PGN - Concepto 247-2026 de 2026
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- Título
- PGN - Concepto 247-2026 de 2026
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2026
SUSPENSIÓN PROVISIONAL-De efectos del acto de elección de Senadora de la República, período 2026-2030 al considerar que con su expedición se infringieron normas de rango constitucional y legal como los artículos 107 constitucional y, 5º de la Ley 1475 de 2011
SUSPENSIÓN PROVISIONAL-Condiciones y requisitos que se deben agotar para su procedencia como medida cautelar, según sentencia del Consejo de Estado
ACTO ELECTORAL-Requisitos que se deben observar para que se suspenda, según regulación legal.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral, están: Petición de parte debidamente sustentada. (art. 229 del CPACA) Debe elevarse en la demanda y resolverse en el auto admisorio (artículo 277 CPACA), sin embargo, ha aceptado, criterio del cual se ha apartado esta Delegada, que pueda ser presentada en escrito anexo, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. Se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, Se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente en la misma. Sustentación específica y propia o una expresa remisión en el sentido que la solicitud se soporta en el mismo concepto de violación. Cuando la solicitud se sustente en uno de los cargos de la demanda, el estudio se focaliza en este planteamiento, pero en aquellos eventos en los que no se refiera, en concreto, a cargo específico, se analizarán las censuras de la demanda. Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal, es decir, cuando el proceso apenas comienza. No cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto, debe analizarse, en cada caso concreto, la implicación de este con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas, su legalidad. No implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente
MEDIDAS CAUTELARES-El escrito que las contiene debe estar acompañado de pruebas allegadas con la solicitud
DEMANDADO-Procedencia de traslado por 5 días de solicitud de medida cautelar a fin de garantizar su derecho a la defensa, garantía de la que solo se puede prescindir ante situación de urgencia debidamente sustentada
PRUEBAS OBRANTES-No reposa en el plenario documento en que conste acuerdo que derivó en inscripción de demandada en posición de lista
….Teniendo en cuenta los anteriores elementos, está acreditado al menos en esta fase preliminar que, las agrupaciones que intervinieron en el proceso de consulta acordaron un mecanismo diferente al resultado de aquella para la selección de la cabeza de lista al Senado de la República; es decir, este lugar no estaba sujeto a los resultados de la consulta como lo invoca el demandante. Paralelo a ello, tampoco reposa en el plenario el documento en el que consta el acuerdo que derivó en la inscripción de la demandada en la primera posición de la lista. Asimismo, de cara al cargo planteado, en gracia de discusión, no se encuentra prueba de que aquella no hubiese participado en la consulta popular de 2025, como refiere la parte demandante. El único documento que soporta dicha afirmación consiste en un cuadro de elaboración presuntamente del demandante, que contiene una relación de nombres, documentos de identidad y partidos políticos, con lo cual, en esta etapa procesal, no se tiene el soporte que permita constatar la afirmación
ACTO DEMANDADO-Se debe determinar su legalidad en sentencia que finalice causa judicial, solicitándose desestimar pretensiones de suspensión contra acto de Sala Plena del Consejo Nacional Electoral que declaró elección de demandada como Senadora, periodo 2026-2030
Bogotá D.C., 16 de septiembre de 2026
Concepto No. 2026-09-MC-NE-247
Doctora
Bogotá D.C., 16 de septiembre de 2026
Concepto No. 2026-09-MC-NE-247
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
RADICACIÓN: 11001-03-28-000-2026-00450-00
DEMANDANTE: FREDDY FERNANDO FLÓREZ AFANADOR
DEMANDADA: ACTO DE ELECCIÓN DE DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA, SENADORA DE LA REPÚBLICA – PERÍODO CONSTITUCIONAL 20262030
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR
ASUNTO DE INTERÉS: INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido mediante auto del 07 de septiembre de 2026, intervengo como agente del Ministerio Público en la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA como Senadora de la República, para el período constitucional 20262030.
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El 8 de marzo de 2026 se celebraron las elecciones para escoger a los Senadores y Representantes a la Cámara que integrarían el Congreso de la República para el periodo 2026-2030.
2. El 13 de julio de 2026, mediante la Resolución de Sala Plena No. E-3328 de 2026 y el Formulario E-26 SEN, el Consejo Nacional Electoral declaró la elección del Senado de la República circunscripción ordinaria y circunscripción especial indígena.
3. Entre los electos como Senadores de la República, se encuentra la ciudadana DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA.
4. En consideración a dicha elección, se promovió el medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, al considerar que con su expedición se infringieron normas de rango constitucional y legal. En el mismo escrito, se solicitó como medida cautelar, la suspensión provisional de sus efectos. 2. Argumentos y normas que sustentan la medida cautelar
El actor solicitó se ordene la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, considerando que con su expedición se trasgredieron normas de rango superior, como los artículos 107 constitucional y, 5º de la Ley 1475 de 2011.
Frente al artículo 107 superior, considera que se afectó el principio de transparencia allí previsto, ya que la accionada no participó en la consulta popular del 26 de octubre de 2025 mediane la cual el Pacto Histórico determinó los integrantes y el orden de las listas que presentaría en las elecciones al Congreso de la República de 2026, pero aun así hizo parte de la lista al Senado de la República, encabezando la misma, es decir, sin que se respetaran los resultados obtenidos en el certamen interpartidista.
Bajo un argumento similar, se aduce la trasgresión del artículo 5º de la Ley 1475 de 2011, puesto que el hecho que la accionada hubiese encabezando la lista es clara muestra que no se respetaron los resultados alcanzados en 2025, advirtiendo que cualquier “acuerdo que se haya suscrito por parte de los miembros que conformaron la coalición Pacto Histórico en base al desconocimiento del mandato popular y soberano que se expresó en fecha 26 de octubre de 2025, es contrario a la constitución y la ley, [razón por la que] las consecuencias jurídicas sobre ese incumplimiento deben provocar la nulidad de la elección de quienes se encuentren por fuera de las reglas establecidas en las consultas de orden popular”.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA como Senadora de la República, para el período constitucional 20262030, contenido en la Resolución de Sala Plena No. E-3328 de 2026 y en el Formulario E-26 SEN expedidos por el Consejo Nacional Electoral.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: (i) la suspensión provisional y (ii) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
- - 1. El mecanismo de la suspensión provisional
La Ley 1437 de 2011 (CPACA), establece como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control.
El Consejo de Estado, y más concretamente la Sección Quinta[[1]](#footnote-1), ha analizado a profundidad el asunto para señalar las condiciones y requisitos que se deben agotar para su procedencia. Ha dispuesto que, si bien, tratándose de la medida cautelar del acto electoral no se reguló la medida provisional de urgencia, nada se opone para que la misma se decrete cuando se cumplan los requisitos para ello, en los términos del artículo 234 del CPACA.
El legislador no previó un traslado previo de la solicitud de medida cautelar. Sin embargo, en aras de revestir de mayores garantías al demandante y partes intervinientes, encontró que nada se oponía a dar traslado de la solicitud de medida, antes de ordenar la admisión de la demanda, para escuchar a unos y otros sujetos procesales sobre la procedencia de esta, la cual se debe decidir en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del CPACA para ordenar el traslado allí previsto.
Señaló que al demandado debe corrérsele traslado por el término de 5 días de la solicitud de medida cautelar, a fin de garantizar su derecho a la defensa, garantía de la cual solo se puede prescindir ante una situación de urgencia debidamente sustentada, que justifique que la referida petición se resuelva de plano[[2]](#footnote-2) y, luego decide sobre la misma en el auto admisorio.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral, están[[3]](#footnote-3):
1. Petición de parte debidamente sustentada. (art. 229 del CPACA)
2. Debe elevarse en la demanda y resolverse en el auto admisorio (artículo 277 CPACA), sin embargo, ha aceptado, criterio del cual se ha apartado esta Delegada, que pueda ser presentada en escrito anexo, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad[[4]](#footnote-4).
