PGN - Concepto 261-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 261-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
MEDIDA CAUTELAR-Suspensión de efectos de acto de elección de primera vicepresidente del Senado de la República respecto a derecho de las minorías políticas a participar en la conformación de mesas directivas del Senado de la República
MEDIDA CAUTELAR-Se fundamenta en que disposición de contenido electoral es contraria a normas superiores en que debe fundarse
SUSPENSIÓN PROVISIONAL-Condiciones y requisitos para su procedencia como medida cautelar según jurisprudencia del Consejo de Estado
MEDIDA CAUTELAR-Con base en los argumentos expuestos para solicitarla se debe efectuar juicio previo de legalidad por parte del juez
En consecuencia, con base en las pruebas allegadas con la demanda y los argumentos expuestos para solicitar la medida cautelar, corresponde al juez efectuar un juicio previo de legalidad, el cual es de carácter provisional y, por tanto, puede modificarse al momento de resolver el fondo del asunto, según la dinámica del proceso. Por esta razón, el artículo 229 del -CPACAseñala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Bajo ese análisis, la medida cautelar solo puede decretarse si: (i) del examen del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas se advierte su vulneración, o (ii) si del análisis de las pruebas aportadas con la solicitud se concluye que el acto resulta contrario al ordenamiento jurídico.
PRUEBAS OBRANTES-No vislumbran que del cotejo entre el acto cuestionado y el orden jurídico superior en que debe fundarse exista contradicción que amerite la necesidad de suspender el acto cuestionado en el sub examine
De lo expuesto se puede colegir que los argumentos esgrimidos por el demandante, con fundamento en los medios de prueba que hasta ahora obran en el expediente, no cuentan con la fuerza suficiente para establecer que, del cotejo entre el acto cuestionado y el orden jurídico superior en que debía fundarse, exista una contradicción que justifique la necesidad de suspender sus efectos mientras se surte la totalidad del trámite procesal, por cuanto se escogió a una integrante de un partido minoritario para que fungiera como primera vicepresidente.
Bogotá D.C., 29 de septiembre de 2025
Concepto No. 2025-09-NE-261
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
RADICACIÓN: 11001-03-28-000-2025-00163-00
DEMANDANTE: SAMUEL ALEJANDRO ORTIZ MANCIPE
DEMANDADA: ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA
ASUNTO: MEDIDA CAUTELAR, SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO DE ELECCIÓN DE ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA COMO PRIMERA VICEPRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
ASUNTO DE INTERÉS: DERECHOS DE LAS MINORÍAS POLÍTICAS A PARTICIPAR EN LA CONFORMACIÓN DE LAS MESAS DIRECTIVAS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
Respetada Magistrada:
ASUNTO DE INTERÉS: DERECHOS DE LAS MINORÍAS POLÍTICAS A PARTICIPAR EN LA CONFORMACIÓN DE LAS MESAS DIRECTIVAS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido mediante auto de 19 de septiembre de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[[1]](#footnote-1) en la solicitud de suspensión de los efectos del acto de elección de ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA como primera vicepresidente del Senado para la legislatura 2025 - 2026.
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El 20 de julio de 2025, con ocasión del inicio de una nueva legislatura y con el propósito de designar a los senadores llamados a ocupar las dignidades de la mesa directiva de dicha corporación, fue elegida en el cargo de primer vicepresidente la señora ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA, circunstancia que quedó consignada en el Acta n.º 01 de esa fecha.
2. Inconforme con dicha designación, el ciudadano Samuel Alejandro Ortiz Mancipe demandó, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la elección de AGUDELO GARCÍA, solicitando que dicho acto electoral sea expulsado del ordenamiento jurídico y que, previo a tal determinación, se suspendan provisionalmente sus efectos. 2. Argumentos y normas que sustentan la medida cautelar
Dentro del escrito de demanda, el accionante solicitó a la judicatura la suspensión provisional del acto demandado, remitiendo a la argumentación que esgrimió para fundamentar el concepto de violación. En ese sentido, de un lado, manifestó que la disposición de contenido electoral cuestionada resultaba contraria a las normas superiores en que debía fundarse, concretamente al artículo 112 del texto constitucional y al artículo 40 de la ley 5 de 1992. Lo anterior, en el entendido que, la elección de la demandada como primera vicepresidente implicó el desconocimiento del derecho de las minorías políticas a participar, a través de dicho cargo, en la mesa directiva del Senado de la República.
Como desarrollo de esa premisa, fundamentó su solicitud señalando que en la elección de la accionada se configuró una irregularidad, puesto que no fue postulada por una colectividad no dominante en el Senado, sino por organizaciones políticas mayoritarias, a saber: los partidos Liberal, Cambio Radical, Conservador y Centro Democrático. Tal situación, en su criterio, desconoce la finalidad del legislador de garantizar que la representación de las bancadas con menor presencia parlamentaria recaiga en el movimiento mayoritario entre ellas, que para el caso correspondía, en su criterio, al partido Comunes, al contar con cinco Senadores y haberse postulado, como primer vicepresidente, al señor Julián Gallo Cubillos por intermedio de la senadora Sandra Ramírez Lobo Silva.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde determinar si el Senado de la República, al elegir a la congresista ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA como primera vicepresidenta de la mesa directiva de esa Cámara, para la legislatura 2025 - 2026, desconoció las disposiciones que regulan dicho acto en lo relativo a la representación política de las minorías y, en particular, si dicha representación corresponde de manera exclusiva al partido Comunes, por ser la colectividad minoritaria con el mayor número de curules en esa corporación.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: (i) la suspensión provisional; (ii) la infracción de las normas en las que debía fundarse el acto, y (iii) el análisis caso en concreto.
2.2.1. Suspensión provisional
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control. En ese sentido, el Consejo de Estado, y específicamente la Sección Quinta, ha analizado a profundidad esta figura, precisando las condiciones y requisitos que deben cumplirse para su procedencia en los asuntos que se ventilan ante la especialidad electoral.
Por ejemplo, si bien el legislador no previó expresamente un traslado previo a la solicitud de medida cautelar, la Sección Quinta, en aras de brindar mayores garantías al demandante y a las partes intervinientes, ha considerado que nada impide dar traslado de la solicitud antes de ordenar la admisión de la demanda, con el fin de escuchar a unos y otros sobre su procedencia, la cual debe decidirse en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del -CPACApara ordenar el traslado allí previsto. En consecuencia, la mayoría de la Sala Electoral dispone dicho traslado y, posteriormente, resuelve la solicitud en el auto admisorio. Esta práctica contrasta con lo previsto para los demás medios de control regulados en tal estatuto procesal, en tanto que, en los procesos declarativos distintos, la solicitud de medida cautelar puede presentarse en cualquier momento procesal.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral se ha indicado que: i) la medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el actor sustente en escrito separado presentado con esta u otro posterior, siempre y cuando se pida antes de admitir la misma. Lo anterior exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación. ii) Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal; es decir, cuando el proceso apenas comienza. iii) Para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[[2]](#footnote-2).
Igualmente, se ha advertido que, para resolver la solicitud de medida cautelar, el juez de lo contencioso debe «efectuar un estudio, un análisis de los argumentos expuestos y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados al proceso para llegar al convencimiento sobre la procedencia o no de la medida, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del artículo 152 del C.C.A., en donde la infracción debía ser manifiesta»[[3]](#footnote-3) (negrillas del texto original que se transcribe).
En consecuencia, con base en las pruebas allegadas con la demanda y los argumentos expuestos para solicitar la medida cautelar, corresponde al juez efectuar un juicio previo de legalidad, el cual es de carácter provisional y, por tanto, puede modificarse al momento de resolver el fondo del asunto, según la dinámica del proceso. Por esta razón, el artículo 229 del -CPACAseñala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Bajo ese análisis, la medida cautelar solo puede decretarse si: (i) del examen del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas se advierte su vulneración, o (ii) si del análisis de las pruebas aportadas con la solicitud se concluye que el acto resulta contrario al ordenamiento jurídico.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y las pruebas allegadas, para determinar su procedencia.
2.2.2. La infracción de normas en las que debía fundarse el acto
Se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos[[4]](#footnote-4):
(i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa.
(ii). Falta de aplicación de la norma. a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa; sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; c) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve.
(iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
(iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.
Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no, entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo. Bajo el anterior marco, se analizará la pretensión de suspensión provisional incoada.
2.2.3. Del caso concreto
Definido lo anterior, se tiene que, como se indicó en líneas precedentes, el demandante planteó ante la jurisdicción contencioso electoral la ilegalidad del acto mediante el cual se designó a la señora ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA como primera vicepresidente del Senado de la República, solicitando su nulidad y, como medida provisional, la suspensión de sus efectos.
Como fundamento de esa pretensión, argumentó que dicho acto electoral resultaba contrario a las normas superiores en que debía fundarse, por cuanto desconocía lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución Política y en el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, al vulnerar el derecho de las minorías políticas a ocupar esa dignidad dentro de la mesa directiva de la célula legislativa. Según afirmó, ello no se habría respetado en el presente caso, en tanto la candidatura fue postulada por partidos mayoritarios, desconociéndose así que la voluntad del legislador consistía en que la representación de las fuerzas políticas con menor participación parlamentaria se ejerciera a través del movimiento mayoritario entre ellas, que, en criterio del actor, correspondía al partido Comunes.
Teniendo en cuenta la anterior argumentación, para esta Procuraduría Delegada debe desestimarse la solicitud de medida cautelar, pues debe surtirse la totalidad del trámite procesal previsto para el medio de control incoado, en tanto en esta etapa primigenia, y con fundamento en los medios persuasivos detallados en el escrito de demanda, así como del cotejo entre la determinación administrativa cuestionada y el orden jurídico presuntamente desconocido, no se vislumbra una evidente infracción de las normas superiores por la expedición del referido acto.
A esta conclusión se arriba en consideración a que, del artículo 40 del Reglamento del Congreso de la República, no se extrae regla jurídica alguna según la cual, la representación política minoritaria se entienda satisfecha únicamente cuando el senador o representante elegido para ocupar la primera vicepresidencia de la respectiva mesa directiva, haya sido postulado por partidos con participación minoritaria. En esa línea, si bien la demandada pudo haber sido una aspirante promovida por senadores de diversas ideologías políticas, entre ellas, aquellas correspondientes a colectividades con amplia representación en el Senado, ello no es óbice para desconocer que integra una agrupación política minoritaria, como lo es el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta -MIRA-.
Tal aserto también se extrae de la lectura del artículo 112 de la Constitución, en el que, al consagrar que «Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos», únicamente se busca garantizar el acceso de los congresistas elegidos en representación de una colectividad minoritaria a los espacios en los que se adoptan medidas dirigidas a asegurar una labor legislativa más eficiente, ejercer control sobre el cumplimiento de las funciones asignadas a las comisiones, dar aplicación a las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros de las bancadas y, en general, participar en las decisiones que repercuten en el funcionamiento administrativo de la respectiva cámara, sin que allí se estipule condicionamiento alguno respecto de si una determinada fuerza política -con mayor o menor número de curulesdebe hacer la postulación respectiva.
Ahora bien, descartada preliminarmente la presunta anomalía relacionada con la presentación de candidatos por parte de grupos mayoritarios, debe indicarse que tampoco goza de prosperidad el planteamiento esgrimido en cuanto a que debe suspenderse el acto de elección, por considerar que la representación minoritaria correspondía al partido Comunes, al ser la colectividad que, dentro de esa condición, contaba con el mayor número de curules, pues tenía dos más que las tres del partido -MIRA.
