PGN - Concepto 244 de 2012

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Error judicial CADUCIDAD DE LA ACCIÓN-Al vencimiento del plazo de los dos años El artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo señala el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, que caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento de hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8). Para el Ministerio Público no existe la menor duda que en el presente caso no ha operado la caducidad de la acción RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Hechos imputables a la Rama Judicial A partir de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, se establece una especial regulación a la responsabilidad patrimonial del Estado por hechos imputables a la Rama Judicial. En lo que corresponde al marco general y particular del título de imputación de error jurisdicciona En el caso se pretende establecer si existe responsabilidad de la Nación – Fiscalía General de la Nación por la vinculación de los demandantes a un proceso penal como presuntos autores del homicidio de la víctima, ocurrido el 7 de julio de 1999 en el municipio de Caucasia (Antioquia), sin que mediara sustento probatorio para ello. ACTO JURISDICCIONAL-Llamamiento a indagatoria No hay duda que el auto de llamamiento a indagatoria proferido por la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Caucasia (Antioquia), el 16 de julio de 1999,

constituye un acto típicamente jurisdiccional, proferido dentro de un proceso penal por una autoridad judicial en ejercicio de sus funciones, lo que comporta la prestación del servicio de administración de justicia a cargo del Estado. En concepto del Ministerio Público, apartándonos de lo expuesto por el a quo, en el caso sub judice operaría el “error judicial” y no el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, porque el auto que ordena la indagatoria es una decisión a la que tiene el carácter de “providencia judicial”, aunque no sea de aquellas que permiten su contradicción, mediante recursos. El artículo 335 de la ley 600 de 2000, norma aplicable al caso, señala que sólo son procedentes los recursos de ley frente a la decisión que “niega la vinculación” no así contra la que ordena, como en este caso.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 2 Expediente 44424

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO 244 / 2012

Bogotá, D. C., 5 de septiembre de 2012 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCION C

Consejera Ponente Doctora OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.

Ref.: Proceso 44424 (05001233100020020065001) Acción de reparación directa Actor: Juan Prieto Villegas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la JudicaturaFiscalía General de la Nación El Ministerio Publico presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina demandaron a la Nación – Fiscalía General de la Nación, para que se le declarara administrativamente responsables de los daños y perjuicios ocasionados con la vinculación a un proceso penal como presuntos autores del homicidio de la señora Lucely Henao Giraldo, ocurrido el 7 de julio de 1999 en el municipio de Caucasia

(Antioquia), sin que mediara sustento probatorio para ello.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 3 Expediente 44424 1.2. LA CONTESTACIÓN - La Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura (fls. 30 a 37 C. 1) Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Pese a considerar que la Rama Judicial no es la responsable de lo hechos, se centró en el concepto de error judicial y sus presupuestos para concluir que no existen los supuestos facticos que permitan acreditar la falla de la administración. Argumentó que en el proceso penal no se pasó a la etapa del juicio, ya que la Fiscalía General de la Nación precluyó la investigación a favor de los hoy demandantes y por tanto no le son exigibles las pretensiones de la parte actora. - La Fiscalía General de la Nación (fls. 47 a 49 C.1) argumenta que no encuentra los

supuestos esenciales que permitan estructurar responsabilidad patrimonial en cabeza de la institución, por cuanto la investigación penal se ajustó a la normatividad vigente y los actores estuvieron privados de la libertad solo para asegurar su comparecencia al proceso penal. Advierte que ninguno de los demandantes fue cobijado con medida de aseguramiento y concluye que esta era una carga que los actores estaban obligados a soportar. 1.3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 213 a 246 C. Consejo de Estado) absolvió de responsabilidad a la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura argumentando que no tiene ninguna responsabilidad en el hecho, pues la investigación fue adelantada por la Fiscalía General en la fase de instrucción. Declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Fiscalía General de la Nación del daño antijurídico provocado a los demandantes con la vinculación al proceso penal de que fueron víctimas. En consecuencia, condenó a pagar por concepto de perjuicios morales a Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina 80 SMLMV para cada uno. Por daño a las condiciones de existencia, a favor de Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina 60 SMLMV para cada uno.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 4 Expediente 44424 1.4. LA IMPUGNACIÓN La Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación (fls. 248 a 254 C.

Consejo de Estado). Argumentó que la Fiscalía General de la Nación no incurrió en ningún error ni falla del servicio al vincular a Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina a la investigación adelantada con motivo de un homicidio, por cuanto lo hizo exclusivamente para oírlos en indagatoria e inmediatamente les resolvió su situación jurídica, absteniéndose de imponer medida de aseguramiento en su contra y disponiendo su libertad inmediata. Sostuvo que es inaceptable que el A quo afirme que el Fiscal 21 Delegado ante lo Juzgados Penales del Circuito de Caucasia “…cometió un error grosero, supino si se quiere, cuando decidió, de espaldas a la Constitución (Art Superior), fundar su decisión de “vinculación” al proceso penal, en contra de quienes fungen aquí como demandantes, en una prueba “ilícita” como la que más-unas grabaciones de comunicaciones ilícitas y anónimas” (negrillas son del texto), cuando las grabaciones que denomina “prueba ilícita como la que más” nunca las pudo apreciar, ya que no fueron aportadas al proceso, y agregó que no puede fundamentar decisión revisando apartes de piezas procesales, para concluir que se presentó un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Resaltó que tampoco le es dado al a quo hacer una ponderación de los perjuicios no solicitada por la parte actora, tomando como base lo dicho en la formulación de pretensiones.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. PROBLEMA JURIDICO El problema jurídico, de conformidad con lo argumentado por los demandantes,

consiste en determinar si la Fiscalía General incurrió en error en el ejercicio de la actividad judicial que amerite imputarle responsabilidad patrimonial.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 5 Expediente 44424 2.2. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo señala el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, que caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento de hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8). Para el Ministerio Público no existe la menor duda que en el presente caso no ha operado la caducidad de la acción, toda vez que el Fiscal delegado ante los Jueces Penales de Yarumal (Antioquia) en providencia de 3 de febrero de 2000 (fls. 401 a 405

C. 2 de pruebas) decretó la nulidad de lo actuado en el proceso penal a partir de la resolución de fecha 16 de julio de 1999, incluyendo parcialmente la resolución del 21 de julio de 1999 por medio de la cual se resolvió la situación jurídica de Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina, y los desvinculó del proceso. El 1º de febrero de 2002 fue presentada la demanda ante el Tribunal

Administrativo de Antioquia (fl. 21 C. 1), cuando todavía era evidente no se encontraba caducada la acción. 2.3. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO JUEZ A partir de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, se establece una especial regulación a la responsabilidad patrimonial del Estado por hechos imputables a la Rama Judicial. En lo que corresponde al marco general y particular del título de imputación de error jurisdiccional, la normativa enseña: “ARTÍCULO 65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.” “ARTÍCULO 66. ERROR JURISDICCIONAL. Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 6 Expediente 44424 “ARTÍCULO 67. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos:

1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se

produzca en virtud de una providencia judicial.

2. La providencia contentiva de error deberá estar en firme.” “ARTICULO 70. CULPA EXCLUSIVA DE LA VICTIMA. El daño se entenderá como culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado.

(resalto y subrayo) Sobre la diferencia entre el error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de 22 de noviembre de 2001, Radicación número: 25000-23-26-000-1992-830401(13164), explicó:

2. El error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

El error jurisdiccional se predica frente a las providencias judiciales por medio de las cuales se declara o se hace efectivo el derecho subjetivo, en tanto que la responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se produce en las demás actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso o la ejecución de las providencias judiciales.1 La doctrina española para diferenciar el error judicial del defectuoso funcionamiento explicó: “…nos encontramos en el dominio de la responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, siempre y cuando la lesión se haya producido en el ‘giro o tráfico jurisdiccional’, entendido éste como el conjunto de las actuaciones propias de lo que es la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (excluidas las actuaciones de interpretar y aplicar el Derecho plasmadas en una resolución judicial que, como se acaba de indicar, caerán en el ámbito del error

judicial); a sensu contrario, no entrarían en este concepto aquéllas actividades que produjesen un daño -incluso si éste fuese identificado plenamente como achacable a la actuación de un Juez o Magistrado -si su actuación no se hubiese realizado en el mencionado ‘giro o tráfico jurisdiccional’, sino en otro tipo de actuaciones distintas. “En definitiva, en el régimen establecido para la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia habrán de incluirse las actuaciones que, no consistiendo en resoluciones judiciales erróneas, se efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho” 2. 1 (Pie de pagina de la cita) Así lo precisó la Sala en sentencia proferida el 10 de mayo de 2001, exp. 12719. 2 (Pie de pagina de la cita) Cobreros Mendazona, Eduardo. La responsabilidad del Estado derivada del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Madrid. Cuadernos Civitas. 1998, pág. 25.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 7 Expediente 44424 El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado3 sobre la responsabilidad por error jurisdiccional, precisó: “El error jurisdiccional que se imputa a la Nación El error judicial, se configura o materializa a través de una providencia proferida en ejercicio de la función de impartir justicia. La ley 270 de 1996 recoge esta figura en nuestro derecho y la define como: “el cometido por

una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.” (Artículo 66) Son presupuestos para que se produzca el error judicial generador de responsabilidad estatal, los siguientes: a) Que conste en una providencia judicial respecto de la cual se hayan agotado los recursos ordinarios legalmente procedentes. A este respecto la jurisprudencia ha señalado: “Para la Sala, los ‘recursos de ley’ deben entenderse como los medios ordinarios de impugnación de las providencias, es decir, aquellos que no sólo permiten el examen ilimitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios, los que adicionalmente requieren para su trámite la presentación de una demanda. Al contrario de lo que ocurre con los recursos ordinarios, consagrados por la ley para la impugnación de las providencias judiciales por regla general, salvo aquellas expresamente excluidas, los recursos extraordinarios constituyen una manera excepcional de impugnar las sentencias, tanto que no proceden en todos los procesos ni contra todas las sentencias sino únicamente en aquellos eventos en que la ley los autorice y por las causales taxativamente señaladas.4 Mediante el ejercicio de los recursos procedentes contra la providencia judicial el interesado solicita al órgano judicial que corrija el yerro, de manera que cuando no agota estos medios de defensa judicial el perjuicio sería ocasionado por su negligencia y no por el error judicial; en estos eventos se presenta una culpa exclusiva

