PGN - Concepto 56-2025 de 2025

Procuraduria General de la Nacion

Detalles

Título: PGN - Concepto 56-2025 de 2025
Autor: Procuraduria General de la Nacion
Categoría: Infralegal
Área del derecho: Disciplinario
Año: 2025

# ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO-No se configuro la Violación de los principios de contratación estatal no se desvirtuó la legalidad de la Resolución 913 de 2019 ni surgió derecho alguno a indemnización

# SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA-Ofrecimiento más favorable a la Entidad y a las finalidades que busca en ejercicio de la actividad contractual

# CARGA DE LA PRUEBA-Demostrar los cargos de nulidad atribuidos al acto de adjudicación, sino también acreditar que su oferta era la mejor

# CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO-Se considera ajustada al pliego de condiciones la certificación aportada y en consecuencia el puntaje otorgado por trabajo con población perteneciente a Juntas de Acción Comunal

# CONCEPTO N° 056/2025

Bogotá D. C., 28 de abril de 2025

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA [image] SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, WILLIAM BARRERA MUÑOZ

1. S. D.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00740-01 (72.352)

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Actor: Unión Temporal A&E Logística MININTERIOR Demandado: Nación-Ministerio del Interior

El Ministerio Público presenta concepto dentro del expediente de la referencia, en esta oportunidad solicita confirmar la sentencia recurrida de conformidad con los argumentos que se expondrán a continuación.

# ANTECEDENTES

- 1. Demanda: La Unión Temporal A&E Logística MININTERIOR presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NaciónMinisterio del Interior para que se anule la Resolución No. 913 del 18 de junio de 2019, que adjudicó la licitación pública No. 01 de 2019 al oferente Consorcio OPL-2019 y se declare que el contrato objeto de la licitación debió adjudicarse a la UT A&E (Unión Temporal A&E Logística MININTERIOR) por ser el proponente con la oferta más favorable y beneficiosa para la entidad al haber cumplido a cabalidad todos los requisitos establecidos en el pliego de condiciones de la licitación. Como restablecimiento del derecho, solicitó ordenó pagar la suma de $3.736.435.197, correspondiente a la utilidad que dejó de percibir al no ser adjudicataria del contrato objeto de la licitación.

Expresó que el 15 de marzo de 2019, el Ministerio del Interior apertura el proceso de Licitación Pública N° 01 de 2019. Este tenía como objeto prestar [image]servicios de operador logístico que se encargue de suministrar la alimentación, alojamiento, desplazamientos

, material de apoyo y todas aquellas acciones inherentes a la actividad a contratar para [image] las actividades que debe realizar el Ministerio de Interior[image]. A la convocatoria se presentaron como oferentes entre otros, la Unión Temporal A&E Logística MININTERIOR1 y el Consorcio OPL-20192, a esta última se le adjudicó el contrato.

Indicó que el Consorcio OPL-2019, para acreditar su experiencia presentó una certificación suscrita por el asesor del Servicio al Asociado y al Cliente de la Federación Colombiana de Municipios, funcionario sin facultad para emitir ese tipo de documentos en representación de la federación. Además, el contrato que certificó no se ejecutó al no obrar en el plan anual de adquisiciones del 2017, tampoco está publicado en la página web de la entidad. De otra parte, los certificados de pago de aportes a seguridad social y parafiscal presentados fueron suscritos por revisores fiscales que no habían cumplido con la obligación que tenían como contadores públicos de actualizar la información de su registro ante la Junta Central de Contadores, por lo que la entidad estatal no debió tenerlos en cuenta.

[image][image]Señaló que la entidad contratante no debió otorgar al proponente Consorcio OPL-2019 un puntaje adicional de 15 puntos por haber trabajado en la atención de grupos poblacionales, puesto que el contrato suscrito con la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca para la [image] [image]

[image], no cumple los requisitos del pliego de condiciones

para otorgar ese puntaje.

Aseveró que su propuesta era la más favorable para los intereses de la entidad, dado que la del oferente que obtuvo el segundo mejor puntaje (SUBATOURS S.A.) debió rechazarse por no acreditar experiencia especifica y los certificados de pago de aportes a seguridad social y parafiscales que presentó no se acompañaron del certificado de antecedentes disciplinarios del contador o revisor fiscal, tal como lo exigía el pliego de

condiciones. Concluyó que la Resolución de adjudicación es nula por desconocer el pliego de condiciones, los principios de la contratación estatal, las normas sobre la profesión contable y el concepto de Junta de Acción Comunal.

- 1. Contestación de la demanda: El Ministerio del Interior y el Consorcio OPL-2019, no contestaron la demanda. 2. Sentencia de primera instancia: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 14 de noviembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, y condenó a la parte demandante a pagar por concepto de agencias en derecho la suma de ($37.364.351,97) a favor del Ministerio del Interior.

Indicó que el reproche del demandante se circunscribió a la certificación de la ejecución del contrato suscrito entre MTA INTERNACIONAL S.A.S. (miembro del Consorcio OPL2019) y la Federación Colombiana de Municipios, no es válida, al estar suscrita por el Asesor de Servicio al Asociado y al Cliente de la Federación Colombiana de Municipios, quien no tenía autorización para ello, no obstante, la certificación aportada por el Consorcio OPL-2019 cumplió los requisitos establecidos en el pliego de condiciones para acreditar la experiencia del proponente ya que fue suscrita por la entidad contratante y el contrato certificado se encontraba inscrito en el RUP del contratista.

Aseveró que la certificación cuestionada se expidió por Jiclit Edgardo Montañez Ortiz, Asesor de Servicio al Asociado y al Cliente de la Federación Colombiana de Municipios, funcionario que forma parte de la dirección ejecutiva de la entidad. La parte demandante no demostró que ese funcionario estaba autorizado para expedir certificaciones en representación de la federación al no aportar proceso el manual de funciones del cargo; aunado a lo anterior, advierte que ambos extremos procesales coincidieron en que el contrato certificado fue reportado por la sociedad MTA INTERNACIONAL S.A.S. en el RUP, de manera que la certificación cuestionada también cumplió con esa exigencia del pliego de condiciones.

Precisó que la omisión de los revisores fiscales en actualizar el registro de contadores públicos, no invalida el registro del profesional, ni su contenido, de conformidad con el artículo 26 de la Resolución N° 973 del 2015. Entonces, como el incumplimiento de la obligación de actualizar la información en el registro no invalida la inscripción del contador ante la Junta Central de Contadores, ni la certificación de los antecedentes disciplinarios, no hay lugar a concluir, que la certificación de pago de aportes presentada por el Consorcio OPL-2019 carece de validez.

Respecto de la inconformidad de que el Ministerio del Interior otorgara un puntaje adicional al Consorcio OPL-2019 por la atención de grupos poblaciones, se manifestó que no hay lugar a acoger el argumento de la parte demandante, toda vez que se probó que la sociedad Viajes Tour Colombia S.A.S. (miembro del Consorcio OPL-2019) ejecutó un contrato que tenía por objeto la prestación de servicios logísticos para el XXVI Congreso Nacional de Acción Comunal, evento al que asistieron [image] lider[image]

Concluyó que dado que la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de la Resolución N° 913 del 18 de junio de 2019, por medio de la que se adjudicó la licitación pública N° 01 de 2019 al Consorcio OPL-2019, se niega las pretensiones de la demanda, sin la necesidad de analizar los demás puntos del litigio.

- 1. Recurso de apelación: Respecto de que la certificación expedida por el Sr. Jiclit Edgardo Montañez Ortiz, Asesor de Servicio al Asociado y al Cliente de la Federación Colombiana de Municipios, en su criterio, es válida. Manifestó que el a quo pasó por alto que los estatutos de dicha Federación que obran en el expediente jamás facultaron al Señor Montañez (ni al cargo de Asesor de Servicio al Asociado y al Cliente que ostentaba), para expedir o suscribir certificaciones respecto a la ejecución de contratos celebrados por esa Federación. Afirmó que se probó que el Asesor de Servicio al Asociado y al Cliente jamás ha tenido la función de emitir o suscribir certificaciones relacionadas con los contratos celebrados o ejecutados por dicha Federación.

Replicó que, en el portal virtual de la Federación Colombiana de Municipios, no existe ningún contrato celebrado o ejecutado con la empresa MTA Internacional S.A.S (miembro del Consorcio OPL-2019). Esto acredita que el contrato referido no se celebró, no existió ni se ejecutó, lo que fue puesto de presente al Tribunal con la correspondiente prueba. Se suma que dentro del Plan Anual de Adquisiciones de la Federación Colombiana de Municipios para el año 2017, no aparece ninguna inversión o adquisición de la Federación Colombiana de Municipios relacionada con el contrato mencionado en el contenido de la certificación de experiencia presuntamente expedida por la Federación Colombiana de Municipios.

Aseveró que el elemento más importante que no se tuvo en cuenta a la hora de analizar el problema jurídico, es que los demandados guardaron silencio dentro del término procesal aplicable, generando indicio grave en su contra; el silencio frente a la demanda generó el efecto sustancial y procesal establecido en el artículo 97 del Código General del Proceso (aplicable a este procedimiento por remisión normativa establecida en el artículo 306 del CPACA), según el cual se presumen ciertos los hechos de la demanda susceptibles de confesión, es así que quien debía desvirtuar que su certificación de experiencia era válida y verdadera era el Consorcio OPL-2019, contestando la demanda y presentando el manual de funciones del cargo del Señor Jiclit Edgardo Montañez Ortiz para evidenciar que si estaba facultado legalmente por la Federación Colombiana de Municipios para emitirla y suscribirla.

Concluyó que el Tribunal debió tener en cuenta que en la demanda no se estaba cuestionando el RUP del proponente Consorcio OPL-2019, sino que la propuesta de dicho oferente (Consorcio OPL-2019) violó de manera grave el pliego de condiciones, al no acreditar la experiencia cumpliendo con los requisitos establecidos en los numerales 5.23.1, 5.23.1.1, 5.7 y 6.1.1. del pliego de condiciones, y, por tanto, dicha propuesta ha debido ser inhabilitada y rechazada por el Ministerio del Interior.

# CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

- 1. Problema jurídico: El problema jurídico consiste en determinar si se configuraron las irregularidades endilgadas al proceso y en consecuencia si la propuesta del oferente Unión Temporal A&E Logística MININTERIOR estaba llamada a ser la adjudicataria del contrato objeto de la Licitación Pública No. 01-2019, adelantada por el Ministerio del Interior, por ser la oferta más favorable.

# Análisis del caso concreto

El Consejo de Estado sostiene que la selección objetiva prevista en el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, alude al principio, conforme al cual la entidad debe seleccionar el ofrecimiento más favorable a la Entidad y a las finalidades que busca en ejercicio de la actividad contractual. Esto sin tener en cuenta ningún factor, interés o cualquier tipo de motivación subjetiva y conforme a las reglas, criterios o parámetros y reglas previamente establecidos tanto en la Ley, cómo en el pliego de condiciones1.

Precisa que la parte actora tiene doble carga probatoria. No solo le corresponde demostrar los cargos de nulidad atribuidos al acto de adjudicación, sino también acreditar que su oferta era la mejor y más favorable para la administración, supuesto que, por regla general, se demuestra con el aporte de todas las propuestas presentadas en el proceso de selección2. Asimismo, en el proceso de contratación la Entidad Estatal debe verificar si los oferentes cumplen o no los requisitos habilitantes, se destaca que su cumplimiento no otorga puntaje alguno, excepto en el caso de la experiencia de los consultores3.

En el presente asunto, el a quo omitió considerar que los estatutos de la Federación Colombia de Municipios no facultaban al Señor Montañez, ni al cargo de asesor de

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de diciembre de 2017, Rad.: 76001-23-33-000-2013-00169-01 (50.045), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección C. C.P. Jaime Enrique Rodriguez Navas, radicación: 41001-23-31-000-2007-00043-01 (63328), 23 de septiembre de 2024

3 Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación.

Servicio al Asociado y al Cliente que ostentaba, expedir o suscribir certificaciones respecto a la ejecución de contratos. Indicó que de conformidad con los datos publicados en la página web, donde se vislumbra el organigrama, el cargo de Asesor de Servicio al Asociado y al Cliente no tiene la función de emitir o expedir certificaciones relacionadas con los contratos ejecutados por la entidad. Respecto de lo anterior, se precisa que los estatutos aportados por la parte actora, por sí solos no prueban la competencia o no del señor Montañez para expedir dicha certificación ni mucho menos el organigrama cumple dicha función, puesto que estos no ahondan en especificar las funciones de los cargos, adoleciendo así dicha afirmación de prueba que la sustente para objetar la ilegalidad del documento.

Otra de las inconformidades del demandante se fundó en que presuntamente el Tribunal pasó por alto que la certificación que aportó el proponente Consorcio OPL-2019, de un contrato suscrito por Viajes Tour Colombia SAS con la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca, no mencionó dentro de su texto, contenido u objeto que la atención se haya brindado a juntas de acción comunal, ni que el objeto del contrato haya sido la atención a Juntas de acción comunal. Al respecto, el pliego de condiciones establece en el numeral 6.1.1. los factores de puntaje, manifestando dentro de otras cosas que, frente a la oferta técnica, se obtendrá 15 puntos al proponente que demuestre haber trabajado en la atención de tres (3) o más comunidades o grupos LGTBI o Juntas de Acción Comunal o Entidades Religiosas. En el expediente, obra la certificación criticada, la cual contiene lo siguiente:

[image]

Por su parte la ley 743 de 20024 en su art. 6 define la acción comunal, como una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad. El art. 8 ibidem manifiesta que

a) Son organismos de acción comunal de primer grado las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda comunitaria. La junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. (...).

En este orden de ideas, el Ministerio Público considera que no hay vicio en el puntaje otorgado al Consorcio OPL-2019, puesto que, se prestó un servicio logístico en el marco de un Congreso Nacional De Acción Comunal que acogería a 1500 lideres comunales, es decir, a miembros de los organismos de acción comunal, dentro de los que se

4 "Por la cual se desarrolla el artículo 38 Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal".

encuentran las juntas de acción comunal, por lo que se considera ajustada al pliego de condiciones la certificación aportada y en consecuencia el puntaje otorgado por trabajo con población perteneciente a Juntas de Acción Comunal.

Por otra parte, se afirmó que en la demanda no se estaba cuestionando el RUP del proponente Consorcio OPL-2019, sino que se alegó que la propuesta de dicho oferente violó de manera grave el pliego de condiciones, al no acreditar la experiencia cumpliendo con los requisitos establecidos en los numerales 5.23.1, 5.23.1.1, 5.7 y 6.1.1. del mismo y, por tanto, dicha propuesta debió ser inhabilitada y rechazada por parte del Ministerio del Interior. En ese sentido, se tiene que el numeral 5.23.1. del pliego de condiciones, establece que el proponente deberá demostrar y suministrar información sobre su experiencia, como requisito habilitante, por su parte el numeral 5.23.1.1. describe la experiencia especifica a acreditar así: certificaciones de contratos suscritos y ejecutados 100% al cierre del proceso de selección, y las mismas deberán estar inscritas en el RUP de acuerdo con los códigos UNSPSC; indica además que la exigencia de las certificaciones obedece a que la totalidad de la información que se registra en el RUP no es suficiente para validar todos los aspectos que se requieren para identificar la propuesta más idónea, conforme a los grupos poblacionales a que se dirige.

Conforme a lo anterior, al no ser desvirtuada la legalidad de las certificaciones aportadas por el proponente Consorcio OPL-2019, no se puede aducir que debió ser inhabilitado pues cumplió con los requisitos habilitantes y en consecuencia no habría razón para rechazar la oferta. Luego, si bien los requisitos habilitantes se constituyen en obligaciones que los proponentes deben cumplir y acreditar para participar en el proceso de selección, no se valoran con un puntaje que determine el orden de escogencia pues solo los factores definidos por la Entidad Estatal para la asignación de puntaje son los que determinan el orden de elegibilidad y, por ende, la propuesta ganadora.

En este caso, si bien el apelante se esforzó por alegar, el incumplimiento de los requisitos habilitantes por parte del Consorcio OPL-2019, argumentos mismos que ya fueron desvirtuados, lo cierto es que, frente a la ponderación numérica de las ofertas calificables,

no hizo el esfuerzo en demostrar el por qué su oferta era mucho más favorable para la entidad territorial y en consecuencia debía ser escogida. En conclusión, la parte demandante no probó las actuaciones ilegales en que pudo incurrir la administración al expedir el acto administrativo cuestionado.

De otra parte, no se demostró el presupuesto exigido de que su oferta fuese la más favorable, requisito imperativo para reclamar la titularidad del derecho como adjudicatario en el proceso y en consecuencia la indemnización de perjuicios. Así las cosas, la legalidad del acto se mantiene incólume.

# CONCLUSIÓN

El Ministerio Publico, al fundarse en los aspectos normativos, legales y constitucionales expresados, de manera atenta solicita a la Sala, con el acostumbrado respeto por la independencia judicial, CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, y en consecuencia rechazar las pretensiones subjetivas de la parte actora, conforme a las razones expuestas en el presente concepto.

De manera cordial,

# JULIÁN FERNÁNDEZ

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Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa

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