PGN - Concepto 395-2025 de 2025

MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicita revocar sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquía que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en caso de bonificación judicial

Esta delegada llega a la conclusión que los argumentos y cargos esgrimidos mediante el recurso de apelación se ajustan al ordenamiento jurídico que lo sustentan y conforme con las consideraciones jurídicas de este estudio, toda vez que, en criterio de esta delegada del Ministerio Publico, las disposiciones objeto de discusión se encuentran ajustadas a derecho. En consecuencia, se solicitará respetuosamente, que se despache de manera favorable lo pretendido por el recurrente, y, en consecuencia, se revoque la sentencia de primera instancia

BONIFICACION DE GESTION JUDICIAL-La bonificación judicial analizada en este asunto no constituye factor salarial para la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales que cobijan al demandante

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contrario a lo decidido en la providencia recurrida no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado y suscrito por la jefe del Departamento Administrativo de Personal de la Fiscalía General de la Nación

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 7: SEGUNDA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

IUS: E-2025-531360

Concepto No. 395

Bogotá, D. C., 20 de octubre de 2025

Doctor

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejera ponente

Sección Segunda (Subsección A)

Consejo de Estado

E. S. D.

Concepto No. 395

Bogotá, D. C., 20 de octubre de 2025

Doctor

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejera ponente

Sección Segunda (Subsección A)

Consejo de Estado

E. S. D.

| | | | --- | --- | | Medio de control: | Nulidad y restablecimiento del derecho. | | Expediente: | 0500123330002020040420 (2523-2025) | | Demandante: | Diana Patricia Gómez Castro | | Demandados: | Fiscalía General de la Nación. | | Trámite: | Bonificación Judicial decreto 382 de 2013 |

Respetada consejera de Estado.

Como agente del Ministerio Público delegada en el proceso de la referencia, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, defensa del orden jurídico y protección y garantía de los derechos fundamentales, de la manera más atenta, procedo a rendir y someter a consideración de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concepto de fondo en los siguientes términos.

1. ANTECEDENTES

1.1 DEMANDA

1. ANTECEDENTES

1.1 DEMANDA

1.1.1 Pretensiones. La señora Diana Patricia Gómez Castro, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó la inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y de los decretos que determinan que la bonificación judicial solo constituye factor salarial para efecto de realizar aportes a pensión y salud y, como consecuencia, se declare la nulidad del Oficio 202000380002381 del 11 de febrero de 2020, por el cual la demandada le negó la petición.

Como consecuencia de lo anterior, y titulo de restablecimiento del derecho, solicitó, en síntesis, que se condene a la demandada a reconocerle la bonificación judicial como factor salarial sin condicionamiento alguno, y, en consecuencia, reliquidar y reajustar todas sus prestaciones sociales, incluyendo cesantías e intereses a las cesantías, teniendo en cuenta la bonificación judicial reconocida a partir del 1° de enero de 2013.

1.1.2 Fundamentos fácticos. Señala la actora que desde que se vinculó a la entidad demandada, el 8 de septiembre de 1994, ejerce el empleo de Asistente de Fiscal IV y por ello beneficiaria de la Bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 reconocida y pagada a partir del 1º de enero de ese año.

Que, la demandada no ha incluido la bonificación Judicial como factor para tener en cuenta en la liquidación de las demás prestaciones a que tiene derecho como son las primas, cesantías y demás emolumentos que percibe periódicamente.

Que el 24 de enero de 2020 presentó reclamación administrativa para que la demandada reconozca el carácter salarial de la bonificación judicial y la reliquidación de todas sus prestaciones salariales, petición que fue negada mediante el acto administrativo aquí demandado en nulidad.

1.1.3 Fundamentos jurídicos. La parte actora, citó como normas infringidas por los actos demandados el Convenio número 95 de la OIT aprobado por la Ley 54 de 1962; los artículos 2, 4, 25, 53 y 93 de la Constitución Política, la Ley 1437 de 2011, La Ley 4ª de 1992, los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, la Ley 1042 de 1978 y el artículo 167 del Código General del Proceso.

1.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La entidad demandada, la Nación–Fiscalía General de la Nación, respondió la demanda indicando que se opone a todas las pretensiones presentadas por la demandante.

Argumentó que la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013, expresamente fue excluido como factor salarial, razón por la cual, conforme señala la Ley 4 de 1992, no está en su potestad reconocer y pagar el salario o prestaciones de sus funcionarios de manera discrecional y hacer extensivos efectos que no otorga la legislación a las prestaciones del régimen salarial emitido por las autoridades competentes.

Precisó que no le es viable apartarse de las disposiciones que regulan el régimen salarial de los funcionarios de esa entidad, pues desde el año 2013 el gobierno nacional al crear la prestación sobre la cual se reclaman efectos no previstos legalmente tampoco estaba previstos en su presupuesto recursos para atender ese emolumento y conforme lo ordena el artículo 334 de la Constitución el principio de sostenibilidad fiscal, lo exime de atender positivamente las pretensiones de la demanda.

Finalmente, sustentó las excepciones de constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido y buena fe.

1.3 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante sentencia del 30 de julio de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al disponer la inaplicación por inconstitucional de los apartes del artículo 1º del Decreto 382 de 2013, que determina que la bonificación judicial solo constituye en factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, y la prescripción de las pretensiones causadas con anterioridad a 24 de enero de 2017 y ordenó reliquidar las prestaciones sociales y laborales con inclusión de la Bonificación judicial.

1.4 RECURSO DE APELACIÓN

La Fiscalía General de la Nación señaló que los argumentos presentados por la defensa no fueron objeto de análisis en la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, indicó que el Decreto 382 de 2013 fue expedido en ejercicio de las facultades legales del gobierno nacional señalados en la Ley 4ª de 1992 y su legalidad no ha sido desvirtuada goza de la presunción y obligatoriedad que corresponde a esta clase de disposiciones:

Indica que no se puede reconocer un alcance mayor al señalado en la norma que crea la Bonificación, en este caso solo para efectos del caculo de aportes a salud y pensión, que al ordenar que la Bonificación constituya factor para liquidar todos los beneficios salariales y prestacionales, el a quo desconoce los precedentes de las altas Cortes sobre la materia.

Por lo anterior, concluyó que, los Decretos 382, 383 y 384 del 6 de marzo de 2013 lejos de vulnerar los preceptos indicados por el accionante en el escrito introductorio, se ajustan con rigor a los bloques de constitucionalidad y legalidad, así como al Acuerdo realizado con los representantes de las organizaciones de la Rama Judicial y la Fiscalía general de la Nación.

Finalmente, reiteró los argumentos de imposibilidad y estabilidad presupuestal alegados por la Fiscalía no están llamados a prosperar ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal; los cuales estipulan que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial estatuido por las normas de dichos.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1 EL PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en determinar i) si la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, es violatoria de la Constitución Política y como consecuencia se debe inaplicar como excepción de constitucionalidad y ii) si la bonificación judicial constituye o no factor salarial para la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales que cobijan al demandante.

A fin de resolver el problema jurídico planteado es necesario desarrollar los siguientes ítems: i) Competencia constitucional y legal para fijar el régimen salarial de los servidores públicos, la libre configuración normativa y las restricciones los efectos salariales de algunas prestaciones, ii) Naturaleza de los decretos que expide el gobierno nacional en desarrollo de las facultades consagradas en la constitución y en la ley 4ª de 1992, iii)Antecedentes y naturaleza jurídica de la Bonificación Judicial, y iv) Del caso concreto

2.2 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE

2.2.1 Competencia constitucional y legal para fijar el régimen salarial de los servidores públicos, la libre configuración normativa y las restricciones los efectos salariales de algunas prestaciones:

Tenemos que en vigencia de la Constitución de 1886 la atribución para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados y definir el concepto de salario y por ende señalar sus componentes, recaía exclusivamente en el Congreso de la República.

Ahora bien, con la Constitución política de 1991, esta competencia es compartida entre el Congreso y el Gobierno, al tenor de lo establecido en el artículo 150 numeral 19[[1]](#footnote-1), literales e) y f). Al respecto, la Carta Magna de 1991 otorgó al Gobierno Nacional la facultad indelegable de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Bajo ese contexto normativo por efecto de dichas leyes, en las materias indicadas en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que se caracterizan por su complejidad y evolución constante, ha indicado la jurisprudencia nacional que existe una distribución de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, según la cual el primero dicta las normas generales y señala en ellas los objetivos y criterios, en los cuales se vierte la política estatal respectiva, y el segundo expide las normas de desarrollo y concreción de los mismos. De esta manera, se conjugan la estabilidad de una regulación básica y muy general, de carácter legislativo, con la oportunidad, agilidad y efectividad de una regulación adicional, de carácter administrativo, expedida por el presidente de la República.

En ese entendido normativo Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.

Conforme a la ley precitada se evidencia que texto del artículo 1° de la Ley 4 de 1992, se encuentra que dicho precepto atribuyó al Gobierno Nacional la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de varios grupos de servidores del Estado, como son:

1. Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

2. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la fiscalía general de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;

3. Los miembros del Congreso Nacional,

4. Los miembros de la Fuerza Pública.

Así pues, para ilustrar el presente caso y a modo de ejemplo se tiene que, el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992 establece los objetivos y criterios a los cuáles debe sujetarse el Gobierno Nacional para cumplir los anteriores cometidos; mientras que los incisos 1° y 2° del artículo 14 de la misma Ley, en armonía con el artículo 1° de la Ley 332 de 1996, consagran la existencia de la prima especial del 30%, sin carácter salarial, para el personal allí relacionado.

En ese mismo sentido es necesario recordar que los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 fueron objeto de un primer pronunciamiento de EXEQUIBILIDAD[[2]](#footnote-2) por parte de la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-279 de 1996, C.P. Hugo Palacios Mejía, donde se hicieron importantes precisiones en torno a la legalidad material de la consagración de primas técnicas o de servicios sin carácter salarial, destacándose los siguientes apartes del fallo:

(…), Ninguna norma que tenga como efecto principal aumentar el ingreso disponible de un trabajador puede lesionar las reglas sobre protección especial al trabajo”.

(…), En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél.

(…), La Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales. No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco pudiera a la que se refiere el literal "e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios

(…), No existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[[3]](#footnote-3) (Subrayado del texto original y resaltado externo).

El anterior criterio ha sido reiterado por la jurisprudencia en diferentes pronunciamientos, de lo cual da cuenta la Sentencia C-424 de 2006, donde se señala:

(…) Subrayó la Corte Constitucional en aquella oportunidad, que la actora había confundido dos conceptos cuya distinción era, a su juicio, indispensable: por una parte, el concepto de régimen salarial, y, por otra, la noción de salario. Dijo la Corte, que mientras el régimen salarial constituye el género, el salario, entretanto, es la especie. Así las cosas, agregó, por virtud de lo dispuesto en la misma Constitución y previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.” Concluyó la Corte, que el no considerar ciertas primas como factor salarial no implicaba una lesión de los derechos de los trabajadores….”.

14.- En el presente proceso, la Corte reitera los argumentos de la sentencia C-279 de 1996…”. (Se destaca y subraya).

Además, como lo explica las mismas sentencias C-279 de 1996 y C-424 de 2006 no pueden ser confundidos los conceptos de régimen salarial y salario, pues el primero es el género, mientras que el segundo es la especie. El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público, mientras que el segundo es parte integrante de tales derechos sin constituir la totalidad de este.

Siendo ello así, es claro que por virtud de establecido en el artículo 150-19 de la actual Carta Política, y previa una ley marco (Ley 4ª de 1992), el Gobierno Nacional está constitucionalmente habilitado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleos en las diversas Ramas del Poder Público, lo cual comprende, como bien lo explica la Corte, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales, y no sólo el salario (especie), pues esa restricción no es constitucional ni razonable, en cuanto la norma constitucional y el artículo 2° de la misma ley facultan al Ejecutivo Nacional con amplitud, veamos:

“Artículo 2°. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

Jurisprudencia Vigencia

Corte Constitucional

b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;

c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo;

d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública;

e) La utilización eficiente del recurso humano;

f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales;

g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio;

h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal;

1. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal;

1. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;

k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;

l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad;

ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa”. (Destacados y subrayados fuera de texto).

De otra parte, en cuanto a las responsabilidades presupuestales del Gobierno nacional en la decisión del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997 expresó lo siguiente:

“La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que, al presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, núm. 19, literales e) y f) [1].

De manera consecuente, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la Sentencia de fecha 14 de febrero de 2002, consejera Ponente Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Expediente No. 2824, al pronunciarse sobre la responsabilidad del Gobierno Nacional en la fijación de la política salarial, expresó:

De una parte, la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal la tiene el presidente de la República; es por esa razón, por la que el ejecutivo debe gozar de un margen de razonabilidad para establecer cuál es el tipo de remuneración para cada cargo, y más en este caso en que le fija un máximo a un incentivo temporal. Así lo ha señalado la Corte Constitucional en reiterados fallos en los cuales ha juzgado la constitucionalidad de algunos preceptos de la Ley 4 de 1992.

“En efecto, dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997, lo siguiente:

"La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que, al presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, núm.. 19, literales e) y f.

Así mismo, señaló la Corte Constitucional en sentencia C-315 del 19 de julio de 1995 al examinar la constitucionalidad, entre otros, del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 indicó:

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

(…) son suficientes los argumentos que otrora expuso la Corte Constitucional sobre la potestad que tiene el Gobierno para señalar las escalas salariales, los topes máximos y en fin todos los componentes del salario, para afirmar que la expresión acusada del artículo 5 del Decreto en cuanto determina que el incentivo no podrá exceder del 50% de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue, no infringe la Ley 4a de 1992; por el contrario, se trata de una prescripción que se ciñe no solamente a las funciones que en materia salarial le asigna la ley al Gobierno, sino a la responsabilidad que en materia de política económica le ha fijado la Constitución Política al Presidente de la República.

En cuanto a la censura que le endilga el demandante a la norma acusada, consistente en que el Gobierno al señalar que el incentivo no constituya factor salarial, infringe también los objetivos y criterios señalados en la ley 4a de 1992 y el principio de solidaridad en que descansa la Ley 100 de 1993, dirá la Sala que tampoco tiene vocación de prosperidad.

De una parte, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la de la Corte Suprema de Justicia y la de esta Corporación, ha señalado que no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales o en la recta razón que impida disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario; por ello, bien puede disponer la expresión acusada que el incentivo no se considera parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales…”. (Se destaca).

Igualmente, el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de julio de 2009, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente No. 2003-02985, N.I. 1895-2008, Actor Fernando Díaz Morales, expresó:

De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), de la Carta Política, es competencia exclusiva del Presidente de la República fijar la remuneración de los empleados públicos, atribución constitucional de carácter indelegable, que desarrolla dentro del marco de las reglas generales que en su momento disponga el Congreso de la República, quien tiene la facultad de proveer las normas generales y señalar los objetivos y criterios que han de guiar al ejecutivo en la tarea de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos”. (Se destaca y subraya).

En el mismo sentido, la Corte Constitucional la Sentencia C-608 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 2° y 17 de la Ley 4 de 1992, expresó lo siguiente en sobre la competencia constitucional para establecer cuáles componentes pueden ser incorporados dentro de la base del salario:

En primer término la Corte resalta la competencia del Congreso para expedir la disposición acusada, que se enmarca dentro de lo previsto por el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, ya que fija unos límites generales al Gobierno, sin entrar en el terreno de lo específico, con arreglo a la doctrina que sobre el punto ha sentado esta Corporación, pues, como en esta providencia se resalta, las características del régimen pensional de los miembros del Congreso y de los demás funcionarios del Estado deben ser determinadas por el legislador ordinario en su marco general, y por el Ejecutivo en sus aspectos concretos, por disposición de la propia Constitución. De tal manera que la Carta reconoce un margen de configuración política a los órganos del Estado elegidos democráticamente -en este caso el Congreso y el Gobierno, en los ámbitos ya señalados-, como sucede en otras materias de complejas dimensiones económicas, sociales y técnicas (…)

La Corte se abstiene de señalar de manera específica los componentes que pueden incorporarse dentro de esa base, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, es el presidente de la República quien debe efectuar tales precisiones. (Destacados y subrayados fuera de texto).

Todo lo cual permite concluir, sin asomo de duda, que el Gobierno nacional en desarrollo de lo establecido en el artículo 150-19 Superior, y atendiendo los criterios y parámetros establecidos en el artículo 2° de la ley 4ª de 1992, se encuentra jurídica y materialmente habilitado para fijar con amplitud el régimen salarial y prestacional de los empleos del Estado, esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.

2.2.2. Naturaleza de los decretos que expide el gobierno nacional en desarrollo de las facultades consagradas en la constitución y en la ley 4ª de 1992

El Consejo de Estado ha hecho distintos pronunciamientos[[4]](#footnote-4) sobre la denominada potestad reglamentaria precisando:

«Resulta claro que la Constitución de 1991 distribuyó dicha potestad entre las diferentes autoridades y organismos administrativos. Desde esta perspectiva, es posible formular una regla general que nos traslada de inmediato a las competencias del presidente de la República; y unas reglas de excepción, algunas de ellas previstas en la Constitución y otras en la ley, que le entregan la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos de la función administrativa.

2.7En este orden de ideas, la regla general en materia reglamentaria la tiene el Presidente de la República por dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), pues en su condición de Suprema Autoridad Administrativa le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la

cumplida ejecución de las leyes”; y por otra parte, en los casos en que la Constitución le permite desarrollar directamente sus preceptos normativos, caso en el cual la potestad normativa o reglamentaria es directamente de la Constitución asunto que en algunas oportunidades la jurisprudencia de esta Corporación denominó como deslegalización de materias en favor de la administración, y que, mirado desde otro punto de vista, no es más que el reconocimiento constitucional de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente, no ya a nivel de la ley, sino del acto administrativo de carácter general, pues orgánica y funcionalmente el acto sería administrativo y no legislativo, excepto que el constituyente le hubiera establecido efectos legislativos, como en el caso del artículo 341 inciso 3.º constitucional.» (Subrayas externas).

También, la Sala de Consulta y Servicio Civil, del Consejo de Estado, consejero Ponente: Oscar Darío Amaya Navas, Radicación 2404 de fecha 12 de agosto de 2019, se pronunció sobre la naturaleza de los decretos expedidos en el marco de la Ley 4 de 1992, señalando:

«Con fundamento en las razones expuestas hasta este punto se concluye que los decretos referidos en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución son actos administrativos especiales, a los cuales no les resultan aplicable