de la victima que excluye la responsabilidad del estado. 5 b) Que la providencia sea contraria a derecho, sin que esto signifique que la contradicción tenga que ser grosera, abiertamente ilegal o arbitraria. Sobre esta exigencia la Sala ha expresado, en sentido contrario a lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C – 037 de 1996, que: “Si así se entendiera el error judicial como la ‘actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso’ que obedece a las motivaciones internas del juez que actúa sin fundamento objetivo y razonable, se estaría desconociendo la fuente constitucional de la responsabilidad del Estado consagrada en el artículo 90 de la Carta, según el cual éste debe indemnizar todo daño antijurídico que ocasione, con prescindencia de la eventual falta personal del agente que lo causa. 3 Sección Tercera, sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp 13.164 4 (pie de pagina de la cita) Auto proferido el 14 de agosto de 1997, expediente 13258. 5 (pie de pagina de la cita) Así lo prevé expresamente el artículo 70 de la ley 270 de 1996.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 8 Expediente 44424 Precisamente como desarrollo legal de la disposición constitucional, el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 define el error judicial como el “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un

proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”, sin incluir como ingrediente de la definición la culpabilidad del funcionario que lo realiza6” (resalto y subrayo) Es preciso anotar que se incurre en error judicial en providencias por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo el derecho. Dicha responsabilidad también se hace extensiva a los errores en que incurran los demás agentes del Estado que, sin pertenecer a la Rama Jurisdiccional, cumplan la función de administrar justicia. El error judicial puede ser de hecho o de derecho, en este último caso por interpretación errónea, falta de aplicación o indebida aplicación de la norma procedente, pero además deben quedar incluidas en el concepto de error jurisdiccional las providencias que contraríen el orden constitucional7. En concepto del Ministerio Público, apartándonos de lo expuesto por el a quo, en el caso sub judice operaría el “error judicial” y no el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, porque el auto que ordena la indagatoria es una decisión a la que tiene el carácter de “providencia judicial”, aunque no sea de aquellas que permiten su contradicción, mediante recursos. El artículo 335 de la ley 600 de 2000, norma aplicable al caso, señala que sólo son procedentes los recursos de ley frente a la decisión que “niega la vinculación” no así contra la que ordena, como en este caso. No hay duda que el auto de llamamiento a indagatoria proferido por la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Caucasia (Antioquia), el 16 de julio de 1999, constituye un acto típicamente jurisdiccional, proferido dentro de un

proceso penal por una autoridad judicial en ejercicio de sus funciones, lo que comporta la prestación del servicio de administración de justicia a cargo del Estado. 2.4. CASO CONCRETO En el caso se pretende establecer si existe responsabilidad de la Nación – Fiscalía General de la Nación por la vinculación de Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina a un proceso penal como presuntos 6(pie de pagina de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 4 de septiembre de 1997; expediente No. 10.285. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de 1997, expediente 13.258

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 9 Expediente 44424 autores del homicidio de la señora Lucely Henao Giraldo, ocurrido el 7 de julio de 1999 en el municipio de Caucasia (Antioquia), sin que mediara sustento probatorio para ello. Al proceso se allegó copia de la actuación penal, de la cual se destaca lo siguiente: -Mediante proveído de 16 de julio de 1999 (fl. 87 C. 1) la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Caucasia (Antioquia), con fundamento en la diligencia de indagatoria rendida por la señora Alba Lucía Franco Arrieta y la grabación contenida en casette que obraba como prueba

anónima, ordenó vincular a Juan Prieto Villegas, Yuli Agudelo Berruecos y Claudia Cecilia Muñoz Molina mediante diligencia de indagatoria. -Mediante proveído de 21 de julio de 1999 (fls. 135 a 147 C. 1) la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Caucasia (Antioquia) se abstuvo de proferir media de aseguramiento, pero para asegurar su comparecencia al proceso ordenó que los investigados firmasen diligencia de compromiso. El artículo 70 de la Ley 270 de 1997, dispone que “El daño se entenderá como culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado”. En el caso no se interpusieron los recursos de ley contra la providencia que definió la situación jurídica de los implicados, lo que hubiese llevado a que una instancia superior hubiere podido corregir el yerro. Esta era una carga de los demandantes, quienes deben soportar los efectos adversos de su incumplimiento, conducta procesal que por expreso mandato legal libera de responsabilidad al estado. En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley 270 de 1996, ha de entenderse que el daño se produjo por culpa exclusiva de la víctima.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 10 Expediente 44424 CONCLUSIÓN En virtud de lo expuesto el Ministerio Público solicita que el fallo recurrido sea revocado

y en su lugar se denieguen las suplicas de la demanda, y en tal sentido eleva solicitud a la H. sala de Decisión. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

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