Ello, en razón a que, dentro de los presupuestos exigidos para el decreto de la medida cautelar de suspensión se requiere que se evidencie una contradicción entre el acto demandado y la norma jurídica presuntamente vulnerada, lo cual no se avizora en el presente caso, pues el propósito de la proposición normativa establecida en el artículo 40 de la ley 5 de 1992 apunta a garantizar el acceso de las colectividades con menor representación parlamentaria en la mesa directiva de la respectiva célula legislativa, lo cual, en efecto, sucedió, ya que se escogió a una candidata que, de acuerdo con la composición de la corporación pertenece a ese sector.
En sentir de esta Procuraduría de Intervención, la situación fáctica descrita por el demandante, lejos de desconocer el artículo 112 de la Carta Política y el mencionado canon 40, de conformidad con los mecanismos de prueba existentes hasta ahora, garantizó la participación democrática de un grupo que únicamente contaba con tres representantes en el Senado de la República. Bajo ese derrotero, se tiene que una interpretación teleológica de tal precepto constitucional apunta a asegurar el pluralismo político en las mesas directivas, lo cual es un propósito que se cumple cuando se garantiza la presencia, en dignidades directivas, de distintas alternativas políticas.
Siguiendo ese razonamiento, la interpretación planteada por el accionante no es de aquellas que fácilmente se avizore a partir de la confrontación del acto demandado con el ordenamiento vigente, pues podría contrariar el propósito constitucional de garantizar la participación de las agrupaciones minoritarias, máxime cuando una integrante de dicho colectivo resultó electa. Ello, por cuanto dicho análisis implicaría que, dentro de las cuatro legislaturas que conforman el periodo constitucional de los miembros del Congreso, las colectividades con representación minoritaria, entre ellas, se vean imposibilitadas para acceder a cargos directivos, secuencialmente, viéndose forzadas a ser representadas siempre por un movimiento que no necesariamente comparte su ideario, de acogerse la interpretación del demandante, pues aquella implicaría que, el partido mayoritario entre los minoritarios, sea siempre quien ejerza la representación, variando únicamente el congresista, circunstancia que no se compadece con lo planteado en el artículo 112 constitucional, de cuya interpretación se deriva la posibilidad de alternancia en el acceso al cargo directivo entre la totalidad de colectividades así calificadas, circunstancia que amerita un debate de fondo que no es propio de la sede cautelar.
Por consiguiente, el planteamiento esgrimido por el actor, encaminado a solicitar la suspensión provisional del acto de elección de la señora ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA por presuntamente infringir las normas superiores en que debía fundarse, no debe ser atendido favorablemente en esta etapa preliminar, debiendo su tesis ser analizada y resuelta dentro de la actuación procesal que culmine el trámite judicial, una vez se hayan agotado las fases previstas en el estatuto procedimental.
2.2. Síntesis
2.2. Síntesis
De lo expuesto se puede colegir que los argumentos esgrimidos por el demandante, con fundamento en los medios de prueba que hasta ahora obran en el expediente, no cuentan con la fuerza suficiente para establecer que, del cotejo entre el acto cuestionado y el orden jurídico superior en que debía fundarse, exista una contradicción que justifique la necesidad de suspender sus efectos mientras se surte la totalidad del trámite procesal, por cuanto se escogió a una integrante de un partido minoritario para que fungiera como primera vicepresidente.
En consecuencia, debe desestimarse la petición cautelar propuesta.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de elección de ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA, condensado en el Acta n.º 01 del 20 de julio de 2025, pues, en este momento procedimental, no se puede establecer que haya existido una trasgresión a las normas superiores de las que debía derivarse su fundamento, ni que dicho acto haya sido expedido de forma irregular.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones