PGN - Concepto 333 de 2012

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad civil extracontractual por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia al haber embargado acciones de socios que nada tenían que ver en proceso ejecutivo singular CADUCIDAD DE LA ACCIÓN-Al vencimiento del plazo de los dos años El artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo señala el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, que caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento de hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8). COPIAS SIMPLES-Tienen valor probatorio siempre que no hayan sido tachadas de falsas Antes del fallo de primera instancia, la parte demandante anexa copias simples parciales de lo actuado en el proceso ejecutivo respecto de cuya incorporación al proceso no hay pronunciamiento expreso. Como lo dice el demandante al arrimar las copias, se trata de pruebas que habían sido solicitados por las partes. A pesar de esta falencia, el Ministerio Público considera que es pertinente valorar las copias, pues corresponden a pruebas solicitadas y decretadas, no practicadas por razón no imputable al actor y no fue desconocida su autenticidad ni tachadas de falsas. EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD-Culpa exclusiva de la víctima No solamente concurre la culpa exclusiva de la víctima como causal que exonera de responsabilidad al estado, sino que también los actores convalidaron la actuación errada de la administración de justicia cuando aceptaron en el acuerdo transaccional que las medidas

cautelares continuaran vigentes hasta el pago total de la deuda.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 2 Exp. 26092

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 333/2012

Bogotá D. C., 20 de noviembre de 2012 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

Ref: Proceso 26092 (52001233100019990062001)

Acción Reparación Directa

Actor: Transportes Niagara Ltda Demandado: La Nación – Rama Judicial El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES Augusto Bravo, obrando en nombre propio y en representación de la empresa Transportes Niagara Ltda, demandó a la Nación – Rama Judicial para que se le declarara administrativamente responsable de los daños y perjuicios materiales y morales ocasionados por las decisiones tomadas en un proceso ejecutivo seguido por la señora Consuelo del Socorro Ochoa y otros contra Luis Antonio Ortiz y Transportes Niagara Ltda, que condujo a que la empresa atraviese un período de crisis financiera como consecuencia del embargo decretado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de

Pasto.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 3 Exp. 26092 1.2. LA CONTESTACIÓN La Rama Judicial (fls. 55 a 65 C.1) argumenta que la sociedad demandante no se opuso al embargo y secuestro de las cuotas sociales, no propuso las excepciones procedentes en el termino legal, procesal, ni los recursos y otros medios de defensa que da la ley. Sólo al cabo de tres años interpuso un recurso ante el mismo juez, resolviendo éste, en proveído de 12 de febrero de 1998, desembargar las cuotas o derechos de los socios. Sostiene que era procedente embargar tanto a la empresa como al vehículo causante del accidente, así como a otros bienes de su propiedad. Otra cosa distinta, es la conducta del señor Luis Antonio Ortiz, que procedió a insolventarse y a desafiliar el vehículo de la empresa Transportes Niagara, dejándola con la carga por responsabilidad civil extracontractual. Formuló como excepciones la “culpa exclusiva de la víctima”, la “culpa de un tercero” y la “innominada o genérica”. 1.3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Nariño denegó las súplicas de la demanda argumentando que “Sin embargo, según el art. 70 de la L. 270 de 1996, se presentaría un evento de culpa exclusiva de la víctima como causal que exime de responsabilidad a la administración, porque el daño, en caso de haberse causado, se entenderá como debido a culpa exclusiva de la victima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de

responsabilidad al estado, como ocurre en este caso”. (fl. 220 C. Consejo de Estado). 1.4. LA IMPUGNACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia (fls. 224 a 231 C. Consejo de Estado). Argumentó que es evidente el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia ya que se embargaron las acciones de los socios que nada tenían que ver con las obligaciones que se cobraban en los procesos ejecutivos. Solicitó se trajera copia completa del proceso ejecutivo singular No. 9773 propuesto por Consuelo del Socorro Ochoa y otros contra Luis Antonio Ortiz y Transportes Niagara

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094

REOG 4 Exp. 26092

Ltda, prueba que no fue decretada ya que no se cumplían los supuestos para pruebas en segunda instancia (fls. 242 y 243 C. Consejo de Estado). 1.5. CONCILIACIÓN Por auto de 28 de marzo de 2012, de conformidad con la facultad oficiosa otorgada en el art. 43 de la ley 640 de 2001, el Consejero Ponente fijó el 22 de noviembre de 2012 como fecha para llevar a cabo audiencia de conciliación.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. PRECEDENTE El precedente jurisprudencial ha precisado cuando procede imputar responsabilidad a la administración por el daño ocasionado por el defectuoso funcionamiento en la administración de justicia. En sentencia de 27 de enero de 2012, radicación 76001-2331-000-1997-05296-01, expediente 22205, se expresó: 2.2 Responsabilidad del Estado por el Funcionamiento de la Administración de Justicia Antes de entrar a regir la Constitución Política de 1991, la Sección Tercera del Consejo de Estado distinguió entre lo que denominó: i) responsabilidad derivada de la administración de justicia, que la asimiló a una falla en la prestación del servicio y consideró, por ejemplo, que había lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por los actos de los secuestres que ocasionaran grave deterioro a los bienes, o por sustracción de títulos o bienes que se encontraran bajo custodia de las autoridades judiciales1; y, ii) la derivada del error judicial, la cual en un principio fue rechazada por la jurisprudencia de esta Corporación, bajo el entendido de que, en los eventos en los cuales los funcionarios judiciales incurrieren en errores en desarrollo de su actividad de los que se derivaran daños para los administrados, quien comprometía la responsabilidad era el propio funcionario judicial y no el Estado. En esa misma línea se entendió que admitir la responsabilidad derivada del error judicial implicaría el desconocimiento del principio de cosa juzgada, en cuya virtud no es posible que un aspecto ya decidido por el juez sea fallado nuevamente, de tal suerte que los daños causados como consecuencia de ese error judicial únicamente comprometían la responsabilidad personal del funcionario judicial, en los términos del artículo 40 del Código de Procedimiento Civil2, esto es, cuando fueran causados como consecuencia de un error inexcusable.

De manera excepcional, la Corporación llegó a reconocer la responsabilidad de la administración de justicia en aquellos eventos en los que el funcionario judicial, aún en el ejercicio 1 (Pie de página de la cita) Ver, entre otras: Sentencias de 10 de noviembre de 1967, expediente 868; de 31 de julio de 1976, expediente 1808; de 24 de mayo de 1990, expediente 5451. 2 (Pie de página de la cita) El artículo 40 del C.P.C. disponía: “Además de las sanciones penales y disciplinarias que establece la ley, los magistrados y jueces responderán por los perjuicios que causen a las partes, en los siguientes casos: 1. Cuando procedan con dolo, fraude o abuso de autoridad. 2. Cuando omitan o retarden injustificadamente una providencia o el correspondiente proyecto. 3. Cuando obren con error inexcusable, salvo que hubiere podido evitarse el perjuicio con el empleo del recurso que la parte dejó de interponer”. En sentencia C-244A de 30 de mayo de 1996, la Corte Constitucional declaró que esta norma fue subrogada por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que reguló totalmente el tema.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 5 Exp. 26092 de sus funciones, incurriera en una vía de hecho y causara lesión a una de las partes, sus apoderados, un auxiliar de la justicia o un tercero3. La Constitución Política de 1991 establece como regla de principio la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción

u omisión de todas las autoridades públicas, incluidas, por supuesto, las judiciales. En una decisión de 22 de julio de 1994, expediente 9043, la Sección Tercera aseguró que, en aplicación del artículo 90 de la Constitución Política, no existía duda alguna en torno a que los errores judiciales pueden ser fuente de reclamaciones por quienes resultaren dañados o perjudicados con ellos, independientemente de la responsabilidad que pudiere caberle al funcionario judicial. En los artículos 232 y siguientes del Decreto 2700 de 1991 –antiguo Código de Procedimiento Penal-, fue consagrada la acción de revisión, a través de la cual se contempló la posibilidad de reabrir un juicio ya clausurado, cuando se ha incurrido en error judicial. Dicha acción constituye una excepción a la intangibilidad de la cosa juzgada. A su turno, el artículo 242 del mismo ordenamiento consagró el derecho a la indemnización de los perjuicios que se hubieren causado con dicho proceso, aspecto frente al cual la Sección Tercera ha declarado la responsabilidad de la Administración sin dificultad alguna4. Posteriormente, la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia-, reguló ampliamente el tema de la responsabilidad del Estado derivada del funcionamiento de esta Rama del Poder Público, así como el de la responsabilidad personal de sus funcionarios y empleados judiciales. En relación con la responsabilidad patrimonial del Estado se establecieron tres supuestos: el error jurisdiccional, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y la privación injusta de la libertad. En todo caso, conviene precisar que, aún con anterioridad a la expedición de

la Ley Estatutaria, la jurisprudencia de esta Corporación había distinguido ya entre el contenido del denominado error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, como títulos jurídicos de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado administrador de justicia. Para que se abra paso la responsabilidad patrimonial del Estado, por el error judicial, es necesario que concurran los siguientes elementos: i) que dicho error esté contenido en una providencia judicial; ii) que ésta sea proferida por un funcionario investido de autoridad judicial y iii) que el afectado hubiere interpuesto contra la citada providencia los recursos procedentes. Es preciso anotar que se incurre en error judicial en providencias por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo el derecho. Dicha responsabilidad también se hace extensiva a los errores en que incurran los demás agentes del Estado que, sin pertenecer a la Rama Jurisdiccional, cumplan la función de administrar justicia5. El error judicial puede ser de hecho o de derecho, en este último caso por interpretación errónea, falta de aplicación o indebida aplicación de la norma procedente, pero además deben quedar incluidas en el concepto de error jurisdiccional las providencias que contraríen el orden constitucional6. No es necesario que la providencia sea constitutiva de una vía de hecho, esto es, que se trate de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que obedezca a las motivaciones internas del juez que actúa sin fundamento objetivo y razonable, como lo entendió la Corte Constitucional al condicionar la exequibilidad del artículo 66

de la Ley 270 de 19967, porque ello implicaría desconocer la fuente constitucional de la responsabilidad del Estado, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política, en cuanto dicha disposición prevé que se debe indemnizar todo daño antijurídico que llegare a ocasionarse, con prescindencia de la eventual falta personal del agente que lo causa8. 3 (Pie de página de la cita) Sala Plena, Sentencia de 16 de diciembre de 1987, expediente R-01, CP. 4 (Pie de página de la cita) Ver: Sentencias de 30 de mayo de 2002, expediente 13.275, y 14 de agosto de 1997, expediente 13.258. 5 (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 5 de diciembre de 2007, expediente 15.528 6 (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de 1997, expediente 13.258 7 (Pie de página de la cita) Sentencia C-037 de 1996. 8 (Pie de página de la cita) Sentencia de 4 de septiembre de 1997, expediente No. 10.285.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094

REOG 6 Exp. 26092

(Resalto y subrayo) 2.2. CASO CONCRETO Se imputa responsabilidad a la Nación – Rama Judicial por el embargo y secuestro de las cuotas o derechos de la Sociedad Transportes Niagara Ltda., que posterior decisión judicial revocó.

2.2.1. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

El artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo señala el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, que caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento de hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8). Se reclama por el error judicial que se dice cometió en proveído de 3 de mayo de 1994, mediante el cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto decretó el embargo de las cuotas o derechos, sus incrementos y demás beneficios que conformaban el activo de la Sociedad Transportes Niagara Ltda. Se probó (y lo acepta expresamente el demandante) que tanto el auto admisorio de la demanda (cfr fls. 149 a 151 C. 1), como la orden judicial que hacía efectivo el embargo (cfr fl. 153 C. 1) fueron notificadas al señor Augusto Bravo, como representante legal de Transportes Niagara Ltda. Como la demanda fue presentada el 15 de junio de 1999 (fl. 1 C. 1), es evidente que ya se encontraba caducada la acción. Si en gracia de discusión como referente para contar el término de caducidad tomamos el 12 de febrero de 1998, cuando el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto desembargó las cuotas o derechos de los socios, la demanda presentada el 15 de junio de 1999 (fl. 1 C. 1) fue oportuna, pues no se encontraba caducada la acción.

2.2.2. DEL DAÑO Y SU IMPUTACION. CULPA EXCLUSIVA DE LA VICTIMA.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094

REOG 7 Exp. 26092

El acervo probatorio es escaso. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto (Nariño) informó mediante oficio 0624 de junio 20 de 2002, que es imposible cumplir con lo solicitado en oficio 3981 de 18 de junio de 2002, por cuanto el proceso 9773 fue archivado el 18 de diciembre de 1998 por pago y el archivo judicial fue destruido por incendio en el año 2001 (fl. 106 C. 1). Ante esta situación, antes del fallo de primera instancia, la parte demandante anexa copias simples parciales de lo actuado en el proceso ejecutivo (fls. 144 a 210 C. 1) respecto de cuya incorporación al proceso no hay pronunciamiento expreso. Como lo dice el demandante al arrimar las copias, se trata de pruebas que habían sido solicitados por las partes (fls. 11 y 63 C. 1) y decretados por el Tribunal de instancia (fl. 139 C. 3). A pesar de esta falencia, el Ministerio Público considera que es pertinente valorar las copias, pues corresponden a pruebas solicitadas y decretadas, no practicadas por razón no imputable al actor y no fue desconocida su autenticidad ni tachadas de

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094

REOG 8 Exp. 26092 falsas9.Además dichos documentos fueron objeto de valoración en las consideraciones del a quo en la providencia apelada. De las copias del proceso ejecutivo (fls. 144 a 210 C. 1), se destaca lo siguiente: - Copia de la demanda ejecutiva presentada por la señora Consuelo del Socorro Ochoa y otros contra Luis Antonio Ortiz y Transportes Niagara Ltda (fls. 145 a 148 C. 1). - Mediante proveído de 3 de mayo de 1994 (fl 149 a 153 C. 1) se decretó un embargo de acciones, el cual fue notificado 12 de mayo de 1994 (fl. 152 C. 1). La parte demandada no alegó, ni tampoco probó que hubiese impugnado dicho embargo. 9 En sentencia de 9 de mayo de 2011 Radicación 05001-23-31-000-2001-01546-02 (36912) dando alcance al principio de la buena fe y la lealtad procesal, la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C.), precisó: “2.1. La entidad demandada allegó en copia simple varios de los documentos que integraron el expediente administrativo de protección a favor del menor Sebastián Rojo Jiménez, medios de convicción que serán valorados en esta instancia por las siguientes razones: i) porque son documentos cuyos originales se encuentran en poder del ICBF – concretamente en sus archivos–, ii) fueron aportados por el propio instituto, razón adicional para reconocerles valor probatorio, y iii) en los términos de esta Subsección, es procedente apreciar las copias simples siempre y cuando hayan obrado a lo largo del plenario, conforme al principio constitucional de buena fe, puesto que han estado

sometidas al principio de contradicción, por las partes. Sobre el particular, en reciente providencia se discurrió así: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentación de la demanda, circunstancia que, prima facie, haría invalorable los medios de convicción que allí reposan. No obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocerá valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentación del libelo demandatorio y que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradicción. “En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de las sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial. “ En el caso sub examine , por ejemplo, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue acompañada con la demanda y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se entregó como anexo de la misma, circunstancia que no acaeció, tanto así que los motivos de inconformidad y que motivaron la apelación de la providencia de primera instancia por parte de las demandadas no se relacionan con el grado de validez de las pruebas que integran el plenario sino con aspectos sustanciales de fondo que tienen que ver con la imputación del daño y con la forma de establecer la eventual participación en la producción del mismo. “Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal

reconocerá valor probatorio a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. “El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –que entra a regir el 2 de julio de 2012– en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso.” “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de marzo de 2011, exp. 20171, M.P. Enrique Gil Botero. (Subrayas y negrillas fuera del texto). Esta Procuraduría Delegada venía sosteniendo la tesis según la cual las copias simples no tenían valor probatorio, posición jurídica que en razón al principio de lealtad procesal ha replanteado para sostener su validez cuando aquellas no fueren tachadas por la parte contraria.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG 9 Exp. 26092 - A folios 156 y 156 vto del cuaderno 1 obra copia del acuerdo transaccional donde la

parte demandada aceptó que se mantuviesen las medidas cautelares hasta cuando se hiciera el pago total de la deuda. - Copia de la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares (fls. 160 y 161 C. 1) las cuales se negaron por incumplimiento del acuerdo transaccional (fls. 162 y 163 C. 1). - Proveído de 25 de septiembre de 1996 que resolvió no reponer el auto protestado (fls. 169 a 176 C. 1). No se sabe que pasó con la apelación en el Tribunal. El siguiente auto es de 1998. - Mediante proveído de 12 de febrero de 1998 (fls. 186 a 189 C. 1) al resolver sobre solicitud para que se redujera el embargo, pues se alega que suficiente con el embargo de la sociedad, y por tanto se pedía levantar embargo de una bodega, de oficio se desembargan las acciones y no se accede a la petición de liberar el inmueble afectado por la medida cautelar. En concepto del Ministerio Público la conducta desplegada por la Sociedad Transportes Niagara Ltda., se constituyó en hecho determinante del daño cuya indemnización se reclama, pues no probó que se hubiese opuesto al embargo de las cuotas sociales, ni que hubiese interpuesto los recursos de ley contra la medida cautelar. De conformidad con lo previsto en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, es presupuesto necesario para que se configure el error jurisdiccional que el afectado interponga los recursos de ley contra la decisión que se dice causa el daño (salvo en los casos de privación injusta de la libertad) ya que “El daño se entenderá como debido a culpa

exclusiva de la víctima cuando ésta (…) no haya interpuesto los recursos de ley” (art. 70 Ley 270). Pero es más, no solamente concurre la culpa exclusiva de la víctima como causal que exonera de responsabilidad al estado, sino que también los actores convalidaron la actuación errada de la administración de justicia cuando aceptaron en el acuerdo transaccional que las medidas cautelares continuaran vigentes hasta el pago total de la deuda.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094

REOG 10 Exp. 26092

En este orden de ideas, en concepto del Ministerio Público no es viable que se acceda a las pretensiones de la demanda, y que, por lo tanto, el fallo apelado debería confirmarse. CONCLUSION En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público considera que no es viable acuerdo conciliatorio en el cual se reconozca indemnización a favor de los demandantes. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Ext: 12056

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 FAX: 12094 REOG