PGN - Concepto 347 de 2021

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN ASUNTOS LABORALESSolicitud de reconocimiento y pago de indemnización por retiro del cargo en Asamblea Departamental de Santander CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Presupuestos para su configuración ACTOS ADMINISTRATIVOS-Clasificación según jurisprudencia del Consejo de Estado REINTEGRO-Acción de nulidad y restablecimiento se interpuso contra acto de ejecución no susceptible de control/CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Respecto del acto de carácter definitivo que denegó reintegro La Resolución 06706 del 18 de mayo de 2016, que fuera expedida por la Secretaria General del Departamento de Santander, entiende el Ministerio Público, por la función delegada de ORDENACIÓN DEL GASTO, nada resolvió sobre el reintegro o la imposibilidad de ello, sino que dispuso la liquidación, reconocimiento y pago a favor de la señora… de los haberes dejados de percibir durante su retiro del servicio, incluso en cumplimiento de la referida Resolución 095 del 10 de diciembre de 2015. Por ello, no puede asegurarse que dicha resolución es de carácter definitivo a voces del artículo 43 del CPACA, pues allí no se decidió directa o indirectamente el fondo del asunto o se indicó que se hacía imposible continuar con la actuación. Simplemente, al expedirse el cumplimiento de la sentencia de condena del Tribunal Administrativo de Santander, de fecha 30 de abril de 2015 y de la Resolución 095 del 10 de diciembre de 2015, expedida

por el nominador de la Asamblea Departamental, se trata tan solo de un acto de ejecución, que no hace nada distinto a dar cumplimiento a una orden anterior Es decir, allí no se contiene una decisión unilateral de la administración pública, que hubiere creado, modificado o extinguido un derecho o una situación jurídica particular y concreta Siendo ello así, entonces, dicho acto no era susceptible de control por vía de los recursos ante la propia administración, como se indica en el artículo 75 del mismo CPACA, aun cuando la interesada hubiere interpuesto reposición y en subsidio apelación, y que la administración los hubiere resuelto. Tampoco es posible su control en sede judicial… Así las cosas, el acto definitivo solo se puede predicar de la Resolución 095 del 10 de diciembre de 2015, confirmada por la Resolución 06 de 2016, en tanto, al denegar el reintegro, pudo generar una situación jurídica individual, susceptible de controlar por vía de nulidad y restablecimiento del derecho. De allí que al no haber promovido la demanda en el término establecido en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, es claro que operó la caducidad Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 347-2021

Bogotá, D.C., 17 de noviembre de 2021 Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A

Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas Ciudad RADICADO 68001-23-33-000-2017-00457-01 (2639-2020)

DEMANDANTE RUTH OROZCO MARTÍNEZ DEMANDADO DEPARTAMENTO DE SANTANDER ACCIÓN O MEDIO DE Nulidad y restablecimiento del derecho CONTROL CONTROVERSIA Indemnización por no reintegro cargo En la condición de Ministerio Público en el proceso judicial de la referencia, y estando en la oportunidad procesal1, procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto2, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones. La señora RUTH OROZCO MARTÍNEZ, por intermedio de apoderada especial, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del 1 Conforme al artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y el auto de fecha 16 de julio de 2021, notificado en estado del 15 de octubre siguiente. 2 De conformidad con el ordinal 7º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 23, 28 y 30 del Decreto Ley 262 de 2000 y los artículos 300 y 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al Ministerio Público intervenir como sujeto procesal especial en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando sea necesario en

defensa de los intereses generales, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 2 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander derecho, ante el Tribunal Administrativo de Santander3, en contra del Departamento de Santander, mediante el cual, en resumen, solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 095 de 2015, de la Asamblea Departamental, y 06706 de 2016, de la Gobernación, por intermedio de las cuales, en su orden, se dispuso la imposibilidad del reintegro de la actora al servicio, en cumplimiento de una sentencia de condena, y se reconoce y ordena el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por la demandante durante su retiro del servicio y hasta la fecha de la primera resolución en mención. A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó el “reconocimiento y pago de la Indemnización por retiro del cargo, conforme lo ordena el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 derogado por el artículo 58 de la Ley 909 del 2004, así como el artículo 44 de la Ley 909 del 2004 y que asciende a una suma igual de CIENTO SESENTA

MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($160.639.869,07) a razón de los días laborados por la Sra, RUTH OROZCO MARTÍNEZ en la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER desde el 13 de Octubre de 1994 hasta el 22 de febrero de 2016 fecha en que quedó en firme la imposibilidad de reintegro del funcionario. Subsidiariamente lo que resulte probado, en la aplicación de los artículos 87, 90,91 y 92 del Decreto 1227 del 2005, que reglamento (sic) la Ley 909/2004 y el Decreto-ley 1567/1998”. (La negrita y el subrayado del libelo original). 1.2. Hechos relevantes. Los sucesos en los que la solicitante fundamentó su libelo introductorio, fueron, en síntesis: - La actora OROZCO MARTÍNEZ laboró en la Asamblea Departamental de Santander, desde el 13 de octubre de 1994 hasta el 4 de junio de 2001, “fecha en la cual fue notificada que su empleo había sido suprimido”. - El 30 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander –Descongestióndeclaró parcialmente la invalidez de la Resolución No. 029 del 31 de mayo de 2001 (sic), ordenando el reintegro, sin solución de continuidad, como el pago de salarios y prestaciones sociales correspondientes. - Ante la petición de reintegro, la Asamblea expidió la Resolución 095 de 2015, confirmada por la Resolución 06 de 2016, denegando el reintegro por

imposibilidad, por la inexistencia en la nueva planta de personal, del cargo de Coordinadora Nivel Administrativo 501-45, del que había sido retirada. - Por el segundo de los actos acusados –Res. 06706/2016-, el ente accionado reconoció y canceló lo ordenado por la sentencia del 30 de abril de 2015, pero sin indemnización y descontando lo cancelado en 2001. - Recurrido dicho acto, el Secretario General de la Gobernación, con la Resolución No. 11069 del 26 de julio de 2016 (sic), no lo repuso, porque los emolumentos “debían liquidarse hasta el 15 de diciembre de 2015 y que la indemnización no procedía toda vez que el reintegro no se equiparaba a un retiro, porque ello significaría que 3 M. P. Julio Edisson Ramos Salazar. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 3 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander OROZCO MARTÍNEZ se encontraba en servicio activo y la supresión de cargos ya había sido debatida y fallada”. - Apelada ante el Gobernador, la decisión se confirmó con los mimos argumentos, por la Resolución No. 19993 del 4 de noviembre de 2016.

1.3. Normativa infringida. Razón de la violación. Invocando las causales de ilegalidad directa y de falsa motivación, la parte actora predicó como disposiciones violadas el preámbulo y los artículos 1°, 2° -inciso 2°, 4°, 5°, 6°, 13, 25, 53, 90, 122, 123, 125 y 209 del Estatuto Superior y, de manera general, la Ley 909 de 2004, con su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, el Decreto 1567 de 1998 y el CPACA. Dijo que “(...) Se puede concluir que hay una garantía contra el abuso de poder, y por ende existe una seguridad a los asociados de que las actuaciones de los servidores públicos estarán cimentadas al cumplimiento de los fines, principios y del derecho constitucional, so pena de que no solo se les sancione sino de que el Estado se vea respondiendo por los daños antijurídicos que causen a los asociados como consecuencia de la acción u omisión de sus funciones, al tenor del artículo 90, cláusula General de Responsabilidad Patrimonial del Estado. (...) En el caso debatido, la sentencia del 30 de abril de 2015 dispuso junto a la Nulidad declarada la no solución de continuidad, es decir que para todos los efectos se tendría como si RUTH OROZCO MARTÍNEZ no había sido desvinculada, lo que se traduce en que para todos los efectos legales se tiene a la funcionaria como empleada de la entidad con los mismos derechos y las prerrogativas que antes gozaba. Así las cosas, como el argumento de la ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL es el indicar que en la actualidad el cargo no existe, no está creado en la planta y no existe presupuesto para crearlo, se entiende que a la funcionaria le están notificando que la están retirando por supresión del cargo. Por consiguiente, como la Ley 909 del 2004 dispone para el caso de retiro del servicio por supresión del empleo el reconocimiento de una indemnización para los empleados de carrera administrativa es ahora procedente lo solicitado. (...) En el caso en concreto esa falsa motivación se circunscribe inicialmente a que la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL confundió la INDEMNIZACIÓN a la que hay lugar esto es la de la Ley 909 de 2004 por la establecida en ele artículo 180 del CPACA, a sabiendas que los empleados de carrera tienen una norma especial. (...)”. (fls. 36 a 41)

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Proponiendo las excepciones de i) FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA y ii) INEXISTENCIA DEL DERECHO A RECLAMAR Y COBRO DE LO NO DEBIDO, el ente territorial respondió el libelo, razonando que, por gozar de autonomía administrativa y presupuestal, le correspondía a la Asamblea responder la controversia, sin perjuicio de, en los términos de lo previsto en la Ley 909 de 2004, resulte factible inferir la imposibilidad de acceder a lo pretendido porque ya había sido reconocido y cancelado el derecho alegado, en más de 700 millones de pesos, con lo cual el resarcimiento, como lo tiene dicho el Consejo de Estado, se satisfizo plenamente, a más que el precepto contenido en el artículo 189 del

CPACA no es aplicable al evento (fls. 70 a 73). Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 4 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander

3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA A partir del problema jurídico establecido en la audiencia inicial4, el Tribunal Administrativo de Santander, con sentencia del 13 de noviembre de 2019, declaró oficiosamente la caducidad del medio de control, bajo la consideración de que la Resolución 095 de 2015, enjuiciada en nulidad en este proceso, si bien fue expedida en acatamiento de la sentencia de condena del mismo Tribunal, de fecha 30 de abril de 2015, por lo cual se trataría de un acto de ejecución, en la medida en que creó una situación jurídica particular, más allá de la orden de reintegro de la demandante al servicio, constituye un acto administrativo definitivo, susceptible de controvertir por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

No así ocurre con la Resolución 06706 de 2016, por medio de la cual se dispuso el reconocimiento y pago de los haberes salariales dejados de devengar por la demandante durante su retiro del servicio, pues, en rigor, este es un acto de

ejecución, no susceptible de control ante la jurisdicción. Por manera que, si el acto definitivo demandado es la Resolución 095 de 2015, con la Resolución 06 de 2016, que resolvió el recurso de reposición, se configuró el fenómeno extintivo del derecho de acción, esto es la caducidad, puesto que transitaron más de los cuatro (4) meses previstos en el artículo 164 del CPACA.

Aseveró el fallo en lo atañente: La Sala encuentra que como no se demandó dentro de la oportunidad legal, el acto administrativo mediante el cual se declaró la imposibilidad del reintegro de acuerdo con la orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo de Santander –Descongestión- -Resolución No. 095 de 2015 – que afectó la situación particular a la actora, ajustándose a los plazos establecidos por el legislador para que no estuviese indefinidamente sometida sus actos a una controversia jurídica, y de encontrarse violatorios de normas superiores, excluirlos del ámbito jurídico y restablecer el derecho de la afectada, tal como lo prevé el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no le es factible en esta 4 Expuesto así: “Consiste en establecer si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se niega el reconocimiento y pago de la indemnización por retiro del cargo a la demandante conforme lo ordena el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 derogado por el artículo 99 de la Ley 909 de 2004, así como el artículo 44 de la misma. Para ello se debe determinar: Si la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la indemnización por retiro del cargo, al haberse negado su reintegro

al cargo de Coordinador Nivel Administrativo Código 501 Grado 45 de la Asamblea Departamental, conforme lo ordenó la sentencia de fecha 30 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander –“Descongestión-”. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 5 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander oportunidad intentar revivir los términos que dejó vencer para acceder al reconocimiento por el no reintegro a su cargo. (...) Ahora, frente a las pretensiones de la demanda consistentes en el reconocimiento y pago de la indemnización por retiro del cargo conforme a la Ley 909 de 2004,..., encontrándose caduca la Resolución No. 095 de 2015 (sic) que dio cumplimiento a la sentencia judicial y en la parte resolutiva declaró la imposibilidad de reintegro de la actora y no hizo pronunciamiento alguno en relación a la indemnización que pretende la accionante en el proceso de la referencia, por tanto siendo éste el acto que modificó la situación jurídica se entiende que no puede existir una cosa secundaria si no existe una de la cual deriva, el cual planteado en otra forma significa que lo principal da lugar, condiciona, caracteriza o naturaliza a lo accesorio a los

demás actos demandados se está frente al principio consistente en que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.

4. IMPUGNACIÓN Primeramente recuerda la apelante que el objeto del medio judicial instaurado fue “la reclamación de la INDEMNIZACIÓN producto de la IMPOSIBILIDAD DE REINTEGRO

dispuesta por orden judicial, que por tratarse de una empleada de carrera administrativa se demandó la indemnización correspondiente y propia del retiro del cargo”, por lo que se atacaron “los actos administrativos contenidos en las siguientes resoluciones la No. 095 de 2015 y la No. 06 de 2016 ambas proferidas por la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, así como la No. 07606 del 18/05/2016; la No. 1055 (sic) del 15/07/2016 y la No. 19993 de 04/11/2016 emitidas por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, todas ellas con el objetivo de dar cumplimiento a una orden judicial del 30 de abril de 2015”, increpándole al fallo adverso el defecto fáctico de haber tenido como destinataria de lo resuelto a la Asamblea Departamental, cuando la sentencia le había asignado la obligación de reintegro a la Gobernación, dado que a esta entidad, a tenor de lo previsto en el Estatuto Tributario, en la Ley 617 de 2000 y en el inciso tercero –en referencia al numeral 7del artículo 300 de la Carta Política “tuvo que eliminar y reestructurar la planta de personal de la Asamblea Departamental a través de la ordenanza 07 de 2001”, y, porque la Resolución Asamblea Departamental No. 095 de 2015, entendida, junto con su confirmatoria

06 de 2016, como simples actos de trámite, dispuso: “a. Declarar la imposibilidad del reintegro”, y, “b. Comunicar la presente decisión al...gobernador a fin de que ordene a quien corresponda la realización de todos los actos, acciones y actuaciones encaminadas a dar cumplimiento a la condena proferida en contra de la entidad territorial...en cuanto al aspecto patrimonial de la misma”, por lo cual “no cumplió con el requisito esencial de tener el efecto jurídico de reintegrar a mi mandante al cargo ordenado por el juez administrativo y, en ese sentido era un mero acto, sin consecuencias jurídicas, y, por tanto, no susceptible de control judicial”. De otra parte, replicó los defectos sustantivos o materiales de (i) inadvertencia del hecho nuevo verificable en lo resuelto frente a los recursos interpuestos, y de (ii) desborde funcional, por la aplicación del artículo 164 del CPACA frente al reclamo Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 6 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander indemnizatorio que, no teniendo “un medio de control específico para accionarse, no puede el operador judicial suplir las funciones propias del legislativo y declarar de oficio la

CADUCIDAD por cuanto ello supone una extralimitación de competencias. Lo que debió hacer el Juez era analizar la importancia y utilidad del artículo 189 del CPACA, determinando cual era la ruta procesal a seguir, por cuanto al no hacerlo dejo (sic) de cumplir una orden legal sin justificación alguna”. (fls. 649 a 651). .