3. Se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud
4. Se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente en la misma.
5. Sustentación específica y propia o una expresa remisión en el sentido que la solicitud se soporta en el mismo concepto de violación.
6. Cuando la solicitud se sustente en uno de los cargos de la demanda, el estudio se focaliza en este planteamiento, pero en aquellos eventos en los que no se refiera, en concreto, a cargo específico, se analizarán las censuras de la demanda.
7. Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal, es decir, cuando el proceso apenas comienza.
8. No cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto, debe analizarse, en cada caso concreto, la implicación de este con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas, su legalidad.
9. No implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.[[5]](#footnote-5)
Así mismo, ha señalado que uno de los aspectos más destacados de la reforma, en contraste con la legislación anterior, se encuentra en el título XI, dedicado a las medidas cautelares procedentes en el marco de los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, las cuales: (i) revisten naturaleza instrumental, provisional y mutable; (ii) se sustentan en la apariencia de buen derecho y el riesgo de la mora, con excepción de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, cuyos requisitos específicos se encuentran previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) tienen por finalidad garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo[[6]](#footnote-6).
En este orden de ideas, corresponde analizar el cargo en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y las pruebas allegadas, para determinar su procedencia.
- - 1. Análisis de los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso
Como se reseñó, el demandante sostiene que el acto de elección de DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA como Senadora de la República, para el período constitucional 20262030 es nulo, puesto que no se respetaron los resultados de la consulta popular de 2025, en tanto ella no participó de dicho proceso y aun así encabezó la lista al Senado.
Para sustentar lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 296 del CPACA, según remisión al juicio ordinario y, lo dispuesto en el precepto 231 ibidem, en el sentido que el escrito de medidas cautelares debe estar acompañado de “pruebas allegadas con la solicitud”, el demandante aporta la copia de los siguientes documentos:
- Acta de solicitud de inscripción de consultas interpartidistas del Movimiento Pacto Histórico al Senado de la República de 26 de septiembre de 2025. - Acuerdo de Voluntades para participar en la consulta popular interpartidista del 26 de octubre de 2025, Congreso de la Republica por el Movimiento Pacto Histórico. - Relación de candidatos a participar en la consulta popular que se realizó el 26 de octubre de 2025 para la ordenación de la lista al Senado de la República de Colombia.
Precisa el demandante que en dicho documento no aparece el nombre de la accionada.
- Acuerdo de coalición entre los partidos y movimientos Colombia Humana y Movimiento Político Pacto Histórico para inscribir lista de candidaturas al Senado de la República en la circunscripción ordinaria para las elecciones del 8 de marzo de 2026, periodo constitucional 2026 – 2030. - Inscripción de los candidatos al Senado por la coalición del Pacto Histórico formulario E8-SN. - Declaratoria de la elección de la ciudadana DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA cómo Senadora de la República (formulario E-26 SEN y Resolución Sala Plena No. E-3328 de 2026 del Consejo Nacional Electoral).
Afirma el demandante, que la accionada no participó en la consulta interpartidista llevada a cabo en octubre de 2025, razón por la cual al haber hecho parte de la lista presentada por el Movimiento Pacto Histórico al Senado de la República, encabezando la misma, se materializa la infracción a los artículos 107 constitucional y, 5º de la Ley 1475 de 2011, los cuales establecen.
