PGN - Concepto 359 - 25 de 2025

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO-Solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia que declaró la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción de la acción de responsabilidad fiscal

EXTINCIÓN DE LA ACCION POR PRESCRIPCIÓN-En materia de responsabilidad fiscal

“[L]a omisión de notificar personalmente el Auto que decidió el grado de consulta impidió que esta decisión adquiriera fuerza ejecutoria dentro del plazo de 5 años previsto por el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, generando como consecuencia la patente configuración del fenómeno de la prescripción”

NOTIFICACIÓN ACTOS ADMINISTRATIVOS-De conformidad con el artículo 55 de la Ley 610 de 2000 la decisión que pone fin al proceso de responsabilidad fiscal se notifica personalmente de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 del CPACA

“[E]l fallo debió notificarse personalmente y no por estado, generando la consecuencia de que la firmeza del fallo con responsabilidad fiscal ocurrió cuando ya había operado la prescripción de 5 años, según el artículo 9 de la Ley 610 de 2000. (…) no se puede perder de vista que el fallo con responsabilidad fiscal de primera instancia que decidió el cese de la acción fiscal contra el aquí demandante fungió como una absolución del proceso. Mientras que, cuando la Contralora Departamental decidió revocar tal decisión y proferir fallo con responsabilidad fiscal contra el hoy accionante, este acto constituyó, respecto de él, el fallo que decidió el proceso de responsabilidad fiscal al que se refiere el artículo 55 en mención. En este contexto, como el acto que resolvió el grado de consulta fue el que decidió el proceso, debía ser notificado, según indica expresamente el artículo 55 de la Ley 610, en los términos de la Ley 1437 de 2011. (…) el fallo que resolvió el grado de consulta era aquel que ponía término a la actuación administrativa de responsabilidad fiscal, debía ser notificado personalmente y no por estado como equivocadamente realizó la parte demandada.”

EJECUTORIA DE LAS PROVIDENCIAS-Alcance en materia de responsabilidad fiscal de acuerdo con lo previsto en el artículo 56 de la Ley 610 de 2000

DOCUMENTO ANONIMIZADO-Hace referencia a la actividad de reemplazar datos personales al igual que información sensible íntima personal y familiar en aras de garantizar derechos fundamentales de las personas tanto en las actuaciones administrativas iniciales como en la publicación

DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dando cumplimiento a la Resolución 352 de 2024 se procede a anonimizar el presente documento por parte del Grupo de Relatoría sustituyendo los datos a proteger por xxx, yyy o sucesivas

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 10: QUINTA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 23 de julio de 2025

Doctor

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero Ponente – Sección Primera

## CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia Concepto 359 - 25

Radicado: 50001233300020140035601

Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Actor: xxx

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META - CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL META

Honorable Señor consejero:

Esta Agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del asunto de la referencia; en el término de traslado, de conformidad con el Decreto 0117 de 13 de enero de 2025 “Por medio del cual se hace un nombramiento ordinario”.

1. ANTECEDENTES

• Demanda

Pretensiones

1. ANTECEDENTES

• Demanda

Pretensiones

El demandante solicita que se anule el acto administrativo contenido en el Auto del 27 de febrero de 2014, emitido por la Contralora Departamental del Meta, mediante el cual se resolvió un recurso de apelación y se revisó, en sede de consulta, el Fallo con Responsabilidad Fiscal N.º 006-14. En dicha decisión, se revocó la cesación de la acción fiscal que favorecía al hoy actor y, en su lugar, se le declaró responsable fiscal por un monto de $577.447.366, debido al presunto daño patrimonial causado al Departamento del Meta. Como consecuencia de la nulidad solicitada, el actor pide que se ordene a las entidades demandadas el pago de los perjuicios ocasionados, tanto presentes como futuros, por concepto de daño emergente y lucro cesante. Finalmente, solicita que se disponga el cumplimiento de la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA y que se condene a las demandadas al pago de las costas procesales y las agencias en derecho.

Hechos

La Contraloría Departamental del Meta mediante Auto de apertura de proceso de responsabilidad fiscal del 2 de marzo de 2009 inició proceso de responsabilidad fiscal en contra xxx, yyy y zzz, a raíz de una queja relacionada con presuntas irregularidades en la adjudicación de subsidios del programa de vivienda “Ciudad Salitre” en 2007, en la ciudad de Villavicencio.

En 2013, se profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal, señalando un detrimento patrimonial por más de 638 millones de pesos.

Posteriormente, el 5 de febrero de 2014, el Contralor Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva profirió Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 006-14 mediante el cual, en lo que interesa a este proceso, se ordenó la cesación de la acción fiscal en favor de xxx. Esta decisión fue objeto de recurso por parte del ciudadano xxx, otro de los investigados y contra quien la primera instancia sí encontró responsabilidad fiscal. La Contralora Departamental resolvió el recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta y mediante Auto del 27 de febrero de 2014 revocó la cesación de la acción fiscal respecto de Rojas Álvarez, declarándolo responsable fiscal por un monto de $577.447.366.

Esta decisión fue notificada por estado el viernes 28 de febrero de 2014, y se expidió constancia de que la misma había adquirido ejecutoria el lunes 3 de marzo de 2014, último día de plazo para que operase la prescripción, pues el día 2 de marzo de 2014 era domingo.

Concepto de violación

La parte demandante fundamenta su acción en la presunta vulneración de diversas normas constitucionales y legales, entre ellas los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 209 y 267 de la Constitución Política, el preámbulo de la misma, así como disposiciones contenidas en la Ley 42 de 1993, Ley 610 de 2000, Ley 1437 de 2011, Ley 1474 de 2011 y el Decreto 1400 de 1970. También invoca las sentencias C-557 de 2001 y C-131 de 2002.

En el concepto de violación, se alegan dos grandes cargos de nulidad. El primero se refiere a la vulneración de normas constitucionales, específicamente los artículos 29 y 267, al no haberse garantizado el debido proceso administrativo. Se afirma que la Contraloría Departamental del Meta negó injustificadamente el decreto de pruebas testimoniales y documentales solicitadas en el escrito de descargos, lo que impidió su valoración adecuada. Además, se señala que se desconocieron los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución.

El segundo cargo se refiere a la vulneración de normas legales, tanto por el incumplimiento del procedimiento como por la prescripción de la acción fiscal. El demandante sostiene que presentó oportunamente sus descargos el 9 de enero de 2014, solicitando pruebas que fueron negadas bajo el argumento de falta de tiempo para practicarlas, debido a la proximidad de la prescripción, lo que afectó su derecho de defensa. También denuncia que, tras casi cuatro años de inactividad procesal desde el auto de apertura del 2 de marzo de 2009, se profirió el fallo de primera instancia el 5 de febrero de 2014, el cual fue notificado por aviso el 6 de febrero y personalmente el 18 del mismo mes, en contravía de lo dispuesto por el CPACA, que exige primero la notificación personal.

Se afirma que hubo irregularidades graves, como la divulgación anticipada del sentido del fallo por medios electrónicos no oficiales, vulnerando la reserva del proceso establecida en el artículo 20 de la Ley 610 de 2000. Además, se cuestiona que el auto que resolvió el recurso de apelación y revisó el fallo en grado de consulta fue proferido el 27 de febrero de 2014, antes de que se cumpliera el término de ejecutoria del auto que resolvió la reposición, lo que contraviene los artículos 331 y 121 del Código de Procedimiento Civil.

El demandante también sostiene que el proceso debió continuar bajo las reglas del CCA y, ante vacíos, del CPC, ya que el CPACA no estaba vigente al momento de iniciarse el proceso. En ese sentido, se debió aplicar el artículo 321 del CPC, lo cual no ocurrió, configurándose una indebida notificación y una ejecutoria extemporánea del título de cobro, que se produjo después del vencimiento del término de cinco años para evitar la prescripción de la responsabilidad fiscal.

Finalmente, se argumenta que el cargo desempeñado por el demandante no implicaba gestión fiscal, pues era un empleo de nivel asistencial (Auxiliar Administrativo), cuyas funciones eran operativas y de apoyo, como recibir, archivar y entregar documentos. Según el Manual de Funciones vigente y el Decreto Ley 785 de 2005, no tenía responsabilidad en la evaluación ni adjudicación de subsidios. Incluso el fallo de primera instancia reconoció que sus funciones eran elementales y no comprometían gestión fiscal. Por tanto, se considera que la Contralora Departamental del Meta incurrió en una indebida atribución de responsabilidad fiscal, sin analizar adecuadamente la naturaleza del cargo, lo que configura una nulidad manifiesta del acto acusado.

• Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El colegiado concluyó que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de la responsabilidad fiscal, ya que el fallo proferido en grado de consulta, mediante el cual se revocó la cesación de la acción fiscal en favor del demandante y se le declaró responsable fiscalmente por $577.447.366, no fue debidamente notificado dentro del término legal de cinco años previsto en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.

El Tribunal consideró que, al haberse modificado en grado de consulta una decisión que inicialmente exoneraba al demandante, para en su lugar declararlo responsable fiscalmente, dicha providencia debía ser notificada personalmente, no por estado, ya que equivalía a un fallo con responsabilidad fiscal. La notificación por estado fue considerada inadecuada y contraria a lo dispuesto en el artículo 67 del CPACA y el artículo 55 de la Ley 610.

