PGN - Concepto 7186 de 2023

ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ministerio solicita declarar inexequible la exclusión de las cargas industriales como patrimonio cultural sumergido TEST LEVE DE RAZONABILIDAD-Metodología para determinar si norma de protección del patrimonio cultural se ajusta a los parámetros de operación del margen de configuración del legislador en la materia TEST LEVE DE RAZONABILIDAD-Alcance según Corte Constitucional PATRIMONIO CULTURAL SUMERGIDO-Exclusión previa y generalizada de bienes no es un medio idóneo para salvaguardar riquezas de la Nación y puede llevar a la desprotección de objetos de importancia arqueológica PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Calificación de bienes sumergidos debe realizarse en cada caso particular atendiendo a criterios técnicos MATERIALES Y BIENES COMO PATRIMONIO CULTURAL SUMERGIDOConsejo Nacional de Patrimonio Cultural califica su condición bajo los criterios de representatividad, singularidad, repetición, estado de conservación e importancia científica JUICIO DE CONFRONTACION-Medio utilizado por el legislador no es idóneo La Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia está llamada a prosperar, porque la disposición acusada constituye una manifestación ilegítima de la libertad de configuración del legislador en materia de protección del patrimonio cultural debido a que establece una regla general que puede derivar en la desprotección de bienes de relevancia histórica y arqueológica del país, conforme pasa a explicarse Para empezar, se tiene que la norma acusada dispone que, a efectos de su protección,

las cargas industriales, entendidas como el conjunto de bienes derivados de operaciones de transformación de materias primas que eran trasportadas en una embarcación que naufragó, no se consideran patrimonio cultural sumergido En este sentido, se resalta que la finalidad de la referida disposición es evitar que se vacíe el concepto de patrimonio cultural sumergido mediante la calificación de cualquier bien sin importancia histórica o arqueológica que haya quedado inmerso en un naufragio, por ejemplo, los objetos derivados de trasformaciones industriales de materias primas que, por su naturaleza ordinaria, a primera vista carecen de un valor cultural relevante para obtener dicha categoría y, por ende, considerarse inalienables, inembargables e imprescriptibles Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 Al respecto, el Ministerio Público estima que el referido objetivo no se encuentra prohibido constitucionalmente, ya que reconoce que “la protección al patrimonio cultural de la Nación implica, al mismo tiempo, la restricción de derechos, tales como las libertades económicas y de disposición de los bienes objeto de propiedad privada, por lo que no puede generalizarse el control estatal sobre bienes que el Estado no ostenta la titularidad (artículos 333 y 58 de la Carta)” No obstante lo anterior, siguiendo el precedente constitucional en vigor, la Procuraduría estima que el medio utilizado por el legislador para cumplir la referida finalidad no es idóneo, porque la exclusión previa y generalizada de las cargas industriales del patrimonio cultural sumergido puede derivar en la desprotección de objetos que, por la

historia, la tradición o las costumbres del país, pueden tener importancia arqueológica para la Nación En efecto, si bien es cierto que la mayoría de los objetos derivados de trasformaciones industriales de materias primas que se encuentran en un naufragio no parecen tener una relevancia significativa para otorgarles la protección especial asociada al patrimonio cultural, lo cierto es que en algunas naves que reposan en las aguas colombianas se encuentran elementos específicos que sí pueden llegar a tener la importancia requerida para merecer su salvaguarda por parte del Estado y, por lo tanto, no deberían ser descalificados de manera abstracta y a priori, sino examinados y calificados en cada caso concreto bajo criterios técnicos y especializados INSTITUTO COLOMBIANO DE ANTROPOLOGÍA E HISTORIA-Concepto técnico sobre cargas industriales naufragadas y hallazgos de elementos de importancia cultural y arqueológica para la Nación CARGAS INDUSTRIALES-Calificación de órgano especializado determina si es patrimonio cultural de la nación Se evidencia que la calificación de una carga industrial sumergida como patrimonio cultural de la Nación no puede ser definida de forma aislada, sino que dependerá del contexto del naufragio bajo criterios técnicos de la antropología, arqueología e historia y, por ende, la exclusión absoluta que contiene la disposición examinada resulta arbitraria debido a que permite la desprotección de bienes de importancia para el país en contravía de los mandatos establecidos en los artículos 8°, 63, 70 y 72 de la Carta Política Entonces, la Procuraduría considera la norma acusada debe ser declarada inexequible

para que la calificación de las cargas industriales como patrimonio cultural se realice por un órgano especializado y técnico en cada caso concreto Ciertamente, a falta de la disposición acusada, en los términos de la Ley 1675 de 2013, la determinación sobre la materia deberá ser adoptada particularmente por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural con base en los criterios técnicos de representatividad, singularidad, repetición, estado de conservación e importancia científica SISTEMA DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL-Consejo Nacional de Patrimonio Cultural órgano central en la protección de la riqueza cultural del país Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 25 de abril de 2023 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15144

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Carlos Fernando Gómez Riaño contra el numeral 3° del artículo 3º de la Ley 1675 de 2013, “Por medio de la cual se reglamentan los artículos 63, 70 y 72 de la Constitución Política de Colombia en lo relativo al Patrimonio Cultural

Sumergido”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7186

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Carlos Fernando Gómez interpone demanda de inconstitucionalidad

contra el numeral 3° del artículo 3° de la Ley 1675 de 2013, el cual se transcribe a continuación: “Artículo 3°. Criterios aplicables al patrimonio cultural sumergido. Para efectos de la presente ley, se aplicarán los siguientes criterios: Representatividad (…). Singularidad (…). Repetición (…). Estado de conservación (…). Importancia científica y cultural (…). De acuerdo con los anteriores criterios y lo establecido en el artículo 2° no se considerarán Patrimonio Cultural Sumergido: (…) 3. Las cargas industriales”. El actor considera que la disposición acusada desconoce el artículo 72 de la Carta Política, en tanto determina que las cargas industriales sumergidas no serán calificadas como patrimonio cultural de la Nación a pesar de que, en algunos casos, podrían contener elementos de relevancia arqueológica para el país y, por ende, deberían ser objeto de una protección especial2. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 En concreto, el accionante sostiene que “la norma demandada genera una exclusión injustificada al deber estatal de proteger el patrimonio cultural y, dentro de ese concepto, las cargas industriales que por su interés arqueológico puedan válidamente ser incluidas, por las autoridades competentes, como parte del patrimonio cultural sumergido. Esto a través de los criterios previstos en el mismo artículo objeto de demanda”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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II. Consideraciones del Ministerio Público En los artículos 8°, 63, 70 y 72 de la Constitución Política se establece que: (i) “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales de la Nación”; (ii) “El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”; y (iii) “El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos”.

Con base en las referidas disposiciones, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que el Congreso de la República tiene un amplio margen de configuración normativa para regular los mecanismos de “promoción y protección del patrimonio cultural de la Nación”3. En concreto, se ha sostenido que: “Si bien la Constitución consagró el deber del Estado de proteger las riquezas culturales de la Nación y promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los ciudadanos, no señaló fórmulas precisas para llegar a ese cometido, de ahí que deba entenderse que el Constituyente dejó al legislador a cargo de esa reglamentación (…). En consecuencia, existe una libertad de configuración legislativa en la promoción y protección del patrimonio cultural de la Nación. Específicamente, en materia de protección del patrimonio cultural de la Nación, en la Sentencia C-742 de 20064, la Corte reconoció la discrecionalidad de la que goza el legislador para definir medidas específicas

de protección, puesto que el constituyente no fijó una fórmula única para el efecto”5. Con todo, se ha precisado que el ejercicio de la referida libertad de configuración por parte del legislador debe ser razonable, en tanto que: (i) la salvaguarda de un bien determinado por constituir patrimonio cultural de la Nación puede derivar en la afectación desproporcionada de otros mandatos superiores que igualmente merecen ser amparados por el Estado (v. gr. derecho a la propiedad privada o libertad de empresa); y (ii) la desprotección acrítica de un conjunto de objetos puede derivar en la pérdida de insumos valiosos para la construcción de la historia y la arqueología del país6. Por ello, se ha considerado que el Congreso de la República debe velar para que las normas que ordenen la calificación de los bienes como patrimonio cultural de la Nación respondan a criterios de valoración técnicos y especializados, con el propósito de que sean útiles e idóneos a fin de proteger la diversidad de objetos que pueden tener una importancia histórica y arqueológica para la población colombiana7. 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). 4 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-553 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-264 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-572 de 2014 (M.P. Gabriel

Eduardo Mendoza Martelo) y C-082 de 2020 (M.P. Carlos Bernal Pulido y Cristina Pardo Schlesinger). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 Ahora bien, en cuanto a la metodología para determinar si una norma de protección del patrimonio cultural se ajusta a los parámetros de operación de la amplia libertad de configuración del legislador en la materia, el Ministerio Público estima que se puede acudir al test leve de razonabilidad8, el cual se “limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, es decir, se verifica si el fin y el medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”9. Sobre el particular, se destaca que en la Sentencia C-264 de 201410, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las normas que determinaban que “no se considerarán patrimonio cultural sumergido”: (i) “las cargas comerciales constituidas por materiales en su estado bruto”, y (ii) “los bienes muebles seriados que hubiesen tenido valor de cambio o fiscal”. Lo anterior, pues la exclusión previa y generalizada de dichos bienes del patrimonio cultural no es un medio idóneo para salvaguardar las riquezas de la Nación debido a que puede derivar en la desprotección de objetos de importancia arqueológica para el país. En concreto, se advirtió que la calificación adecuada de los bienes sumergidos

como patrimonio cultural debe realizarse en cada caso particular, atendiendo a los criterios técnicos de “representatividad, singularidad, repetición, estado de conservación e importancia científica y cultural”, con el fin de precaver la desprotección de objetos que, en virtud de la historia, la tradición o las costumbres del país, puedan llegar a tener importancia arqueológica para la Nación a pesar de que, en un número significativo de casos o en otros contextos, no tengan relevancia alguna. En este sentido, la Corte resaltó que la declaración de inexequibilidad de las normas acusadas permitía que, en los términos de la Ley 1675 de 2013, “el Consejo Nacional de Patrimonio cultural decida que bienes de un hallazgo son considerados patrimonio cultural sumergido, sin más condicionamientos que los impuestos por los criterios de representatividad, singularidad, repetición, estado de conservación e importancia científica”. Así las cosas, se observa que el Congreso de la República debe ejercer de manera razonable su libertad de configuración normativa en materia de protección del patrimonio cultural, lo cual incluye adoptar medios que sean idóneos para valorar la importancia histórica y arqueológica de los diferentes bienes sumergidos en aguas del Estado, evitando fórmulas generales que puedan desproteger ciertos objetos de relevancia histórica para el país11. 7 Ibídem. Igualmente, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 13 de febrero de 2018 (M.P. William Hernández Gómez). 8 Sobre esta metodología para resolver conflictos constitucionales, puede verse: Corte Constitucional,

Sentencias C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-022 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 9 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 2017 (M.P. José Antonio Cepeda Amarís). 10 M.P. Alberto Rojas Ríos. 11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-742 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-818 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-264 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-572 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-082 de 2020 (M.P. Carlos Bernal Pulido y Cristina Pardo Schlesinger). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 En este contexto, la Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia está llamada a prosperar, porque la disposición acusada constituye una manifestación ilegítima de la libertad de configuración del legislador en materia de protección del patrimonio cultural debido a que establece una regla general que puede derivar en la desprotección de bienes de relevancia histórica y arqueológica del país, conforme pasa a explicarse. Para empezar, se tiene que la norma acusada dispone que, a efectos de su protección, las cargas industriales, entendidas como el conjunto de bienes derivados de operaciones de transformación de materias primas que eran

trasportadas en una embarcación que naufragó, no se consideran patrimonio cultural sumergido. En este sentido, se resalta que la finalidad de la referida disposición es evitar que se vacíe el concepto de patrimonio cultural sumergido mediante la calificación de cualquier bien sin importancia histórica o arqueológica que haya quedado inmerso en un naufragio, por ejemplo, los objetos derivados de trasformaciones industriales de materias primas que, por su naturaleza ordinaria, a primera vista carecen de un valor cultural relevante para obtener dicha categoría y, por ende, considerarse inalienables, inembargables e imprescriptibles12. Al respecto, el Ministerio Público estima que el referido objetivo no se encuentra prohibido constitucionalmente, ya que reconoce que “la protección al patrimonio cultural de la Nación implica, al mismo tiempo, la restricción de derechos, tales como las libertades económicas y de disposición de los bienes objeto de propiedad privada, por lo que no puede generalizarse el control estatal sobre bienes que el Estado no ostenta la titularidad (artículos 333 y 58 de la Carta)”13. No obstante lo anterior, siguiendo el precedente constitucional en vigor, la Procuraduría estima que el medio utilizado por el legislador para cumplir la referida finalidad no es idóneo, porque la exclusión previa y generalizada de las cargas industriales del patrimonio cultural sumergido puede derivar en la desprotección de objetos que, por la historia, la tradición o las costumbres del país, pueden tener importancia arqueológica para la Nación. En efecto, si bien es cierto que la mayoría de los objetos derivados de trasformaciones industriales de materias primas que se encuentran en un

naufragio no parecen tener una relevancia significativa para otorgarles la protección especial asociada al patrimonio cultural, lo cierto es que en algunas naves que reposan en las aguas colombianas se encuentran elementos específicos que sí pueden llegar a tener la importancia requerida para merecer su salvaguarda por parte del Estado y, por lo tanto, no deberían ser descalificados de manera abstracta y a priori, sino examinados y calificados en cada caso concreto bajo criterios técnicos y especializados. 12 Cfr. Gacetas del Congreso 778 de 2011, 309 de 2012, 755 de 2012, 263 de 2013 y 370 de 2013. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-742 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 En punto de ello, se pone de presente que en el concepto técnico allegado al proceso de la referencia por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia se explicó que en las cargas industriales naufragadas pueden hallarse elementos de importancia cultural y arqueológica para la Nación. Específicamente, dicha autoridad expresó que: “Para el caso colombiano existen contextos arqueológicos cuyas evidencias materiales permiten la reconstrucción y estudio de las diversas dimensiones económicas, tecnológicas y productivas, asociadas al establecimiento de procesos industriales locales, regionales o mundiales. En el país el estudio de las fábricas de loza o de procesamiento de algodón y que implicaron el

