PGN - Concepto 401-2025 de 2025

MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Se solicita revocar sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió de forma parcial a las súplicas de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sobre reconocimiento de bonificación judicial

BONIFICACION DE GESTION JUDICIAL-Bonificación judicial del Art. 1 del Decreto 383 de 2013 como factor salarial para la base de cotización al sistema al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud

BONIFICACION DE GESTION JUDICIAL-Asignación de partida presupuestal extraordinaria y de proyecto de nivelación salarial concertado en la mesa técnica paritaria regulado en los Decretos 382, 383 y 384 del 6 de marzo de 2013

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Bonificación judicial analizada en este asunto no constituye factor salarial para la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales que cobijan al demandante

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-No resulta procedente anular el acto administrativo demandado y en consecuencia se debe revocar providencia censurada que reconoció bonificación judicial

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 7: SEGUNDA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

IUS: E-2025-545140

Concepto No. 401

Bogotá, D. C., 22 de octubre de 2025

Doctor

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero ponente

Sección Segunda, Subsección A

Consejo de Estado

E. S. D.

Concepto No. 401

Bogotá, D. C., 22 de octubre de 2025

Doctor

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero ponente

Sección Segunda, Subsección A

Consejo de Estado

E. S. D.

| | | | --- | --- | | Medio de control: | Nulidad y restablecimiento del derecho | | Expediente: | 250002342000201901015-02 (N.I. 7802-2023) | | Demandante: | Daysi Patricia Vargas Vera | | Demandado: | Rama JudicialDirección Ejecutiva de Administración Judicial | | Tramite: | Apelación sentencia | | Tema: | Reconocimiento de Bonificación Judicial |

Respetado consejero de Estado:

Esta Delegada del Ministerio Público en el proceso de la referencia, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, defensa del orden jurídico y protección y garantía de los derechos fundamentales, de la manera más atenta procedo a rendir y someter a consideración de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado concepto de fondo en los siguientes términos:

1. ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA

1.1.1 Pretensiones. La señora Daysi Patricia Vargas Vera a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitó la nulidad de la Resolución 7572 del 21 de diciembre de 2018 proferida por la demandada y se inaplique por inconstitucionalidad de los apartes del Decreto 383 de 2013, que desconoces el carácter salarial de la Bonificación Judicial.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene el reconocimiento, reliquidación y pago todas las prestaciones sociales: cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicio prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad cesantías, intereses de cesantías y demás emolumentos fijados en la ley, incluyendo en ellas Bonificación de Actividad Judicial creada en el Decreto 383 de 2013, como factor salarial para todos los efectos.

1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la demandante que se vinculó a la rama judicial desde el 1º de enero de 2013 y hasta la fecha de radicación de este medio de control, desempeñando empleos del nivel administrativo y técnico al servicio de la rama judicial.

Que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para cumplir la denominada nivelación judicial de los servidores de la Rama Judicial, expidió el Decreto 383 del 6 de marzo del 2013 mediante el cual se creó la bonificación Judicial.

Que, desde el 1° de enero del 2013 la Dirección Ejecutiva de administración Judicial ha pagado la bonificación judicial a la demandante y su causación ha obedecido al servicio prestado.

Que, el 12 de diciembre de 2018 presentó reclamación administrativa para que la demandada reliquide, reajuste y pague de los conceptos salariales y prestaciones en los que se incluya como factor salarial la bonificación judicial, con la respectiva indexación, intereses y sanciones que conllevan las reliquidaciones y reajustes solicitados.

La demandada respondió negativamente a la anterior solicitud mediante el acto administrativo acusados en nulidad en el presente medio de control.

1.1.3 Fundamentos jurídicos. La actoracitó como normas infringidas por los actos demandados los artículos 50 de la Constitución Política; 14 y 15 de la Ley 4 de 1992; 127 del Código Sustantivo del Trabajo y los Decretos 383 de 2013 y 1042 de 1968.

1.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Rama Judicial –Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones por considerar que el Decretos 383 de 2013, mediante el cual se creó la bonificación judicial estableció que esta solo será tenida en cuenta para la liquidación y pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social -salud y pensión.

Además, precisó que no está en sus atribuciones conceder el carácter salarial que se reclama porque expresamente así lo excluyó la norma que creó esa prestación y porque el artículo 3º del Decreto 383 de 2013 lo prohíbe al disponer que: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992”.

Propuso las excepciones de violación de las normas que regulan la asignación de presupuesto para acceder a las pretensiones; integración del litisconsorcio convocando la presencia de la presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, ausencia de causa petendi, prescripción e innominada.

1.3 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria; mediante sentencia de 31 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al establecer que han prescrito las prestaciones causadas con anterioridad al 12 de diciembre de 2015 y, por considerar que la limitación establecida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, viola en este caso, los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, en relación con los artículos 26 de la C.A.D.H y los artículos 4, 6 y 7 del Protocolo de San Salvador, adicional a esa Convención, y Convenio 95, 100 y 111 de la OIT, estos últimos, que prevalecen en el orden interno al tenor del artículo 93 de la Carta, habida cuenta que el derecho a recibir salario es irrenunciable y no puede haber discriminación alguna entre servidores para el tratamiento de lo que constituye salario, máxime si existen límites puestos por el derecho internacional que le impiden a Colombia, sin razones atendibles jurídicamente, hacer regresivos los derechos sociales o el nivel de derechos de esta índole ya alcanzados por los nacionales.

A través del recuento jurisprudencial de las Altas Cortes en su propósito de definir el concepto del salario y del carácter convencional de algunas prestaciones surgidas de acuerdos para fija emolumentos adicionales a la asignación básica concluyó que salario significa toda remuneración o ganancia, sea cual fuere su nombre y método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, debida por un empleador a un trabajador, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar y por ello es procedente declara la excepción de inconstitucionalidad reclamada.

1.4 RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación en el cual argumenta que el Decreto 383 de 2013 expresamente indica que la Bonificación Judicial no tiene carácter salarial y solo será tenido en cuenta para el cálculo de los aportes a salud y pensión de sus beneficiarios.

También indicó que el legislador dotó de facultades al gobierno nacional para determinar el carácter salario o no de las prestaciones que crea en cumplimiento de los mandatos de la Constitución y la Ley 4ª de 1992, potestad que ha sido rarificada en reiteradas sentencias de la Corte Constitucional y de esta alto Tribunal de lo Contenciosos Administrativo que cita textualmente.

Sustenta el recurrente que el artículo 10 de la Ley 4 de 1992 elimina cualquier posibilidad de interpretación o modificación a los efectos de la bonificación judicial, pues se estaría desconociendo el contenido del art 127 del CST y de las sentencias de Consejo de Estado.

En el mismo sentido, consideró que se actuó en cumplimiento de un deber legal, al aplicar el Decreto 383 de 2013 y demás normas concordantes, por cuanto gozan de presunción de legalidad y por ende son de obligatorio cumplimiento, en tanto la legalidad del Decreto 383 de 2013, se justifica en su origen convencional, el cual se encuentra en los acuerdos adelantados con los representantes de las organizaciones sindicales.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1 EL PROBLEMA JURÍDICO

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1 EL PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en determinar si la sentencia en apelación desconoce las facultades del ejecutivo nacional para establecer que la Bonificación Judicial del Decreto 383 de 2013, solamente será “ factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, al otorgarle efectos salariales a la bonificación judicial para la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales que percibe periódicamente la demandante.

Para dar respuesta al problema jurídico planteado es necesario desarrollar los siguientes ítems: i) Competencia constitucional y legal para fijar el régimen salarial de los servidores públicos, la libre configuración normativa y las restricciones los efectos salariales de algunas prestaciones, ii) Naturaleza de los decretos que expide el gobierno nacional en desarrollo de las facultades consagradas en la constitución y en la ley 4ª de 1992, iii)Antecedentes y naturaleza jurídica de la Bonificación Judicial y iv) Del caso concreto.

Esta Agencia del Ministerio Público, concluirá y demostrará que los actos administrativos demandados en este medio de control de nulidad se ajustan o resultan concordantes con el ordenamiento jurídico superior, en especial en su componente relativo a las normas y principio del régimen salarial de los funcionarios públicos consagrado en la Ley 4ª de 1992, así como la normativa laboral internacional ratificada y vinculante para el Estado.

2.2 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE

2.2.1 Competencia constitucional y legal para fijar el régimen salarial de los servidores públicos, la libre configuración normativa y las restricciones los efectos salariales de algunas prestaciones:

La Constitución Política, asigna una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno para expedir las disposiciones que regulan el régimen salarial de los servidores públicos, en principio el artículo 150 numeral 19, literales e) y f). Al respecto, la Carta Magna de 1991 otorgó al Congreso de la República la facultad indelegable de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, veamos lo que indica la norma:

“ARTÍCULO 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

(…)

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

g) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones oficiales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas (…)

Bajo el anterior entendido se consagra la figura de las llamadas leyes marco o cuadro, que fueron introducidas en nuestro ordenamiento constitucional en virtud de la Reforma Constitucional de 1968 (Art. 7622 de nuestra anterior Carta Política)., leyes marco que se caracterizan por regular materias complejas y de evolución constante.

Sobre la competencia en materia salarial ha indicado la jurisprudencia nacional que existe una distribución de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, según la cual el primero dicta las normas generales y señala en ellas los objetivos y criterios, en los cuales se vierte la política estatal respectiva, y el segundo expide las normas de desarrollo y concreción de estos. De esta manera, se conjugan la estabilidad de una regulación básica y muy general, de carácter legislativo, con la oportunidad, agilidad y efectividad de una regulación adicional, de carácter administrativo, expedida por el presidente de la República.

En ese entendido normativo el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992[[1]](#footnote-1), que en el artículo 1°, atribuyó al Gobierno Nacional la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de varios grupos de servidores del Estado, como son:

1. Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

2. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;

3. Los miembros del Congreso Nacional,

4. Los miembros de la Fuerza Pública.

Así pues, para ilustrar el presente caso y a modo de ejemplo se tiene que, el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992 establece los objetivos y criterios a los cuáles debe sujetarse el Gobierno Nacional para cumplir los anteriores cometidos; mientras que los incisos 1° y 2° del artículo 14 de la misma Ley, en armonía con el artículo 1° de la Ley 332 de 1996, consagran la existencia de la prima especial del 30%, sin carácter salarial, para el personal allí relacionado.

En ese mismo sentido es necesario recordar que los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 fueron objeto de un primer pronunciamiento de EXEQUIBILIDAD[[2]](#footnote-2) por parte de la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-279 de 1996, hizo importantes precisiones en torno a la legalidad material de la consagración de primas técnicas o de servicios sin carácter salarial, destacándose los siguientes apartes del fallo:

(…), Ninguna norma que tenga como efecto principal aumentar el ingreso disponible de un trabajador puede lesionar las reglas sobre protección especial al trabajo.

(…), En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél.

(…), La Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales. No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco pudiera a la que se refiere el literal "e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios

(…), No existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[[3]](#footnote-3) (Subrayado del texto original).

El anterior criterio ha sido reiterado por la jurisprudencia en diferentes pronunciamientos, de lo cual da cuenta la Sentencia C-424 de 2006, donde se señala:

(…) Subrayó la Corte Constitucional en aquella oportunidad, que la actora había confundido dos conceptos cuya distinción era, a su juicio, indispensable: por una parte, el concepto de régimen salarial, y, por otra, la noción de salario. Dijo la Corte, que mientras el régimen salarial constituye el género, el salario, entretanto, es la especie. Así las cosas, agregó, por virtud de lo dispuesto en la misma Constitución y previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.” Concluyó la Corte, que el no considerar ciertas primas como factor salarial no implicaba una lesión de los derechos de los trabajadores (….).

14.- En el presente proceso, la Corte reitera los argumentos de la sentencia C-279 de 1996 (…). (Se destaca y subraya).

Además, como lo explica las mismas sentencias C-279 de 1996 y C-424 de 2006 no pueden ser confundidos los conceptos de régimen salarial y salario, pues el primero es el género, mientras que el segundo es la especie. El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público, mientras que el segundo es parte integrante de tales derechos sin constituir la totalidad de este.

Siendo ello así, es claro que por virtud de establecido en el artículo 150-19 de la actual Carta Política, y previa una ley marco (Ley 4ª de 1992), el Gobierno Nacional está constitucionalmente habilitado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleos en las diversas Ramas del Poder Público, lo cual comprende, como bien lo explica la Corte, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales, y no sólo el salario (especie), pues esa restricción no es constitucional ni razonable, en cuanto la norma constitucional y el artículo 2° de la misma ley facultan al Ejecutivo Nacional con amplitud, veamos:

Artículo 2°. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

Jurisprudencia Vigencia

Corte Constitucional

b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;

Jurisprudencia Vigencia

Corte Constitucional

b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;

c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo;

d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública;

e) La utilización eficiente del recurso humano;

f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales;

g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio;

h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal;

1. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;

k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;

l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad;

ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa. (Destacados y subrayados fuera de texto).

De otra parte, en cuanto a las responsabilidades presupuestales del Gobierno nacional en la decisión del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997 expresó lo siguiente:

“La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, numeral 19, literales e) y f)[1].

De manera consecuente, el Consejo de Estado[[4]](#footnote-4) al pronunciarse sobre la responsabilidad del Gobierno Nacional en la fijación de la política salarial, expresó:

(…) De una parte, la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal la tiene el Presidente de la República; es por esa razón, por la que el ejecutivo debe gozar de un margen de razonabilidad para establecer cuál es el tipo de remuneración para cada cargo, y más en este caso en que le fija un máximo a un incentivo temporal. Así lo ha señalado

la Corte Constitucional en reiterados fallos en los cuales ha juzgado la constitucionalidad de algunos preceptos de la Ley 4 de 1992.

