PGN - Concepto 295-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 295-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
CONTROL DE NULIDAD-Solicitud de medida cautelar de suspensión provisional
(…) La procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los Acuerdos 0009, 0010 y 0011 del 24 de octubre de 2025, expedidos por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó. Dichos acuerdos levantaron la suspensión establecida en el Acuerdo 0038 del 5 de diciembre de 2024 y ratificaron la vigencia de los Acuerdos 0019 del 11 de julio de 2024 y 0030 del 13 de noviembre de 2024, mediante los cuales se convocó a elecciones de los representantes de docentes y egresados ante el Consejo Superior Universitario. Asimismo, se autorizó, reglamentó y convocó la elección del representante de las directivas ante dicho órgano
SUSPENSIÓN PROVISIONAL-Requisitos para su procedencia
(…) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. i) Se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionaro en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
MEDIDA CAUTELAR-Suspensión de efectos jurídicos
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO-Negar medida suspensión
(…) De lo expuesto en el escrito de medida cautelar y de los documentos allegados, se puede colegir que en fase cautelar los elementos de juicio relacionados no gozan de la entidad, ni de la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico. Subsisten en este momento preliminar algunas consideraciones e interpretaciones que necesitan ser decantadas en el desarrollo del diálogo procesal, tanto de orden fáctico como de orden normativo, siendo imperativo esperar hasta la sentencia definitiva para dirimir el problema jurídico que engloba el recurrente, a partir de la exposición de los criterios de violación del ordenamiento jurídico.
Bogotá D.C., 16 de diciembre de 2025
Concepto No. 2025-12-MC-N-295
Doctor
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado Ponente
Consejo de Estado-Sección Quinta
E. S. D.
EXPEDIENTE: 11001-03-28-000-2025-00212-00
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD
DEMANDANTES: DARÍO PALOMEQUE ORTIZ
DEMANDADO: CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ DIEGO LUÍS CÓRDOBA TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR.
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR
Respetado Magistrado:
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido por auto del 4 de diciembre de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[[1]](#footnote-1) descorriendo el traslado[[2]](#footnote-2) de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los Acuerdos 0009, 0010, y 0011, del 24 de octubre de 2025, proferidos por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”.
1. ANTECEDENTES 1. Hechos[[3]](#footnote-3)
1. Mediante sentencia de Tutela del 21 julio de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó, ordenó a la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” - Consejo Superior y el Comité Electoral, que en el término de diez (10) días, presentaran la propuesta de reactivación y continuidad del Calendario Electoral, en relación con los procesos suspendidos mediante Acuerdo No. 0038 del 5 de diciembre de 2024, garantizando su culminación.
2. El 24 de octubre de 2025, el Consejo Superior Universitario de la UTCH sesionó y aprobó los Acuerdos Nos. 009[[4]](#footnote-4), 010[[5]](#footnote-5) y 011[[6]](#footnote-6) de 2025, mediante los cuales se convocó a elecciones de representantes de egresados, docentes y autoridades administrativas.
1.2. Argumentos y normas en que se sustenta la medida cautelar
La parte actora sostiene que la expedición de los Acuerdos Nos. 009, 010 y 011 de 2025, sin la intervención del Comité Electoral, vulnera disposiciones superiores constitucionales (arts. 6, 29, 40 y 69), legales (Ley 30 de 1992, arts. 28, 29 y 57; Ley 1437 de 2011, arts. 3, 137, 231 y 238; Ley 1757 de 2015, arts. 2 y 4) y el Reglamento Electoral Interno de la UTCH.
Argumenta que los actos administrativos fueron emitidos por el Consejo Superior Universitario sin competencia, al asumir funciones propias del Comité Electoral Universitario, lo que contraviene los principios de legalidad, competencia funcional, debido proceso y autonomía universitaria.
Asimismo, señala el incumplimiento de una orden judicial del Tribunal Administrativo del Chocó, configurando un desacato que vulnera los artículos 6 y 29 de la Constitución, el principio de supremacía constitucional y el derecho a la participación democrática de los estamentos universitarios.
Finalmente, indica que, conforme a los Estatutos de la UTCH y la práctica electoral reiterada (Acuerdo 0021 de 2011, art. 11), el Comité Electoral Universitario tiene competencia exclusiva para: (i) elaborar y aprobar el cronograma electoral; (ii) fijar los plazos de inscripción y cierre; (iii) supervisar el proceso de elección y escrutinio y (iv) garantizar la transparencia del proceso.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los Acuerdos 0009, 0010 y 0011 del 24 de octubre de 2025, expedidos por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó. Dichos acuerdos levantaron la suspensión establecida en el Acuerdo 0038 del 5 de diciembre de 2024 y ratificaron la vigencia de los Acuerdos 0019 del 11 de julio de 2024 y 0030 del 13 de noviembre de 2024, mediante los cuales se convocó a elecciones de los representantes de docentes y egresados ante el Consejo Superior Universitario. Asimismo, se autorizó, reglamentó y convocó la elección del representante de las directivas ante dicho órgano.
Para ello, el Ministerio Público, efectuará algunas consideraciones sobre i) el mecanismo de la suspensión provisional; y ii) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
2.2. El mecanismo de la suspensión provisional y requisitos para su procedencia
En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esa jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno.
En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011, fijó una serie requisitos en los siguientes términos:
(…) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos
La Sección Quinta[[7]](#footnote-7) ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que puede ser presentada en escrito anexo a esta, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad.
De manera concreta, la Sala Electoral del Consejo de Estado, en posición de 2016 – reiterada en 2021[[8]](#footnote-8) - estableció:
“Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionaro en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)
(…)
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado [[9]](#footnote-9)”.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, conviene precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto debe analizarse en cada caso concreto la implicación de este, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y sobre todo su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y los documentos allegados, para determinar su procedencia, en aras de garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo.
2.3. Análisis del caso concreto
Para la parte actora, los actos administrativos demandados se expidieron sin competencia por el Consejo Superior Universitario, usurpando funciones propias del Comité Electoral Universitario, contrariando en consecuencia los principios de competencia funcional, legalidad, debido proceso y autonomía universitaria.
Para el efecto aseguró que, de acuerdo con los Estatutos de la UTCH (Acuerdo 0021 de 2011 artículo 11), el Comité Electoral, tiene la competencia exclusiva para:
1. Elaborar y aprobar el cronograma electoral,
2. Determinar los plazos de inscripción y cierre,
3. Supervisar el proceso de elección y escrutinio, y
4. Garantizar la transparencia del proceso.
Teniendo claro lo anterior, debe recordarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 296 del CPACA, según remisión al juicio ordinario y, lo dispuesto en el precepto 231 de la misma disposición, el escrito de medidas cautelares debe estar acompañado de las “pruebas allegadas con la solicitud”; hallándose por esta Agencia que, el accionante aporta como material de contraste para proceder con la suspensión de los efectos de los actos cuestionados los siguientes documentos:
1. Copia de los Acuerdos Nos. 009, 010 y 011 de 2025.
2. Copia del fallo de tutela del Tribunal Administrativo del Chocó del 21 de julio de 2025).
3. Copia del cierre de inscripciones en los diferentes procesos electorales.
4. Oficio del 3 de noviembre de 2025, “Respuesta del comité Electoral a la invitación al Comité Electoral a sesión ordinaria del Consejo Superior del 24 de octubre de 2025.
5. Estatuto Electoral Acuerdo 0021 de 2011.
Acorde con los argumentos expuestos por la parte actora, el Ministerio Público procede a analizar si, al contrastar la norma invocada como vulnerada con los actos demandados, se evidencia que estos fueron expedidos con infracción de las normas en que debieron fundarse.
2.3.1. Fundamento de los acuerdos 0009, 0010, y 0011 del 24 de octubre de 2025, proferidos por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó Diego Luis Córdoba.
Mediante los Acuerdos 0009 y 0010 del 24 de octubre de 2025, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Tecnológica del Chocó, en ejercicio de las facultades otorgadas por el Estatuto General (Acuerdo 0001 de 2017) y el Estatuto Electoral (Acuerdo 0021 de 2011), reafirmó su condición de máximo órgano de dirección y gobierno de la institución, conforme al artículo 69 de la Constitución y a los artículos 28 y 64 de la Ley 30 de 1992.
También precisó que, en el marco de la estructura electoral, el artículo 11 del Acuerdo 0021 de 2011 establece que el Consejo Superior es la autoridad máxima del organismo electoral, mientras que el Comité Electoral actúa como órgano asesor y de apoyo, encargado de proponer el cronograma para la elección de sus miembros (art. 6 del Estatuto Electoral).
Recordó que, mediante el Acuerdo 0038 del 5 de diciembre de 2024, el Consejo Superior suspendió el proceso electoral para representantes de estudiantes, egresados y docentes convocado en 2024. Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia de tutela No. 103 del 21 de julio de 2025, ordenó reactivar dicho proceso y presentar un nuevo calendario electoral.
Para dar cumplimiento a esta decisión judicial, el Consejo Superior solicitó en varias sesiones ordinarias a la Secretaría General requerir al Comité Electoral la presentación del proyecto de calendario. Sin embargo, el Comité no atendió la solicitud.
Adicionalmente, considerando que con ocasión del calendario académico 2024 – 2 y 2025-1, la Universidad Tecnológica del Chocó contaba con nuevos docentes y egresados, se determinó la necesidad de reabrir el proceso de inscripción de candidatos, garantizando el derecho a elegir y ser elegido, así como la validez de las inscripciones previas, siempre que los inscritos mantengan los requisitos exigidos.
El Acuerdo 011 del 24 de octubre de 2025, se fundamentó en la comunicación del 11 de julio de 2025, de la Oficina de Talento Humano y Servicios Administrativos, que informó sobre la finalización de la comisión de servicios de la Dra. Yudis Yarley Maturana como decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, lo que implicó la pérdida de su condición de directiva académica y, por ende, de su representación ante el Consejo Superior[[10]](#footnote-10). Esto hizo necesario convocar la elección del nuevo representante de las directivas académicas.
En síntesis, las decisiones del Consejo Superior se ajustaron a razones jurídicas y fácticas que justificaban la continuidad de los procesos electorales para representantes de docentes y egresados, así como la convocatoria para elegir al representante de las directivas académicas. Asimismo, se evidencia que el Consejo Superior requirió oportunamente al Comité Electoral para que cumpliera con sus funciones, sin obtener respuesta.
2.3.2. Naturaleza y funciones del Comité Electoral de la UTCH
De acuerdo con el artículo 1º del Acuerdo 0021 del 21 de septiembre de 2011, mediante el cual se expidió el Estatuto Electoral de la Universidad Tecnológica del Chocó, su propósito es garantizar procesos y organizaciones electorales transparentes, asegurando que las votaciones reflejen la expresión libre y auténtica de la comunidad universitaria, y que los escrutinios correspondan fielmente a la voluntad del elector.
Este Estatuto creó el Comité Electoral, definido en el artículo 2º como el órgano democrático encargado de la inspección, control y vigilancia de los procesos electorales de la universidad. Según el artículo 6º, sus funciones son:
1. Proponer al Consejo Superior Universitario las fechas para convocar oportunamente a las diferentes elecciones y designaciones contempladas en los estatutos. 2. Vigilar el proceso de inscripciones de los candidatos a las distintas elecciones, conforme a lo dispuesto en el presente acuerdo y demás normas universitarias. 3. Vigilar el cumplimiento de las calidades y requisitos como también las incompatibilidades e inhabilidades de los candidatos, según el caso. 4. Proponer ante la Rectoría los nombres de los jurados de votación, claveros, escrutadores, testigos de mesa y delegados de escrutinio. 5. Avalar los listados de sufragantes habilitados para cada elección. 6. Solicitar a la Rectoría todos los recursos logísticos para el desarrollo de elecciones. 7. Definir las mesas y los sitios de las votaciones. 8. Comunicar a las instancias respectivas los resultados de las elecciones. 9. Resolver consultas, quejas e impugnaciones acerca del desarrollo de los procesos electorales y de los candidatos electos que sean de su competencia, o tramitar ante el Consejo Superior Universitario aquellas que por principio de autoridad no le competen. 10. Denunciar en forma sustentada y por escrito ante el Consejo Superior Universitario a los infractores del presente acuerdo. 11. Informarse sobre las renuncias o abandono de las representaciones y designaciones y gestionar ante las instancias competentes, y según las normas vigentes, sus reemplazos respectivos. 12. Las demás que le señale el Consejo Superior Universitario, las normas de la universidad y el presente acuerdo”. (Destacado es nuestro)
Como se observa, el Comité Electoral actúa como órgano de organización, vigilancia y apoyo logístico en los procesos electorales universitarios. Sin que se evidencie, como afirma el accionante, que tenga competencia exclusiva para elaborar y aprobar el cronograma electoral.
Por último, el artículo 11 del Estatuto Electoral establece que el Consejo Superior Universitario es la máxima autoridad de la organización electoral de la Universidad, mientras que el Comité Electoral es un organismo de asesoría y apoyo con las funciones señaladas en el artículo 6º.
Por lo anterior, para el Ministerio Público, con base en las pruebas aportadas en esta etapa preprocesal, no es posible concluir que los cuestionamientos planteados en el escrito introductorio tengan fundamento. Aunque se identifican normas presuntamente vulneradas, no se presenta una argumentación coherente que las articule con los hechos, lo que impide advertir un desconocimiento normativo claro y definitivo, cuando menos, en fase cautelar, sin perjuicio del resultado del análisis correspondiente cuando se surta la totalidad de las etapas procesales y su contradictorio.
- 1. Síntesis del concepto
De lo expuesto en el escrito de medida cautelar y de los documentos allegados, se puede colegir que en fase cautelar los elementos de juicio relacionados no gozan de la entidad, ni de la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico.
Subsisten en este momento preliminar algunas consideraciones e interpretaciones que necesitan ser decantadas en el desarrollo del diálogo procesal, tanto de orden fáctico como de orden normativo, siendo imperativo esperar hasta la sentencia definitiva para dirimir el problema jurídico que engloba el recurrente, a partir de la exposición de los criterios de violación del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, esta Delegada del Ministerio Público considera que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión de los efectos de los Acuerdos 0009, 0010, y 0011, del 24 de octubre de 2025, proferidos por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones