendo la fase de estudio formal que tiene una enorme relevancia.

En primer lugar, sostener esa decisión judicial de inscripción directa implicaría omitir la orden de medida de protección del predio prevista en el numeral 2 del artículo 2.15.1.4.1 del Decreto 1071 de 2015. Implicaría omitir, también, la comunicación del acto que acomete el estudio del caso a todos los interesados (reglado en la norma ibidem); omitiría el requerimiento de información a las distintas autoridades de cara a obtener plena claridad sobre el status jurídico y material del bien (reglado en la norma ibidem), así como la recolección de información con la Fiscalía General de la Nación, como lo adujo la apelante; incluso podría omitir etapas que serían cruciales para el eventual proceso ante la justicia de restitución de tierras, como la clarificación e identificación exacta de linderos y coordenadas del predio (reglado en la norma ibidem). En síntesis, la orden del Tribunal Administrativo omite de facto la regulación que fijó el gobierno nacional para la inscripción de tierras en el Registro mediante el Decreto 4829 de 2011, hoy compilado en el Decreto único 1071 de 2015. Esto porque, se insiste, ordenó como restablecimiento del derecho la inscripción en el Registro de unos predios sobre los que no se había iniciado el estudio formal de inclusión, sino que se negó el inicio del mismo. En este entendido, la orden del Tribunal máxime hubiera podido consistir en nulitar los actos, como en efecto ocurrió, y restablecer el derecho ordenando a la UGRT acometer el estudio formal en los términos del multicitado artículo 2.15.1.4.1. del Decreto 1071 de 2015, que fue finalmente lo que solicitó la apelante en su recurso.

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 10: QUINTA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 9 de junio de 2025

Doctor

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 10: QUINTA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 9 de junio de 2025

Doctor

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero Ponente

Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 234 - 25

Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 68001233300020170028201

Demandante: Jaime Hernando García Mutis y otros.

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas

Honorable consejero:

Actúo conforme a lo ordenado en la Resolución No. 084 del 24 de abril de 2025 “Por medio de la cual se modifica la Resolución No 377 de 2022, se distribuyen competencias y funciones entre las Procuradurías Delegadas (…)”, que en su artículo 3 modificó el numeral 3 del artículo 8 de la Resolución No. 377 de 2022, estableciéndose que la “3.5. Procuraduría Delegada de Intervención 10. Quinta ante el Consejo de Estado. Interviene ante las Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado”, agregándose como función propia, además de la intervención ante la Sección Primera del Consejo de Estado, la intervención ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Así, esta Agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite del asunto de la referencia; de conformidad con el Decreto 0117 de 13 de enero de 2025 “Por medio del cual se hace un nombramiento ordinario”.

1. ANTECEDENTES

• Demanda.

Pretensiones

1. ANTECEDENTES

• Demanda.

Pretensiones

Los demandantes solicitan que se declare la nulidad de las Resoluciones No. RG-00428, RG-00416, RG-00426, RG-00417, RG-00421 y RG-00427 del 7 de marzo de 2016, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras en las que se decidió negar el inicio de estudio formal de la inscripción de unos bienes de propiedad de los actores, en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. De igual modo pretenden la nulidad de las Resoluciones No. RG-01307, RG-01301, RG-01306, RG-01302, RG-01305 y RG-01298 del 23 de junio de 2016 con las que se resolvieron de manera negativa los recursos presentados contra las primeras decisiones.

Hechos

Los demandantes afirman que se vieron obligados a abandonar sus tierras en la vereda Albania, municipio de San Vicente de Chucurí (Santander), debido a amenazas de grupos armados y a la violencia generalizada en la zona. Como consecuencia, no pudieron seguir explotando los predios, los cuales se deterioraron con el tiempo, lo que los llevó a venderlos en 1994.

Posteriormente, presentaron solicitudes ante la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UGRTD) para que sus predios fueran inscritos en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Sin embargo, todas las solicitudes fueron rechazadas entre marzo y junio de 2016, y las decisiones fueron notificadas entre abril y septiembre del mismo año.

La UGRTD argumentó que los solicitantes habían perdido el vínculo jurídico con los predios y que las ventas se realizaron de forma voluntaria, sin una relación directa con el conflicto armado. Los demandantes consideran que esta interpretación fue errónea y que sí existió una situación de amenaza que motivó el abandono y posterior venta de los terrenos.

Finalmente, se menciona que tres de los reclamantes (María Mercedes, Sergio y Ximena García Mutis) cedieron sus derechos en el proceso de restitución a su hermano Jaime Hernando García Mutis.

Concepto de violación.

En la demanda se señalan como normas presuntamente vulneradas diversos artículos de la Constitución Política (2, 29, 83 y 228), así como múltiples disposiciones de la Ley 1448 de 2011 y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). Los demandantes afirman que, en su calidad de víctimas, les asiste el derecho constitucional a la verdad, la justicia y la reparación.

En primer lugar, argumentan que las decisiones impugnadas carecen de coherencia tanto interna como externa, en contravía de lo establecido en los artículos 11 y 12 de la Ley 1448 de 2011. Además, sostienen que dichas decisiones no fueron debidamente motivadas, como exige el artículo 42 del CPACA, ya que, pese a haber sido reconocidos como víctimas, se les negó la inscripción de sus predios en el registro correspondiente.

En segundo término, señalan que la UGRTD actuó con negligencia en el trámite administrativo, al omitir su deber de investigar adecuadamente, lo que, a su juicio, configura una falsa motivación. También alegan que les vulneraron sus derechos al debido proceso, a la defensa y a ser oídos, dado que la entidad no valoró de manera suficiente los testimonios aportados durante el procedimiento.

Finalmente, cuestionan que la UGRTD haya concluido que la pérdida de sus predios no obedeció a violaciones de derechos humanos ni a infracciones al Derecho Internacional Humanitario, sino a un acuerdo voluntario entre particulares. Consideran que esta conclusión es errónea, ya que no se tuvo en cuenta si existía una situación de amenaza que los obligara a vender para proteger su vida, lo cual no se ajusta a las causales previstas en el artículo 74 de la Ley 1448 de 2011.

• Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Santander concluyó que los demandantes cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 para la inscripción de sus predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. En su análisis, el Tribunal valoró de manera integral el contexto de violencia estructural que afectó la región de San Vicente de Chucurí, Santander, durante las décadas de 1980 y 1990, y que motivó el desplazamiento forzado de los propietarios de los predios «San Lorenzo», «Castilla», «Ventanas», «Vijagual», «El Recreo» y «Vega Rica». A pesar de que la UGRTD reconoció la calidad de víctimas de los demandantes, negó la inscripción de los predios en el registro con el argumento de que la venta de los inmuebles en 1994 fue un acto libre y voluntario, sin relación directa con el conflicto armado. Sin embargo, el Tribunal encontró que esta conclusión fue errónea y que la entidad incurrió en falsa motivación, al desestimar pruebas relevantes y no considerar adecuadamente el contexto de violencia.

Durante el proceso se recaudaron múltiples pruebas documentales y testimoniales que demostraron que los demandantes fueron víctimas de amenazas, extorsiones, incursiones armadas y robo sistemático de ganado por parte de grupos armados ilegales, lo que les impidió ejercer sus derechos de propiedad y los obligó a abandonar los predios. Los testimonios de trabajadores y familiares evidenciaron que la administración de los inmuebles se mantuvo a través de terceros, pero bajo condiciones de inseguridad y coacción, lo que deterioró progresivamente la actividad productiva.

La venta de los predios, según se probó, no fue una decisión autónoma, sino una medida forzada por la imposibilidad de retorno y la pérdida de control sobre los bienes. El Tribunal también destacó que, aunque no se acreditó que los compradores fueran miembros de grupos armados ni que el precio pactado fuera inferior al 50% del valor real, la entidad no podía invertir la carga de la prueba en perjuicio de los solicitantes ni ignorar el contexto de violencia que motivó la enajenación.

En consecuencia, el Tribunal declaró la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y ordenó a la UGRTD incluirlos en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Aclaró que esta decisión no implica aún la restitución material de los bienes, sino que constituye un paso previo dentro del procedimiento administrativo-judicial previsto por la Ley 1448 de 2011.

• Recurso de apelación.

El apelante argumentó que el fallo incurrió en errores de interpretación fáctica y jurídica, al establecer un nexo causal entre los hechos de violencia alegados y la pérdida del vínculo jurídico con los predios, sin que existiera prueba suficiente que acreditara dicha relación.

Según el apelante, la venta de los predios en 1994 fue un acto celebrado entre particulares de manera libre y voluntaria, sin que mediara coacción, amenaza o presión por parte de grupos armados ilegales.

Afirmó que, aunque los demandantes dejaron de visitar los predios en 1985 por razones de seguridad, continuaron explotándolos económicamente mediante terceros hasta el momento de la venta, lo que demuestra que no hubo un abandono forzado en los términos exigidos por la Ley 1448 de 2011. En este sentido, sostuvo que la Unidad actuó conforme a derecho al no iniciar el estudio formal de la solicitud registro, dando aplicación la causal de exclusión prevista en el artículo 2.15.1.3.5 del Decreto 1071 de 2015.

El apelante también cuestionó la valoración probatoria realizada por el Tribunal, señalando que los testimonios aportados por los demandantes no fueron concluyentes ni pertinentes para demostrar que la venta de los predios fue consecuencia directa del conflicto armado. Indicó que los testigos no presenciaron los hechos determinantes de la venta ni conocieron las circunstancias específicas en que esta se produjo. Además, resaltó que el propio Ministerio Público, en su concepto, coincidió con la posición de la Unidad al considerar que no se acreditó un nexo causal entre el conflicto armado y la pérdida del vínculo jurídico con los predios, y que la compraventa se realizó en condiciones normales, con un precio acorde al mercado.

Finalmente, el apelante alegó que el Tribunal desconoció el procedimiento administrativo establecido para la inscripción en el Registro, al ordenar directamente la inclusión de los predios sin que se hubieran surtido las etapas previas exigidas por la normativa vigente, como el inicio formal del estudio, la identificación física y jurídica de los predios, la adopción de medidas de protección, la comunicación a terceros y la recolección de información de entidades públicas. Por ello, solicitó que se revoque la sentencia en los numerales primero y segundo, y que en su lugar se ordene retrotraer la actuación administrativa a la etapa de inicio de estudio formal, con el fin de practicar las diligencias necesarias para adoptar una decisión debidamente motivada conforme al artículo 2.15.1.4.1 del Decreto 1071 de 2015.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Preliminar.

Con la lectura íntegra del recurso de apelación, que es el límite de decisión en segunda instancia se puede concluir que, si bien la entidad demandada se encuentra en desacuerdo con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos atacados y expone las razones que a su juicio mantienen la legalidad de dichos actos, la petición final de la apelante admite la declaratoria de nulidad, pero advierte que el restablecimiento del derecho no debe consistir en inscribir en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente los predios solicitados.

En cambio, peticiona que se revoque parcialmente la decisión de primer grado, y en su lugar se le ordene retrotraer las actuaciones administrativas a la etapa de inicio de estudio formal para agotar el procedimiento previsto en el artículo 2.15.1.4.1 del Decreto 1071 de 2015.

De esta manera, como la petición de la apelante no es la revocatoria total de la sentencia y negar las pretensiones de la demanda, sino ordenar dar paso a la etapa de inicio de estudio formal, esta agencia del Ministerio Público no se referirá a los argumentos vertidos en la apelación sobre la legalidad de los actos atacados, sino que únicamente estudiará los argumentos entregados por la demandada, según los cuales debe accederse a su pedimento en apelación, por la supuesta violación del debido proceso en la que incurrió el Tribunal Administrativo de Santander al ordenar la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente los predios solicitados.

• Problema jurídico.

¿La orden del Tribunal Administrativo de Santander consistente en que la demandada UGRTD debe inscribir los predios solicitados por los demandantes en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, sin agotar la etapa de inicio del estudio formal del caso, viola el debido proceso de terceros indeterminados, los mismos demandantes y soslaya las previsiones legales contenidas en el Capítulo III, del Título IV de la Ley 1448 de 2011, y el artículo 2.15.1.3.1. y siguientes del Decreto 1071 de 2015?

Para afrontar este problema jurídico debe tenerse en cuenta un asunto que, al parecer, el Tribunal Administrativo de Santander pasó por alto sin el mínimo reparo.

Según el procedimiento previsto en el Capítulo III, del Título IV de la Ley 1448 de 2011, y la Parte 15, Título 1, Capítulo 1 y siguientes del Decreto 1071 de 2015, el proceso de restitución de tierras tiene, cuando menos, dos partes.

La primera es una etapa administrativa que tiene como fin obtener la inscripción de predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, creado por el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011. Está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

La segunda etapa consiste en el proceso judicial que se adelanta antes los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, tendiente a obtener la sentencia judicial que les restituya jurídica y materialmente las tierras despojadas.

Según el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, es requisito de procedibilidad para acudir a la justicia de tierras, haber obtenido la inscripción del predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Por tanto, esta etapa es crucial a efectos de abrir las puertas de la rama judicial.

Volviendo a la primera etapa, que fue en la que se produjeron los actos administrativos objeto del litigio, debe tenerse presente que esta, a su turno, tiene unos procedimientos reglados en el Decreto 1071 de 2015.

La primera subetapa consiste en que el ciudadano presenta una solicitud a la UGRTD para que determinado predio se inscriba en el Registro y esto abre la fase de “análisis previo de las reclamaciones” (reglado en los artículos 2.15.1.3.1. al 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015).

De esta subetapa pueden derivar dos consecuencias, la primera es que se decida no iniciar el estudio formal de la solicitud, asunto que se decide mediante acto administrativo según lo ordena el artículo 2.15.1.3.5., el cual es susceptible de recurso de reposición. La segunda es que se decida iniciar el estudio del caso, lo cual deberá decidirse mediante acto administrativo en el que la UGRT debe expedir una serie de complejas órdenes, todo reglado en el artículo 2.15.1.4.1. del Decreto 1071 de 2015.

Lo relevante de este recuento normativo es que los actos administrativos atacados en nulidad decidieron no iniciar el estudio formal de la solicitud[[1]](#footnote-1), y no, como de manera errada entendió el Tribunal, haber negado la inscripción en el Registro.

Esto implica que la UGRTD ni siquiera pudo agotar la fase de estudio formal y cumplir todo el procedimiento que ordena el artículo 2.15.1.4.1. del Decreto 1071 de 2015.

Por tanto, a juicio de esta agencia del Ministerio Público, razón le asiste a la apelante en el reclamo planteado. Lo anterior porque si se mantiene la orden del Tribunal consistente en que se inscriba de manera directa los predios solicitados en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, se estaría omitiendo la fase de estudio formal que tiene una enorme relevancia.

En primer lugar, sostener esa decisión judicial de inscripción directa implicaría omitir la orden de medida de protección del predio prevista en el numeral 2 del artículo 2.15.1.4.1 del Decreto 1071 de 2015. Implicaría omitir, también, la comunicación del acto que acomete el estudio del caso a todos los interesados (reglado en la norma ibidem); omitiría el requerimiento de información a las distintas autoridades de cara a obtener plena claridad sobre el status jurídico y material del bien (reglado en la norma ibidem), así como la recolección de información con la Fiscalía General de la Nación, como lo adujo la apelante; incluso podría omitir etapas que serían cruciales para el eventual proceso ante la justicia de restitución de tierras, como la clarificación e identificación exacta de linderos y coordenadas del predio (reglado en la norma ibidem).

En síntesis, la orden del Tribunal Administrativo omite de facto la regulación que fijó el gobierno nacional para la inscripción de tierras en el Registro mediante el Decreto 4829 de 2011, hoy compilado en el Decreto único 1071 de 2015. Esto porque, se insiste, ordenó como restablecimiento del derecho la inscripción en el Registro de unos predios sobre los que no se había iniciado el estudio formal de inclusión, sino que se negó el inicio del mismo. En este entendido, la orden del Tribunal máxime hubiera podido consistir en nulitar los actos, como en efecto ocurrió, y restablecer el derecho ordenando a la UGRT acometer el estudio formal en los términos del multicitado artículo 2.15.1.4.1. del Decreto 1071 de 2015, que fue finalmente lo que solicitó la apelante en su recurso.

En ese orden de ideas, este Agente del Ministerio Público pone en consideración del Honorable Consejo de Estado las siguientes,

1. CONCLUSIONES

2. Le asiste razón al apelante, en el sentido de que la orden dada por el Tribunal Administrativo de Santander consistente en ordenar la inscripción de los predios solicitados en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, sin siquiera agotarse la etapa de estudio del caso previsto en el artículo 2.15.1.4.1. del Decreto 1071 de 2015, soslaya las previsiones legales y reglamentarias contenidas en el Capítulo III, del Título IV de la Ley 1448 de 2011, y el artículo 2.15.1.3.1. y siguientes del Decreto 1071 de 2015. Esto porque el Tribunal pasó por alto que los actos administrativos atacados no decidieron negar la inscripción, sino negar el inicio de la etapa de estudio formal. Por tanto, al partir de la errada premisa de que se había negado la inscripción, para restablecer el derecho ordenó realizarla, sin percatarse que debe agotarse, en respeto del debido proceso de los solicitantes, la UGRTD y terceros interesados, el procedimiento previsto en las normas indicadas.

Por todo lo anterior, esta agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, con la acostumbrada deferencia por la independencia judicial, solicita a la Honorable Corporación que:

1. Se revoque parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, modificando el resolutivo segundo, en el sentido de ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas acometer el estudio formal de solicitud de inscripción de predios en el registro, dando cumplimiento al procedimiento reglado en el artículo 2.15.1.4.1. y siguientes del Decreto 1071 de 2015.

Del señor consejero, atentamente,

JOSÉ DARÍO CASTRO URIBE

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado

1. Es de absoluta relevancia analizar el contenido de las Resoluciones atacadas en nulidad, las cuales se encuentran en los anexos de la demanda, desde el folio 13 y siguientes. La revisión de estos actos permite corroborar que, en efecto, no se negó la inscripción en el Registro como erradamente adujo el Tribunal. Lo que se negó fue iniciar la etapa de estudio formal de la solicitud. ↑