| | | | --- | --- | | Artículo 107 Constitución Política | Artículo 5º de la Ley 1475 de 2011 |
| “Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. (…) Los partidos, povimientos (sic) políticos y grupos significativos de ciudadanos deberán organizarse democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, la objetividad, la moralidad, la equidad y la paridad de género, siendo su deber de presentar y divulgar sus ideas y programas políticos. (…)” Negrilla adicional | Las consultas son mecanismos de participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección popular. Las consultas pueden ser internas o populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los miembros de la organización política que se encuentren en el registro de afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. Las consultas convocadas por una coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, pueden ser internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales, previo acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o departamentales según sea el caso. El Estado contribuirá al financiamiento de las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos. Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para estas consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral. |
Revisados los medios de prueba aportados, se logra observar cómo acreditados -por los menos preliminarmentelos siguientes hechos:
- Según el Acuerdo de Voluntades para participar en la consulta popular interpartidista de 26 de octubre de 2025, dicho mecanismo tenía como objeto “seleccionar listas bloqueadas, paritarias y con alternancia de género al Senado de la Republica y Cámara de Representantes, para el periodo constitucional 2026-2030”[[7]](#footnote-7). - El mismo documento señala que la conformación de las listas se basaría en el “resultado electoral individual de las pre candidaturas en la consulta popular, aplicando un criterio de orden descendente según los votos obtenidos [donde] quien obtuviese la mayor votación en cada circunscripción ocupará la cabeza de la lista, y así sucesivamente se asignarán los renglones restantes conforme al número de votos, hasta completar la totalidad de la lista a proveer (…) sin alterar el orden de prelación definido por el voto popular”.[[8]](#footnote-8) - La anterior disposición, estableció una excepción[[9]](#footnote-9) a las reglas aplicables para la selección de la cabeza de lista al Senado de la República, siendo del siguiente tenor:
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- Por otro lado, según consta en el Acuerdo de coalición suscrito entre los Movimientos Políticos Colombia Humana y Pacto Histórico para inscribir lista de candidaturas al Senado de la República, periodo 2026 – 2030, la lista registrada fue encabezada por la hoy accionada:
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- En ese documento se estableció que la lista estaría integrada de conformidad con los resultados de la consulta, adoptando el orden y composición de alternancia de género contenidos en el acuerdo de la consulta, los cuales serian acogidos en su totalidad por las colectividades que conforman el Pacto Histórico.
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[image]
Teniendo en cuenta los anteriores elementos, está acreditado al menos en esta fase preliminar que, las agrupaciones que intervinieron en el proceso de consulta acordaron un mecanismo diferente al resultado de aquella para la selección de la cabeza de lista al Senado de la República; es decir, este lugar no estaba sujeto a los resultados de la consulta como lo invoca el demandante. Paralelo a ello, tampoco reposa en el plenario el documento en el que consta el acuerdo que derivó en la inscripción de la demandada en la primera posición de la lista.
Asimismo, de cara al cargo planteado, en gracia de discusión, no se encuentra prueba de que aquella no hubiese participado en la consulta popular de 2025, como refiere la parte demandante. El único documento que soporta dicha afirmación consiste en un cuadro de elaboración presuntamente del demandante, que contiene una relación de nombres, documentos de identidad y partidos políticos, con lo cual, en esta etapa procesal, no se tiene el soporte que permita constatar la afirmación.
Bajo los anteriores elementos, son varios aspectos que deben ser ventilados al interior de la Litis antes de proceder con una decisión sobre los efectos del acto electoral objeto de censura, motivo por el cual se solicitará sea negada la cautelar rogada.
- 1. Síntesis
De lo expuesto se puede colegir que, en el actual momento procesal, los argumentos esgrimidos por la parte demandante no cuentan con respaldo probatorio y jurídico suficiente para suspender el acto de elección atacado, debiéndose determinar su legalidad en la sentencia que finalice la presente causa judicial, razón por la cual, se solicitará desestimar las pretensiones de suspensión contra la Resolución de Sala Plena del Consejo Nacional Electoral No. E-3328 de 2026 que declaró la elección de la demandada como Senadora de la República, para el período 2026-2030.
III. CONCLUSIÓN
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional del acto de elección de DIANA CAROLINA CORCHO MEJÍA como Senadora de la República, para el período constitucional 20262030.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILL PÉREZ
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado