PGN - Concepto 7438 de 2025

CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Del Decreto Legislativo Nro. 120/2025 por el que se dictan medidas extraordinarias para transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en el Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y otros municipios del Cesar

CORTE CONSTITUCIONAL-Es competente para ejercer el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 120/25, al tratarse de un cuerpo normativo expedido bajo el amparo de la declaratoria de estado de conmoción interior, del Decreto Legislativo 062 de 2025.

ESTADOS DE EXCEPCIÓN-Son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias

DECRETO LEGISLATIVO-Requisitos formales de este que contienen las medidas para superar la conmoción interior

DECRETO LEGISLATIVO-Requisitos sustanciales de este que contienen las medidas para superar la conmoción interior

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE-No solo incide en el derecho a la locomoción, sino que su correcta prestación tiene impacto en aspectos cotidianos de la vida de los ciudadanos

DECRETO LEGISLATIVO-Que es objeto de estudio supera requisitos formales en concordancia con parámetros fijados en la Constitución Política, ley estatutaria 137 de 1994 y jurisprudencia de la Corte Constitucional/PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-En lo que atañe a los artículos 1 y 2 del decreto legislativo 120 de 2025, este actuó dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales/DECRETO LEGISLATIVO-En cuanto a medida en art.3 no superó el juicio de necesidad jurídica

De acuerdo con el análisis realizado en el presente concepto, se concluye que el Decreto Legislativo 120 de 2025 supera los requisitos formales en concordancia con los parámetros fijados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En lo que tiene que ver con los requisitos materiales, el Ministerio Público encontró que estos se satisfacen de forma parcial. En lo que respecta a los artículos 1° y 2°, el Presidente de la República actuó dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, sin incurrir en una apreciación arbitraria al adoptar las medidas excepcionales contenidas en el Decreto Legislativo, pues las disposiciones guardan una estrecha relación con la grave perturbación del orden público que se presenta en la región del Catatumbo. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la medida prevista en el artículo 3° del Decreto Legislativo, la cual no superó el juicio de necesidad jurídica, pues el Gobierno Nacional puede adoptarla en ejercicio de su facultad reglamentaria.

Bogotá, D.C., 29 de abril de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: RE-369

Referencia: Control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 120 de 2025 “Por el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y Gonzáles del Departamento del Cesar”

Magistrada Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No. 7438

Magistrada Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No. 7438

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242[[1]](#footnote-1) y el numeral 5[[2]](#footnote-2) del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo 120 del 30 de enero de 2025, “Por el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y Gonzáles del Departamento del Cesar”.

1. ANTECEDENTES

El 30 de enero de 2025, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 120 “Por el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y Gonzáles del Departamento del Cesar ", cuyo texto puede consultarse en el Diario Oficial 53.015.

Mediante Auto del 5 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador (i) avocó la revisión automática de constitucionalidad del referido cuerpo normativo; (ii) decretó la práctica de pruebas; (iii) ordenó e invitó a distintas entidades para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad del Decreto; (iv) dispuso que, una vez fueran recaudadas y calificadas las pruebas, se fijara en lista el asunto por cinco días hábiles y (v) ordenó que, vencido el término de fijación en lista, se corriera traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que emitiera concepto de acuerdo con su competencia.

Así las cosas, el Ministerio Público se pronunciará sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 120 de 2025, tanto en su aspecto formal como en el material.

1. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

En virtud de lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 214 y 7º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para ejercer el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 120 de 2025, al tratarse de un cuerpo normativo expedido bajo el amparo de la declaratoria de estado de conmoción interior, prevista en el Decreto Legislativo 062 de 2025.

1. ASUNTO OBJETO DE REVISIÓN

En el Decreto Legislativo 120 de 2025, el Gobierno Nacional adoptó medidas excepcionales en materia de transporte para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, así como para garantizar el servicio público de transporte en su nivel más básico.

En síntesis, el Decreto Legislativo autoriza que (i) las empresas de transporte público automotor terrestre de pasajeros y de carga que estén habilitadas para prestar este servicio, puedan realizar recorridos y modificar sus frecuencias y horarios, sin sujeción a los permisos expedidos con antelación a la declaratoria de conmoción interior y, (ii) que las empresas que presten sus servicios, coordinen con las autoridades militares y/o de policía y el INVIAS, las condiciones de horarios y recorridos, con la intención de crear situaciones de seguridad.

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO

El problema jurídico por resolver se circunscribe a determinar sí ¿el Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales especificadas por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y la jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los Estados de Conmoción Interior?

Para ello, el Ministerio Público realizará un análisis sobre (i) los estados de excepción y, en particular, sobre el estado de conmoción interior y (ii) verificará si el Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales de los decretos de desarrollo y, por tanto, si es compatible con la Constitución.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Los Estados de excepción "son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias"[[3]](#footnote-3). Su abordaje se realiza a través de decretos legislativos que declaran y delimitan las anormalidades (guerra exterior, conmoción Interior y emergencia). Asimismo, mediante los decretos de desarrollo, se prevén los mecanismos para superar las crisis, “que impiden el adecuado desarrollo de la institucionalidad y que, por lo mismo, imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia durante un lapso de tiempo”[[4]](#footnote-4), de conformidad con los artículos 212 a 215 Superiores.

Sobre el particular, la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario fijar reglas claras para su declaratoria y utilización, en tanto la figura excepcional del “Estado de Sitio”, se había configurado como regla general con la Constitución Política anterior. En ese sentido argumentó que “la constante situación de alteración del orden público por causa de la violencia, ha conducido a excesos y a que lo teóricamente excepcional se vuelva en la práctica permanente, con desmedro de la facultad legislativa del Congreso”, por lo que “con el fin de remediar esta situación, [se planteó] una reforma radical de esta institución, orientada a otorgar a los órganos del Estado la facultad de resolver situaciones de orden público, en forma rápida y eficaz”[[5]](#footnote-5).

De lo anterior, la Carta Política erige una serie de condiciones necesarias tanto para la declaratoria de los estados de excepción, como para las medidas que buscan su conjuración. En concreto, el articulo 214 superior dispone:

“Artículo 214. Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:

1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción.

2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.

3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.

4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción.

5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores.

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.

Este mandato constitucional fue desarrollado mediante la Ley Estatutaria 137 de 1994 y decantado por la jurisprudencia, quien paulatinamente adoptó metodologías para ejercer el control de constitucionalidad, las cuales, permiten identificar e individualizar de cada uno de los requisitos formales y sustanciales exigidos por la Carta Política.

AI respecto, la Procuraduría considera que, no obstante, las diferencias existentes entre los tres tipos estados de excepción, es posible aplicar al caso los elementos fijados para el estudio de los decretos legislativos de desarrollo expedidos con ocasión de las declaratorias de emergencia económica, social o ecológica[[6]](#footnote-6), por cuanto estos deben cumplir las mismas condiciones generales para ajustarse al marco de la declaratoria y a los demás parámetros de control[[7]](#footnote-7).

La Corte Constitucional argumenta que, “el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo e/ entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución”[[8]](#footnote-8).

En ese sentido, se puede inferir que el control constitucional de los decretos legislativos expedidos al amparo de los Estados de Excepción debe tener dos facetas: formal y material, que tiene por finalidad “asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”[[9]](#footnote-9). Así, la jurisprudencia constitucional ha establecido que estos controles ejercen un alto escrutinio “que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”[[10]](#footnote-10).

Así se expondrán los requisitos que se deben verificar al interior del examen formal y del examen material de los decretos legislativos que adoptan medidas de desarrollo en el marco de un estado de conmoción interior.

1. Requisitos formales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

Suscripción: de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el artículo 34 de la Ley 137 de 1994, los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un estado de conmoción interior deben ser suscritos por el Presidente de la República y todos sus ministros[[11]](#footnote-11).

Motivación: conforme al artículo 215 de la Constitución[[12]](#footnote-12) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la motivación debe ser expresa, clara y suficiente, explicando la relación directa entre las medidas adoptadas y la crisis que originó la declaratoria del estado de conmoción interior.

Ámbito temporal de aplicación: según el artículo 213 de la Constitución, los estados de conmoción interior no podrán exceder los 90 días y solo podrán prorrogarse por un periodo igual si persisten las causas que lo motivaron[[13]](#footnote-13) Por tanto, los decretos legislativos deben especificar su duración dentro de este límite temporal, asegurando que las medidas extraordinarias no se extiendan más allá del tiempo autorizado.

Ámbito territorial: de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el desarrollo normativo de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas bajo la conmoción interior deben aplicarse únicamente en las regiones afectadas por la crisis que dio Iugar a su declaratoria. Este requisito busca evitar la aplicación indiscriminada de medidas excepcionales en territorios donde no sean necesarias.

Remisión a la Corte Constitucional: el artículo 214 de la Constitución[[14]](#footnote-14) establece que los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de conmoción interior deben ser remitidos a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición para su revisión automática.

1. Requisitos sustanciales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

A partir de las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados Excepción, la Corte Constitucional ha sistematizado el conjunto de requisitos materiales que deben acreditar los decretos legislativos de desarrollo, así:

Juicio de finalidad: este test se deriva del artículo 10 de la Ley 137 de 1994 y pretende verificar que las medidas contenidas en el decreto legislativo estén directamente encaminadas a solventar las causas de la perturbación y a evitar la extensión de sus efectos. La verificación de la finalidad limita la posibilidad de que mediante los decretos legislativos de desarrollo se aborden materias que no sirvan a la superación del Estado de Conmoción Interior o para conjurar sus efectos, y, en consecuencia, se usurpen las funciones constitucionales del legislador.

Juicio de conexidad material: de acuerdo con este juicio, las medidas adoptadas deben guardar relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior y con las razones que el Gobierno brindó para justificar la adopción de las medidas de desarrollo.

Dentro de este análisis, la Corte dispuso que se debía constatar una conexidad, tanto interna como externa. La conexidad interna hace referencia a la relación que debe existir entre la medida adoptada y las consideraciones expuestas por el Gobierno para motivar el decreto de desarrollo respectivo. Por su parte, la conexidad externa comprende el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron Iugar a la declaratoria del estado de conmoción interior[[15]](#footnote-15).

Juicio de motivación suficiente: es un criterio desarrollado por la Corte Constitucional que busca verificar que el decreto legislativo contenga una fundamentación expresa y adecuada de las medidas adoptadas, es decir, que el Presidente de la República haya presentado razones suficientes que expliquen y justifiquen cada medida excepcional.

Juicio de ausencia de arbitrariedad: tiene por objeto comprobar que el decreto respete las prohibiciones impuestas al Gobierno en el ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Excepción, ya sea por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y/o los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

En ese sentido, los decretos legislativos de desarrollo no pueden suspender o Vulnerar núcleos esenciales de derechos fundamentales, no pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder y demás órganos estatales, y no deben suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[[16]](#footnote-16).

Juicio de intangibilidad: se debe verificar que las medidas no restrinjan derechos “intocables” ni trastoquen los mecanismos judiciales para su protección

Juicio de no contradicción específica: en desarrollo de este test, se busca verificar que el decreto legislativo no contradiga la constitución.

Juicio de incompatibilidad: la Corte ha establecido que se debe verificar que la suspensión de normas ordinarias se fundamente “en las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción”.

Juicio de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias. de conformidad con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, “los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron Iugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que, en punto de necesidad, el análisis debe versar sobre dos aspectos: la necesidad fáctica y la necesidad jurídica.

Desde su dimensión fáctica o idoneidad, consiste en verificar si las medidas adoptadas son indispensables para enfrentar la situación de crisis, es decir, si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis[[17]](#footnote-17).

Por su parte, la necesidad jurídica o subsidiaridad implica constatar si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que fueran o no suficientes y/o adecuadas, para lograr los objetivos de la medida excepcional.

Juicio de proporcionalidad: debe verificarse que las medidas extraordinarias constituyan una respuesta equilibrada con respecto a la gravedad de los hechos que generaron la grave alteración al orden público. Así se debe constatar que las normas adoptadas no impongan sacrificios desmedidos a derechos o a intereses constitucionales.