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA

5. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Atendiendo los argumentos de la única apelante (Arts. 243 Cpaca, 320 y 328 del CGP5), el debate en sede de segunda instancia se circunscribe a determinar si la decisión de no reintegrar al servicio a la demandante, en cumplimiento de una sentencia de condena, se encuentra contenida no solo en las Resoluciones de la Asamblea Departamental de Santander Nos. 095 del 10 de diciembre de 2015 y 06 del 22 de febrero de 2016, sino también en las Resoluciones 06706 del 18 de mayo, 10500 del 15 de julio y 19993 del 4 de noviembre, todas de 2016, expedidas en su orden por la Secretaria General, las dos primeras, y por el Gobernador de Santander, la última, y, según el caso, si estos últimos actos tienen carácter definitivo y, por ende son susceptibles de control en sede judicial. Según lo anterior, procede determinar si le medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho fue incoado en término o si, como lo concluyó el Tribunal, por fuera del término de caducidad.

6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para esta Procuraduría Delegada, hay lugar a la confirmación de la providencia de primer grado, bajo la consideración, según la cual, las Resoluciones 06706 del 18 de mayo, 10500 del 15 de julio y 19993 del 4 de noviembre, todas de 2016, son simples actos de ejecución, no susceptibles de recursos a voces del artículo 75 del CPACA, pero tampoco de control en sede judicial, por lo cual el acto definitivo, 5 “CPACA. Art. 243. Apelación.- Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces…”. Nota: Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 y adicionado el artículo 243 A, por el artículo 63 ib. “CGP. Art. 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71”. (El caso de los TERCEROS –COADYUVANTES). Art. 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.”. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C.

PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 7 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander como lo concluyó el Tribunal, es la Resolución 095 del 10 de diciembre de 2015, confirmada con la Resolución 06 del 22 de febrero de 2016. Por ello, comoquiera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solo vino a interponerse luego del 28 de marzo de 2017 –esta fecha, la de presentación ante la Notaría Cuarta del Círculo de Bucaramangaes claro que operó la caducidad del medio de control.

7. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EXPUESTA La Delegada sustentará su análisis en los siguientes tópicos: (i) La actuación administrativa; (ii) el acto administrativo (clasificación); (iii) la caducidad; y (iv) el caso concreto. 7.1. Actuación administrativa. Para PEDRO PABLO PABÓN PARRA6, la actuación administrativa es el conjunto de mecanismos de naturaleza jurídico procedimental, que en su desarrollo o implementación tiene la aptitud de producir decisiones administrativas con plenos efectos jurídicos, destacando su naturaleza por lo general reglada, a través de «Formas y presupuestos jurídico-procedimentales regulados por normas jurídicas previas; la que debe desarrollarse y culminarse con

observancia de los principios, las reglas de competencia y los procedimientos que rigen aun para las denominadas facultades discrecionales, caracterizándose, de esta manera, en el derecho procesal administrativo y del debido proceso administrativo». La jurisprudencia constitucional, a propósito del examen del inciso 4° del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo (Exp. D-3861. M. P. GERARDO MONROY CABRA), puntualizó al respecto: Las actuaciones administrativas constituyen la etapa del procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo. Posteriormente a esta etapa viene la comunicación, publicación o notificación de tal acto y luego el trámite de los recursos, llamado también vía gubernativa7. Las actuaciones administrativas vinieron a ser reguladas por primera vez en el C.C.A., ante la necesidad sentida de establecer unas normas que se refirieran a la actividad de la Administración previa al acto administrativo. Esta etapa previa de formación del acto administrativo no había sido hasta entonces objeto de regulación específica, pues las leyes anteriores se limitaban a establecer las normas para impugnar tales actos mediante la llamada vía gubernativa. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 4° del C.C.A., las actuaciones administrativas que regula ese Código pueden iniciarse de cuatro formas diferentes que dan lugar a cuatro clases de tales actuaciones 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011 – Esquemático, Ediciones Doctrina y Ley Ltda, Bogotá, D. C., año 2014, pág. 14. 7 En lenguaje del Cpaca: Conclusión del procedimiento administrativo. Artículo 87 y ss. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado

Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036 notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 8 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander que son las siguientes: i) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en interés general; ii) las que se inician en ejercicio del derecho de petición en interés particular; iii) las actuaciones o procedimiento iniciados en cumplimiento de un deber legal, como por ejemplo la presentación de una declaración o el suministro de una información; y, iv) las que se inician de oficio por las autoridades. Estas cuatro clases actuaciones concluyen con una decisión contenida en un acto administrativo, usualmente en una resolución. Al lado de las actuaciones administrativas de carácter general o particular que regula el C.C.A. existen procedimientos administrativos especiales que, según lo indica el artículo 1° del mismo Código, se regulan por leyes especiales. Respecto de ellos las normas del C.C.A tienen tan solo un carácter supletivo, es decir sólo se aplican en lo no previsto por los procedimientos especiales y en cuanto sean compatibles. De este carácter especial son por ejemplo los procedimientos para la adjudicación de baldíos, los procedimientos que regula el Código de Minas, los referentes al reconocimiento de marcas y patentes, los procedimientos sancionatorios, los disciplinarios, etc., y también algunos estatutos específicos sobre registros públicos que se

regulan por normas especiales. 7.2. El acto administrativo. El profesor español JOSÉ ANTONIO GARCÍA - TREVIJANO FOS, en la segunda edición de “LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS”, se refiere al tema en los siguientes términos8: Acto administrativo es “declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho público, bien tendente a constatar hechos, omitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas entre los administrados, o con la Administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa”. Los actos administrativos, según la doctrina, al igual que la jurisprudencia, pueden clasificarse de distintas maneras, por ejemplo, según sus destinatarios, según el procedimiento para su expedición o según adopten o no una decisión de carácter definitivo. El Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 20139, para solo citar una providencia, discurrió así: 2.4. Clasificación de los actos administrativos 2.4.1. Según sus destinatarios: los actos administrativos pueden ser singulares, individuales o concretos los cuales tienen efectos respecto de una o varias 8 Editorial Civitas S. A., Madrid, segunda edición 1991, pág. 96 y ss. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicado 11001-03-28-0002013-00017-00 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 #15-80 piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 Ext. 12035-12036

notidel3cedo@procuraduria.gov.co www.procuraduria.gov.co Página 9 de 13 Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado Concepto No. 347 de 2021 Rad. 68001-23-33-000-2017-00457-01 Ruth Orozco Martínez vs Departamento Santander personas determinadas y generales, cuando los destinatarios son indeterminados y su contenido es abstracto. 2.4.2. Según el procedimiento administrativo para su expedición: se clasifican en actos de trámite, que son aquellos que se profieren en el curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, y que resultan necesarios para llegar a una decisión, pero no le ponen fin a la respectiva actuación; y resolutorios o definitivos que resuelven de fondo la cuestión, y con los cuales se concluye o finaliza el trámite o procedimiento administrativo. También pueden ser de ejecución cuando le dan eficacia al acto definitivo, permitiendo que este se materialice y cumpla sus fines. Es decir, no deciden una actuación, pues solo son expedidos para materializar o ejecutar esas decisiones previas. 2.4.3. Según el número de órganos que participan en su elaboración, los actos administrativos se clasifican también en actos simples, complejos y colectivos. Los primeros son dictados por un solo órgano, sea individual o colegiado, que funge como unidad estructural. A su turno, los actos complejos, que se configuran por los siguientes elementos: i) concurrencia de dos o más órganos o autoridades en la formación del acto; ii) pluralidad de voluntades manifestadas

en distintos momentos y de manera sucesiva; iii) unidad o igualdad de finalidad y contenido en cada acto administrativo; y iv) interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir. En el acto colectivo también intervienen distintos órganos, pero las voluntades se unen solamente en una única declaración permaneciendo jurídicamente autónomas. Para los efectos que interesan al presente proceso, importa distinguir los actos administrati