En consecuencia, al haberse producido la ejecutoria del acto fuera del plazo legal, se configuró la prescripción de la acción fiscal, lo que llevó al Tribunal a declarar la nulidad parcial del acto acusado en lo que respecta al demandante. No se accedió al restablecimiento económico solicitado, por falta de prueba del perjuicio alegado, y se relevó de estudiar los demás cargos de nulidad, al haber prosperados la nulidad por causa de la prescripción.

• Recurso de apelación

En primer lugar, sostiene el apelante que la notificación de la providencia de segunda instancia, mediante la cual se revocó la cesación de la acción fiscal y se declaró responsable a xxx, fue realizada conforme a la ley, ya que, según el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011, solo ciertas providencias deben notificarse personalmente, y la decisión en grado de consulta no se encuentra entre ellas.

En segundo lugar, argumenta que no operó la prescripción de la acción fiscal, dado que el proceso se inició el 2 de marzo de 2009 y la providencia que declaró la responsabilidad fiscal quedó ejecutoriada el 3 de marzo de 2014, dentro del plazo legal de cinco años, considerando que el 2 de marzo fue un día no hábil. Asimismo, se afirma que durante el proceso se respetaron plenamente las garantías del debido proceso, incluyendo el derecho de defensa, la notificación oportuna y la posibilidad de presentar y controvertir pruebas. Se destaca que el implicado fue notificado personalmente de las providencias que así lo requerían y que no interpuso recursos contra el auto de pruebas. Además, se señala que se acreditaron todos los elementos de la responsabilidad fiscal, como la existencia de un daño patrimonial, la conducta culposa, el nexo causal y la identificación del responsable. Finalmente, se enfatiza que la responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa y patrimonial, distinta de la penal o disciplinaria, y que su finalidad es el resarcimiento del daño al erario, siendo procedente su declaración en este caso conforme a derecho.

Por tanto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

• Problema Jurídico

El problema jurídico asociado al recurso de apelación consiste en definir si ¿Cuándo en un proceso de responsabilidad fiscal, en primera instancia se ordena cesar la acción fiscal contra un investigado, y surtido el grado de consulta el superior de la autoridad fiscal dicta fallo con responsabilidad fiscal en contra de ese investigado inicialmente absuelto, tal decisión debe notificarse personalmente o por estado? La respuesta a este problema jurídico permitirá verificar si acaeció o no el fenómeno de prescripción en el proceso de responsabilidad fiscal.

• Marco Jurídico

Las normas que gobiernan la resolución de este caso son las previstas en los artículos 9 y 55 de la Ley 610 de 2000, el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, y el precedente contenido en la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de febrero de 2021, radicado único 50001233300020150009101.

• Caso concreto

Este litigio pone de presente una aparente laguna normativa que fue identificada por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 25 de febrero de 2021, relacionada con el modo de notificación de la decisión en aquellos casos en los cuales una persona que siendo investigada en un proceso de responsabilidad fiscal es “absuelta” en primera instancia, y cuando se surte el grado de consulta resulta declarada responsable fiscalmente.

El apelante aduce que la decisión de la Contraloría Departamental del Meta de notificar mediante estado la decisión que resolvió el grado de consulta fue acertada pues contra esa decisión no procedían recursos, quedando en firme al día hábil siguiente de su notificación, es decir, el 3 de marzo de 2014, por lo que no se habría configurado el fenómeno de la prescripción.

Para esta agencia del Ministerio Público, la decisión del Tribunal Administrativo del Meta fue acertada por cuanto la decisión que puso fin a la actuación administrativa relacionada con la responsabilidad fiscal del hoy demandante debía ser notificada personalmente como se pasa a explicar.

El artículo 55 de la Ley 610 de 2000, que regula la manera en que se notifica el fallo con responsabilidad fiscal dispone:

“ARTÍCULO 55. NOTIFICACION DEL FALLO. La providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados, interpuestos y debidamente sustentados por quienes tengan interés jurídico, ante los funcionarios competentes.”

A su turno, el artículo 56 de la misma Ley, en punto de la ejecutoria de las decisiones en responsabilidad fiscal prevé:

“ARTÍCULO 56. EJECUTORIEDAD DE LAS PROVIDENCIAS. Las providencias quedarán ejecutoriadas:

1. Cuando contra ellas no proceda ningún recurso.

2. Cinco (5) días hábiles después de la última notificación, cuando no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos.”

En sentir del apelante, la decisión que resolvió el grado de consulta, contra la cual no proceden recursos quedó ejecutoriada en los términos del numeral 1 del artículo 56 en cita, y, por tanto, dentro del término legal, de modo que no operó la prescripción.

Esta lectura de la norma es equivocada, pues antes de la ejecutoria o firmeza de una decisión administrativa, se debe surtir la correspondiente notificación. Así, el artículo 55 citado prevé que el fallo con responsabilidad fiscal se notifica en la forma y los términos de la hoy Ley 1437 de 2011.

Así, no se puede perder de vista que el fallo con responsabilidad fiscal de primera instancia que decidió el cese de la acción fiscal contra el aquí demandante fungió como una absolución del proceso. Mientras que, cuando la Contralora Departamental decidió revocar tal decisión y proferir fallo con responsabilidad fiscal contra el hoy accionante, este acto constituyó, respecto de él, el fallo que decidió el proceso de responsabilidad fiscal al que se refiere el artículo 55 en mención.

En este contexto, como el acto que resolvió el grado de consulta fue el que decidió el proceso, debía ser notificado, según indica expresamente el artículo 55 de la Ley 610, en los términos de la Ley 1437 de 2011.

De este modo, al realizar la remisión al CPACA, su artículo 67 es claro en disponer que

“Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.”

Así, como el fallo que resolvió el grado de consulta era aquel que ponía término a la actuación administrativa de responsabilidad fiscal, debía ser notificado personalmente y no por estado como equivocadamente realizó la parte demandada.

De hecho, el inciso tercero de este artículo impone la consecuencia de la invalidez de la notificación cuando se incumple cualquiera de los requisitos allí previstos.

Con lo anterior en mente, es plausible concluir que la omisión de notificar personalmente el Auto que decidió el grado de consulta impidió que esta decisión adquiriera fuerza ejecutoria dentro del plazo de 5 años previsto por el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, generando como consecuencia la patente configuración del fenómeno de la prescripción, como con acierto concluyó el a quo.

Finalmente, es importante poner de presente que, en un caso con identidad fáctica y jurídica al presente la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que había operado la prescripción, lo que al tenor del artículo 13 constitucional que consagra el derecho a la igualdad de trato por parte de las autoridades, impone la obligación de estudiar este precedente y, salvo mejores razones, aplicar las mismas consecuencias jurídicas.

El caso indicado se relaciona con un proceso de responsabilidad fiscal surtido por la Contraloría General de la República contra el señor xxx. En primera instancia la Contraloría consideró que no había lugar a declarar la responsabilidad fiscal del señor xxx. Surtiendo el grado de consulta, el órgano de control revocó la decisión de primer grado, y en su lugar declaró la responsabilidad fiscal de xxx, notificando por estado esta decisión, al borde temporal de que operara la prescripción como también ocurre en el caso que nos ocupa.

En este contexto, la Sección Primera del Consejo de Estado decidió que la decisión había quedado notificada por conducta concluyente varios meses después de que se cumpliera el término de prescripción, dado que, como el ciudadano había sido absuelto en primera instancia, y en el grado de consulta fue declarado responsable, esta decisión debía ser notificada personalmente, y no por estado[[1]](#footnote-1).

Por tanto, a juicio de esta agencia del Ministerio Público, dada la similitud de hechos y del derecho entre el caso pasado y el actual, las autoridades están llamadas a tratar de idéntica manera ambas situaciones, y se impone la consecuencia de considerar que en este caso el fallo debió notificarse personalmente y no por estado, generando la consecuencia de que la firmeza del fallo con responsabilidad fiscal ocurrió cuando ya había operado la prescripción de 5 años, según el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.

Así las cosas, en respuesta al problema jurídico, cuándo en un proceso de responsabilidad fiscal, en primera instancia se ordena cesar la acción fiscal contra un investigado, y surtido el grado de consulta el superior de la autoridad fiscal dicta fallo con responsabilidad fiscal en contra de ese investigado inicialmente absuelto, tal decisión debe notificarse personalmente, como lo manda el artículo 55 de la Ley 610 de 2000, por cuya expresa remisión debe aplicarse el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011.

En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente,

1. CONCLUSIÓN

De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia y teniendo en cuenta los cargos y argumentos presentados en el recurso de apelación, para esta Procuraduría Delegada no existen elementos de juicio para que se revoque la sentencia del 23 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

Por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando que la sentencia antes mencionada, sea confirmada.

Del señor Consejero, atentamente,

JOSÉ DARÍO CASTRO URIBE

Del señor Consejero, atentamente,

JOSÉ DARÍO CASTRO URIBE

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado

1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de febrero de 2021, radicado único 50001233300020150009101 ↑