uso de molinos y maquinaria incipiente después de 1830, es un buen ejemplo de investigación para la denominada arqueología industrial14. Lo anterior implica que en efecto para el caso colombiano la existencia de contextos arqueológicos con evidencias producto de procesos industriales o que permitan el estudio del proceso de industrialización en el país. En áreas marinas o de aguas interiores para periodos coloniales o posteriores es posible identificar objetos muebles modificados o hechos por el ser humano como son las cargas industriales, las cargas comerciales o los bienes seriados (…)15. De este modo se concluye que las cargas industriales pueden ser consideradas como bienes que pertenecen al patrimonio arqueológico, particularmente al Patrimonio Cultural Sumergido, si las mismas hacen parte de un contexto arqueológico. La evaluación de si este tipo de bien hace o no parte del contexto arqueológico la debe hacer la autoridad en patrimonio arqueológico o un experto idóneo en la materia, caso a caso, y no de manera general”16. En este sentido, se evidencia que la calificación de una carga industrial sumergida como patrimonio cultural de la Nación no puede ser definida de forma aislada, sino que dependerá del contexto del naufragio bajo criterios técnicos de la antropología, arqueología e historia y, por ende, la exclusión absoluta que contiene la disposición examinada resulta arbitraria debido a que permite la desprotección de bienes de importancia para el país en contravía de los mandatos establecidos en los artículos 8°, 63, 70 y 72 de la Carta Política17. 14 Cfr. “Mayor Mora, Alberto, 2017. El nacimiento de la industria colombiana. Credencial Historia No 151. Julio

de 2017”. 15 “En este sentido, un naufragio es un sitio, yacimiento o contexto arqueológico único e irrepetible como el caso del Galeón San José o cualquier otro de similares características, actúa como un contenedor de información sobre el pasado (aunque puede haberse dividido en dos o más partes) y se ha mantenido en un ambiente relativamente sellado, especialmente en naufragios profundos. Las cargas, sean estas industriales o de cualquier otro tipo, proporcionan información valiosa sobre la economía y el comercio de una región en un momento determinado. La identificación y análisis de los objetos encontrados en una carga pueden ayudar a determinar la ruta comercial del barco, la naturaleza de los productos comerciados y los hábitos de consumo en la época en que el barco se hundió”. 16 Páginas 4 y 6 del concepto del Instituto Colombiano de Antropología e Historia. 17 Sobre el particular, en su intervención la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado acertadamente explica que “una carga industrial no puede ser analizada de forma aislada e incomunicada del contexto en el que se encuentre, su evaluación debe ser conjunta y vinculada al ambiente, entorno y estructura en los que Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7 Entonces, la Procuraduría considera la norma acusada debe ser declarada inexequible para que la calificación de las cargas industriales como patrimonio cultural se realice por un órgano especializado y técnico en cada caso concreto18. Ciertamente, a falta de la disposición acusada, en los términos de la Ley 1675 de

2013, la determinación sobre la materia deberá ser adoptada particularmente por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural con base en los criterios técnicos de representatividad, singularidad, repetición, estado de conservación e importancia científica. En este orden de ideas, se comparte la posición de los intervinientes que sostienen que “el legislador no puede a priori excluir elementos sumergidos del concepto de Patrimonio Cultural Sumergido, independientemente de la calificación que se haga de la categoría. Sobre este punto, no se puede desconocer la importancia del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural en el Sistema de Protección del Patrimonio Cultural, pues su carácter técnico y el perfil de sus miembros, lo convierten en un órgano central en la protección de la riqueza cultural del país”19. Así las cosas, el Misterio Público considera que la norma demandada desconoce los mandatos superiores que ordenan la protección del patrimonio cultural de la Nación (artículos 8°, 63, 70 y 72 de la Carta Política) y, por ello, le solicitará a la Corte Constitucional que se declare su inexequibilidad.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la INEXEQUIBILIDAD del numeral 3° del artículo 3° de la Ley 1675 de 2013, “Por medio de la cual se reglamentan los artículos 63, 70 y 72 de la Constitución Política de Colombia en lo relativo al Patrimonio

Cultural Sumergido”. Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Tania Milena Daza Márquez – Asesora Grado 21.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. se halle sumergida”. 18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-264 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 19 Cfr. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (página 15). En este sentido, en términos generales, la Procuraduría también comparte la posición defendida en el proceso por la Universidad Autónoma de Bucaramanga, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Defensa y el Instituto Colombiano de

Antropología e Historia. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 8