PGN - Concepto 7428 de 2025

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-De Decreto Legislativo 106 de 29 de enero/ 2025 que adopta medidas para garantizar producción de alimentos con financiamiento y alivio de pasivos en sector agropecuario para impedir efectos frente a orden público en el Catatumbo y el Cesar

DECRETO LEGISLATIVO-Por medio de este se adoptaron medidas para garantizar medios de vida de campesinos para impedir extensión de efectos de la grave perturbación del orden público en municipios de la región del Catatumbo y del Cesar

GOBIERNO NACIONAL-Adoptó medidas de financiamiento, alivio de pasivos y suspensión de cobros judiciales para garantizar medios de vida y de producción del sector agropecuario

COMPETENCIA-De Corte Constitucional para ejercer control automático de constitucionalidad del decreto legislativo 106 de 2025 al tratarse de cuerpo normativo adaptado al amparo de declaratoria de estado de conmoción interior, al

tenor del decreto legislativo 062 de 2025

DECRETO LEGISLATIVO-Contiene medidas para superar conmoción interior, según marco constitucional, legal y Jurisprudencia de la Corte Constitucional

DECRETO LEGISLATIVO-Medidas previstas en artículos 2,3,4,5 y 6 de este satisfacen juicio de proporcionalidad en el sub examine

….las restricciones a las que pueden verse sometidas las entidades financieras son proporcionales ante la afectación en términos de seguridad alimentaria, pues esta podría verse seriamente comprometida con ocasión del colapso del sector agropecuario. En punto de ello, el artículo 64 de la Constitución Política establece que la producción de alimentos goza de una especial protección. Con base en esa cláusula, el Estado tiene la obligación de dar prioridad al desarrollo de las actividades agrícolas y de promover la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario con el propósito de incrementar la productividad. Conforme a ese mandato, si bien las medidas adoptadas implican restricciones a las entidades financieras, lo cierto es que se trata de una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los efectos derivados de la grave perturbación del orden público, los cuales atentan contra la seguridad alimentaria y la producción de alimentos, como pilares constitucionales que gozan de una especial protección. Con base en lo anterior, el Ministerio Público encuentra que las medidas previstas en los artículos 2°, 3°, 4°, 5° y 6° del Decreto Legislativo 106 de 2025 satisfacen el juicio de proporcionalidad.

….Igualmente, el Ministerio Público advierte que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo son proporcionales porque tienen una aplicación temporal atada a la vigencia del estado de conmoción interior y, en el caso de las previstas en los artículos 3° y 6° hasta 90 días después de conformidad con lo señalado en el artículo 41 de la Ley 137 de 1994. Por ende, las medidas constituyen respuestas equilibradas a las afectaciones generadas por la grave perturbación del orden público, en tanto sus efectos se mantienen hasta tanto perdure la conmoción.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-Encuentra que medidas de decreto legislativo 106 de 2025 no otorgan trato diferenciado ni contienen criterios discriminatorios por razón de raza, lengua, religión y otras, encontrándose superado el requisito de no discriminación

Si bien el artículo 4° establece criterios de priorización, el Ministerio Público encuentra que se trata de acciones afirmativas en favor de poblaciones que han sido históricamente discriminadas y que se encuentran en una situación de vulnerabilidad especial, la cual es reforzada por las circunstancias derivadas de la conmoción interior. En ese sentido, su focalización atiende al cumplimiento de mandatos constitucionales en cabeza del Estado para proteger a las mujeres campesinas, a las víctimas de desplazamiento forzado, a la población firmante y a quienes participan en procesos de sustitución de cultivos.

DECRETO LEGISLATIVO-Consagró medidas dentro del marco de competencias del ejecutivo, para proferir actos cuya finalidad es conjurar efectos por grave perturbación del orden público en sector agropecuario y seguridad alimentaria en el Catatumbo

DECRETO LEGISLATIVO-Se ajusta a Constitución y Jurisprudencia de Corte Constitucional dado que no otorga facultades a justicia penal militar para conocer de asuntos que involucran a civiles

…Por último, el Decreto Legislativo bajo estudio supera la prohibición de que civiles sean juzgados por tribunales militares en su contenido no se otorga facultades a la justicia penal militar para conocer de asuntos que involucran a civiles. Por lo tanto, en este aspecto, el decreto se ajusta a la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, garantizando la protección de los derechos fundamentales de la población en el marco del estado de conmoción interior.

DECRETO LEGISLATIVO-Que es objeto de estudio supera requisitos formales y sustanciales, según Constitución Política, ley estatutaria 137 de 1994 y jurisprudencia de la Corte Constitucional

DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Procede frente al Decreto Legislativo 106 de 2025 que adopta medidas agropecuarias para impedir extensión de efectos de situación de orden público en el Catatumbo, municipios del área metropolitana de Cúcuta y algunos municipios del Cesar

Bogotá, D.C., 9 de abril de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: RE-362

Referencia: Control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 106 del 29 de enero de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”.

Magistrado Ponente: Vladimir Fernández Andrade

Concepto No.: 7428

Magistrado Ponente: Vladimir Fernández Andrade

Concepto No.: 7428

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242[[1]](#footnote-2) y el numeral 5º del artículo 278[[2]](#footnote-3) de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo 106 del 29 de enero de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”.

ANTECEDENTES

El 29 de enero de 2025, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 106, por medio del cual adoptó medidas para garantizar los medios de vida de los campesinos, así como la producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario. Esto con el fin de impedir la extensión de los efectos de la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo, en los municipios del área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, cuyo texto puede consultarse en el Diario Oficial No. 53.014.

Mediante Auto del 5 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador: (i) avocó la revisión automática de constitucionalidad del referido cuerpo normativo; (ii) decretó la práctica de pruebas; (iii) ofició a distintas entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y a la Superintendencia Financiera para que se pronunciaran sobre el cuestionario remitido al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; (iv) dispuso que, una vez fueran recaudadas las pruebas, se fijara en lista el asunto por cinco días hábiles y (v) ordenó que, vencido el término de fijación en lista, se corriera traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que emitiera concepto de acuerdo con su competencia.

Así las cosas, el Ministerio Público emitirá concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 106 de 2025, tanto en su aspecto formal como en el material.

ASUNTO OBJETO DE REVISIÓN

Con el objeto de mitigar los efectos de la grave perturbación del orden público en el sector agropecuario y apoyar a los campesinos y a los pequeños y medianos productores que se han visto afectados por la escalada de violencia en la región del Catatumbo, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 106 de 2025. Para cumplir con ese propósito, el Gobierno Nacional adoptó medidas de financiamiento, alivio de pasivos y suspensión de cobros judiciales, encaminadas a garantizar los medios de vida y de producción del sector agropecuario.

Específicamente, el Decreto instituye cinco medidas de carácter judicial, económico, financiero y de focalización: (i) suspende los procesos ejecutivos que tengan como título obligaciones de créditos agropecuarios cuando el ejecutado tenga su predio o ejerza su actividad productiva dentro del territorio en el que se declaró la conmoción (art. 2); (ii) ordena a las entidades que hacen parte del sistema nacional de crédito agropecuario adoptar programas de refinanciación (art. 3); (iii) establece los criterios de priorización para las medidas de financiamiento del sector agropecuario (art. 4); (iv) faculta al Banco Agrario de Colombia y al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (en adelante FINAGRO) para celebrar acuerdos de recuperación y compra de cartera de pequeños productores (art. 5) y (v) autoriza al Fondo de Solidaridad Agropecuario para financiar la gestión de riesgos agropecuarios ocasionados por la conmoción interior (art 6).

En síntesis, el alcance general de las anteriores medidas es el siguiente:

| | | | --- | --- | | ARTÍCULO | CONTENIDO | | Artículo 2 - Suspensión de procesos | Esta norma ordena la suspensión de procesos ejecutivos mientras permanece el estado de conmoción interior. Exige que el título de la obligación se derive de una operación de crédito agropecuario contraída antes de la fecha de la declaratoria del estado de excepción, cuando el campesino, pequeño o mediano productor tenga su predio o ejerza su actividad productiva dentro del territorio señalado en el artículo 1 del Decreto Legislativo 062 de 2025. |

| Artículo 3 - Refinanciación en el sistema nacional de crédito agropecuario | Este artículo les ordena a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (en adelante el SINCA) que adopten medidas de refinanciamiento de las obligaciones contraídas por campesinos y productores cuya actividad se vio afectada por la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo. Asimismo, se establecieron las reglas que deben seguirse para la adopción de esta medida: Solo se aplica para obligaciones contraídas antes de la fecha de la declaratoria del estado de conmoción interior y para los pagos con vencimiento a partir de esa fecha. El nuevo plazo no podrá ser superior al doble del plazo pendiente, ni exceder veinte años. Las nuevas condiciones no podrán ser más gravosas que las originales. La solicitud debe hacerse dentro de la vigencia de la conmoción. Además, el trámite de dichas solicitudes procederá incluso hasta 90 días después conforme a lo señalado en el artículo 41 de la Ley 137 de 1994. No habrá lugar a intereses moratorios durante la vigencia del estado de conmoción interior. La refinanciación no requiere de formalidad alguna para que opere la renovación de las garantías hipotecarias o prendarias existentes, ni para que subsista la responsabilidad de los deudores o codeudores, subsidiarios o solidarios y de los fiadores. Si se trata de créditos de amortización gradual y el nuevo plazo implica variaciones en las cuotas, las adiciones se suscribirán en los mismos documentos en que consten las obligaciones, o se podrán hacer en nuevos documentos. Parágrafo: esta medida podrá ser aplicada por parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante la Superfinanciera). |

| Artículo 4 – Criterios de priorización | Las medidas de financiamiento para la reactivación del sector agropecuario, pesquero, acuícola, forestal y agroindustrial, deben priorizar a las mujeres campesinas, a las víctimas de desplazamiento forzado, a las personas vinculadas al Programa Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (en adelante PNIS) y a personas en proceso de reincorporación, entre otros. Se aplica el enfoque interseccional a los instrumentos de trabajo productivo, crédito, asistencia técnica y capacitación. El Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP) y el Ministerio de Agricultura deberán realizar la evaluación del impacto de las medidas. | | 5 – Acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria Artículo | Se faculta al Banco Agrario y a FINAGRO, como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (en adelante FAG) para determinar las condiciones y celebrar los acuerdos de recuperación y pago de cartera que hayan entrado en mora antes y durante la declaratoria de conmoción interior. Estos acuerdos incluirán la condonación del 100% de los intereses corrientes y de mora, así como el 80% de quitas de capital, a favor de quienes hayan calificado como pequeños productores al momento de tramitar el crédito. También son beneficiarios de esta medida los esquemas asociativos. Parágrafo 1: las entidades vigiladas por la Superfinanciera también podrán aplicar esta medida. Parágrafo 2: Se faculta a la junta directiva del Fondo de Solidaridad Agropecuaria (en adelante el FONSA) para que pueda adquirir la cartera de los productores beneficiados con esta medida. |

| Artículo 6 - Adición | Se adiciona el artículo 4A a la Ley 302 de 1996. Se autoriza al FONSA para que financie la implementación de instrumentos integrales para la gestión de riesgos agropecuarios para lograr la reactivación agropecuaria de las organizaciones de productores y/o esquemas asociativos afectados por la conmoción interior. Se faculta a FINAGRO para que transfiera al Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios los recursos que determine la junta directiva del FONSA para la implementación de esta medida. |

COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

En virtud de lo dispuesto en los numerales 6° del artículo 214 y 7° del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para ejercer el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 106 de 2025, pues se trata de un cuerpo normativo que se adoptó al amparo de la declaratoria de estado de conmoción interior prevista en el Decreto Legislativo 062 de 2025.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO

El problema jurídico por resolver se circunscribe a determinar si ¿el Decreto 106 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales especificadas por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y la jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los Estados de Conmoción Interior?

Para resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público realizará un análisis sobre (i) los estados de excepción y, en particular, sobre el estado de conmoción interior y (ii) verificará si el Decreto Legislativo 106 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales de los decretos de desarrollo y, por tanto, si es compatible con la Constitución.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Los Estados de excepción “son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias”[[3]](#footnote-4). Su abordaje se realiza a través de decretos legislativos que declaran y delimitan las anormalidades (guerra exterior, conmoción Interior y emergencia). Asimismo, mediante los decretos de desarrollo, se prevén los mecanismos para superar las crisis, “que impiden el adecuado desarrollo de la institucionalidad y que, por lo mismo, imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia durante un lapso de tiempo”[[4]](#footnote-5), de conformidad con los artículos 212 a 215 de la Carta Política.

Sobre el particular, la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario fijar reglas claras para su declaratoria y utilización, en tanto la figura excepcional del “Estado de Sitio”, se había configurado como regla general con la Constitución Política anterior. En ese sentido argumentó que “la constante situación de alteración del orden público por causa de la violencia, ha conducido a excesos y a que lo teóricamente excepcional se vuelva en la práctica permanente, con desmedro de la facultad legislativa del Congreso”, por lo que “con el fin de remediar esta situación, [se planteó] una reforma radical de esta institución, orientada a otorgar a los órganos del Estado la facultad de resolver situaciones de orden público, en forma rápida y eficaz”[[5]](#footnote-6).

De lo anterior, la Carta Política erige una serie de condiciones necesarias tanto para la declaratoria de los estados de excepción, como para las medidas que buscan su conjuración. En concreto, el artículo 214 superior dispone:

“Artículo 214.Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:

1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción.

2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.

3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.

4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción.

5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores.

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”

Este mandato constitucional fue desarrollado mediante la Ley Estatutaria 137 de 1994 y decantado por la jurisprudencia constitucional, quien paulatinamente ha adoptado metodologías para ejercer el control de constitucionalidad, que permiten la identificación e individualización de cada uno de los requisitos formales y sustanciales exigidos por la Carta Política.

Al respecto, la Procuraduría considera que, no obstante, las diferencias existentes entre los tres tipos estados de excepción, es posible aplicar al caso los elementos fijados para el estudio de los decretos legislativos de desarrollo expedidos con ocasión de las declaratorias de emergencia económica, social o ecológica[[6]](#footnote-7), por cuanto estos deben cumplir las mismas condiciones generales para ajustarse al marco de la declaratoria y a los demás parámetros de control[[7]](#footnote-8).

La Corte Constitucional argumenta que “el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución”[[8]](#footnote-9).

En ese sentido, se puede inferir que el control constitucional de los decretos legislativos expedidos al amparo de los Estado de Excepción debe tener dos facetas: formal y material, que tiene por finalidad “asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”[[9]](#footnote-10). Así, la jurisprudencia constitucional ha establecido que estos controles ejercen un alto escrutinio “que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”[[10]](#footnote-11).

Así se expondrán los requisitos que se deben verificar al interior del examen formal y del examen material de los decretos legislativos que adoptan medidas de desarrollo en el marco de un estado de conmoción interior.

Requisitos formales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

Suscripción: de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el artículo 2 de la Ley 137 de 1994, los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un estado de conmoción interior deben ser suscritos por el Presidente de la República y todos sus ministros[[11]](#footnote-12).

Motivación: conforme al artículo 215 de la Constitución[[12]](#footnote-13) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la motivación debe ser expresa, clara y suficiente, explicando la relación directa entre las medidas adoptadas y la crisis que originó la declaratoria del estado de conmoción interior.

Ámbito temporal de aplicación. según el artículo 213 de la Constitución, los estados de conmoción interior no podrán exceder los 90 días y solo podrán prorrogarse por un periodo igual si persisten las causas que lo motivaron[[13]](#footnote-14). Por tanto, los decretos legislativos deben especificar su duración dentro de este límite temporal, asegurando que las medidas extraordinarias no se extiendan más allá del tiempo autorizado.

Ámbito territorial. de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el desarrollo normativo de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas bajo la conmoción interior deben aplicarse únicamente en las regiones afectadas por la crisis que dio lugar a su declaratoria. Este requisito busca evitar la aplicación indiscriminada de medidas excepcionales en territorios donde no sean necesarias.

Remisión a la Corte Constitucional: el artículo 214 de la Constitución[[14]](#footnote-15) establece que los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de conmoción interior deben ser remitidos a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición para su revisión automática.

Requisitos sustanciales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

A partir de las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados Excepción, la Corte Constitucional ha sistematizado el conjunto de requisitos materiales que deben acreditar los decretos legislativos de desarrollo, así:

Juicio de finalidad: este test se deriva del artículo 10 de la Ley 137 de 1994 y pretende verificar que las medidas contenidas en el decreto legislativo estén directamente encaminadas a solventar las causas de la perturbación y a evitar la extensión de sus efectos. La verificación de la finalidad limita la posibilidad de que mediante los decretos legislativos de desarrollo se aborden materias que no sirvan a la superación del Estado de Conmoción Interior o para conjurar sus efectos, y, en consecuencia, se usurpen las funciones constitucionales del legislador.

Juicio de conexidad material: de acuerdo con este juicio, las medidas adoptadas deben guardar relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior y con las razones que el Gobierno brindó para justificar la adopción de las medidas de desarrollo.

Dentro de este análisis, la Corte dispuso que se debía constatar una conexidad, tanto interna como externa. La conexidad interna hace referencia a la relación que debe existir entre la medida adoptada y las consideraciones expuestas por el Gobierno para motivar el decreto de desarrollo respectivo. Por su parte, la conexidad externa comprende el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior[[15]](#footnote-16).

Juicio de motivación suficiente: es un criterio desarrollado por la Corte Constitucional que busca verificar que el decreto legislativo contenga una fundamentación expresa y adecuada de las medidas adoptadas, es decir, que el Presidente de la República haya presentado razones suficientes que expliquen y justifiquen cada medida excepcional.

Juicio de ausencia de arbitrariedad: tiene por objeto comprobar que el decreto respete las prohibiciones impuestas al Gobierno en el ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Excepción, ya sea por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y/o los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En ese sentido, los decretos legislativos de desarrollo no pueden suspender o vulnerar núcleos esenciales de derechos fundamentales, no pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder y demás órganos estatales, y no deben suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[[16]](#footnote-17).

Juicio de intangibilidad: se debe verificar que las medidas no restrinjan derechos “intocables” ni trastoquen los mecanismos judiciales para su protección.

Juicio de no contradicción específica: en desarrollo de este test se busca verificar que el decreto legislativo no contradiga la Constitución.

Juicio de incompatibilidad: la Corte ha establecido que se debe verificar que la suspensión de normas ordinarias se fundamente “en las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción”.

Juicio de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias:de conformidad con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, “los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que, en punto de necesidad, el análisis debe versar sobre dos aspectos: la necesidad fáctica y la necesidad jurídica.

Desde su dimensión fáctica o idoneidad, consiste en verificar si las medidas adoptadas son indispensables para enfrentar la situación de crisis, es decir, si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis[[17]](#footnote-18).

Por su parte, la necesidad jurídica o subsidiaridad implica constatar si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que fueran o no suficientes y/o adecuadas, para lograr los objetivos de la medida excepcional.

Juicio de proporcionalidad: debe verificarse que las medidas extraordinarias constituyan una respuesta equilibrada con respecto a la gravedad de los hechos que generaron la grave alteración al orden público. Así se debe constatar que las normas adoptadas no impongan sacrificios desmedidos a derechos o a intereses constitucionales.

Juicio de no discriminación: en esta valoración se examina que los decretos legislativos de desarrollo no impongan tratos diferentes injustificados.

Juicio de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares: este tiene por propósito que se garantice que las medidas adoptadas en estos decretos no vulneren la prohibición constitucional de que los civiles sean sometidos a la jurisdicción penal militar, asegurando el respeto al principio del juez natural y al derecho al debido proceso.

A continuación, el Ministerio Público pasa a analizar si el Decreto Legislativo 106 de 2025 y, en particular, si cada una de las medidas que contiene, cumplen con las exigencias formales y materiales a que están sujetos los decretos de desarrollo proferidos en el marco de un Estado de Conmoción Interior, según la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

Análisis de las exigencias formales y materiales del Decreto Legislativo 106 de 2025

Cumplimiento de las exigencias formales

El Decreto Legislativo 106 de 2025 cumple con las exigencias formales. Primero, fue suscrito por el Presidente y todos sus ministros. Específicamente, cuenta con la firma de dieciséis ministros titulares y tres encargados[[18]](#footnote-19).

Segundo, el Decreto está debidamente motivado, pues en el acápite considerativo el Gobierno Nacional justifica el propósito y la necesidad de abordar la problemática de la cartera agropecuaria en la región del Catatumbo con el fin de conjurar los efectos derivados de la grave perturbación del orden púb