En efecto, dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997, lo siguiente:

la Corte Constitucional en reiterados fallos en los cuales ha juzgado la constitucionalidad de algunos preceptos de la Ley 4 de 1992.

En efecto, dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997, lo siguiente:

2La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, núm.. 19, literales e) y f2.

Así mismo, señaló la Corte Constitucional en sentencia C-315 del 19 de julio de 1995 al examinar la constitucionalidad, entre otros, del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 que le otorgó al Gobierno el señalamiento del límite máximo salarial de los servidores del orden territorial, lo siguiente:

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

Son suficientes los argumentos que otrora expuso la Corte Constitucional sobre la potestad que tiene el Gobierno para señalar las escalas salariales, los topes máximos y en fin todos los componentes del salario, para afirmar que la expresión acusada del artículo 5 del Decreto en cuanto determina que el incentivo no podrá exceder del 50% de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue, no infringe la Ley 4a de 1992; por el contrario, se trata de una prescripción que se ciñe no solamente a las funciones que en materia salarial le asigna la ley al Gobierno, sino a la responsabilidad que en materia de política económica le ha fijado la Constitución Política al Presidente de la República.

En cuanto a la censura que le endilga el demandante a la norma acusada, consistente en que el Gobierno al señalar que el incentivo no constituya factor salarial, infringe también los objetivos y criterios señalados en la ley 4a de 1992 y el principio de solidaridad en que descansa la Ley 100 de 1993, dirá la Sala que tampoco tiene vocación de prosperidad.

De una parte, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la de la Corte Suprema de Justicia y la de esta Corporación, ha señalado que no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales o en la recta razón que impida disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario; por ello, bien puede disponer la expresión acusada que el incentivo no se considera parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales…”. (Se destaca).

Así mismo, el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de julio de 2009, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente No. 2003-02985, N.I. 1895-2008, expresó:

De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), de la Carta Política, es competencia exclusiva del Presidente de la República fijar la remuneración de los empleados públicos, atribución constitucional de carácter indelegable, que desarrolla dentro del marco de las reglas generales que en su momento disponga el Congreso de la República, quien tiene la facultad de proveer las normas generales y señalar los objetivos y criterios que han de guiar al ejecutivo en la tarea de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos”. (Se destaca y subraya).

En el mismo sentido, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 2° y 17 de la Ley 4 de 1992, expresó lo siguiente en la Sentencia C-608 de 1999, sobre la competencia constitucional para establecer cuáles componentes pueden ser incorporados dentro de la base del salario:

En primer término la Corte resalta la competencia del Congreso para expedir la disposición acusada, que se enmarca dentro de lo previsto por el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, ya que fija unos límites generales al Gobierno, sin entrar en el terreno de lo específico, con arreglo a la doctrina que sobre el punto ha sentado esta Corporación, pues, como en esta providencia se resalta, las características del régimen pensional de los miembros del Congreso y de los demás funcionarios del Estado deben ser determinadas por el legislador ordinario en su marco general, y por el Ejecutivo en sus aspectos concretos, por disposición de la propia Constitución. De tal manera que la Carta reconoce un margen de configuración política a los órganos del Estado elegidos democráticamente -en este caso el Congreso y el Gobierno, en los ámbitos ya señalados-, como sucede en otras materias de complejas dimensiones económicas, sociales y técnicas…”

“La Corte se abstiene de señalar de manera específica los componentes que pueden incorporarse dentro de esa base, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, es el Presidente de la República quien debe efectuar tales precisiones. (negrillas fuera de texto).

Todo lo cual permite concluir, sin asomo de duda, que el Gobierno nacional en desarrollo de lo establecido en el artículo 150-19 Superior, y atendiendo los criterios y parámetros establecidos en el artículo 2° de la ley 4ª de 1992, se encuentra jurídica y materialmente habilitado para fijar con amplitud el régimen salarial y prestacional de los empleos del Estado, esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.

2.2.2. Naturaleza de los decretos que expide el gobierno nacional en desarrollo de las facultades consagradas en la constitución y en la ley 4ª de 1992

El Consejo de Estado ha hecho distintos pronunciamientos[[5]](#footnote-5) sobre la denominada potestad reglamentaria precisando:

Resulta claro que la Constitución de 1991 distribuyó dicha potestad entre las diferentes autoridades y organismos administrativos. Desde esta perspectiva, es posible formular una regla general que nos traslada de inmediato a las competencias del presidente de la República; y unas reglas de excepción, algunas de ellas previstas en la Constitución y otras en la ley, que le entregan la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos de la función administrativa.

2.7En este orden de ideas, la regla general en materia reglamentaria la tiene el Presidente de la República por dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), pues en su condición de Suprema Autoridad Administrativa le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para l