Juicio de no discriminación: en esta valoración se examina que los decretos legislativos de desarrollo no impongan tratos diferentes injustificados.

Juicio de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares: tiene por propósito que se garantice que las medidas adoptadas en estos decretos no vulneren la prohibición constitucional de que los civiles sean sometidos a la jurisdicción penal militar, asegurando el respeto al principio del juez natural y al derecho al debido proceso.

A continuación, el Ministerio Público pasa a analizar si el Decreto Legislativo 0120 de 2025 y, en particular, sí cada una de las medidas que contiene cumplen con las exigencias formales y materiales a que están sujetos los decretos de desarrollo proferidos en el marco de un Estado de Conmoción Interior, según la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

1. Análisis de las exigencias formales y materiales del Decreto Legislativo 120 de 2025

2. Cumplimiento de las exigencias formales

El Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple con el requisito de suscripción, porque este cuerpo normativo fue firmado por el Presidente y por los diecinueve (19) ministros, de los cuales quince corresponden a los titulares de la cartera y 4 encargados.

El Decreto Legislativo 0120 está debidamente motivado en tanto, precisa que su objeto es adoptar medidas encaminadas a garantizar los derechos de la población y establecer medidas transitorias en sector de transporte con la finalidad de mitigar los efectos derivados de la crisis[[18]](#footnote-18).

En cuanto al requisito de temporalidad, el Ministerio Público constata que el Decreto Legislativo 120 de 2025 fue expedido el 30 de enero de 2025, es decir, dentro del término de vigencia de la conmoción interior, pues esta se declaró el 24 de enero de 2025 y rige hasta el 24 de abril de 2025.

Sobre el requisito de territorialidad el Ministerio Público encuentra que el Decreto Legislativo 120 de 2025 satisface esta exigencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien las medidas adoptadas excluyen a algunos municipios comprendidos en el Decreto 062 de 2025 y a los territorios indígenas, lo cierto es que no se prevé la extensión de las medidas a otras zonas territoriales que amplíen su ámbito de aplicación a lugares distintos de los que están cobijados por la conmoción interior.

Ahora bien, el Ministerio Público estima que, de cara a la satisfacción de este requisito, los efectos del Decreto Legislativo 120 de 2025 deberían hacerse extensivos al área metropolitana de Cúcuta y a los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, es decir, a toda la zona objeto de conmoción interior declarada mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025.

Asimismo, el Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple con la exigencia de remisión a la Corte Constitucional porque el 31 de enero de 2025 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica de ese cuerpo normativo, es decir, al día hábil siguiente posterior a su expedición.

Así las cosas, el Decreto Legislativo 120 de 2025 satisface los requisitos formales previstos en el artículo 214 superior y en la Ley 137 de 1994, por lo que a continuación se procederá a verificar el cumplimiento de los requisitos materiales.

1. Cumplimiento de las exigencias materiales

A partir de las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados Excepción, la jurisprudencia constitucional[[19]](#footnote-19) ha sistematizado el conjunto de requisitos materiales que deben acreditar los decretos legislativos de desarrollo, por lo que se debe analizar si el Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple las condiciones generales y específicas.

Juicios de finalidad y conexidad material externa

La Procuraduría General de la Nación, estima que las medidas contempladas en el Decreto Legislativo 120 de 2025 satisfacen estos juicios, en tanto tienen como propósito generar condiciones para garantizar el servicio público de transporte terrestre de pasajeros y de carga y que el mismo, se preste de manera segura.

Lo anterior, por cuanto el artículo 1° autoriza que las empresas encargadas de la prestación de servicios de transporte público terrestre automotor de pasajeros con origen o destino en los municipios de Ábrego, Convención, El Tarra, Hacarí, La Playa de Belén, Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama, Tibú, Río de Oro y González, puedan ejercer este servicio sin sujeción a los horarios, frecuencias y recorridos autorizados previamente en los permisos conferidos por el Ministerio de Transporte.

A su vez, el artículo 2 extiende la medida a la modalidad de transporte público terrestre mixto en el radio de acción nacional y permite que, de manera excepcional, las empresas cuyo servicio tenga origen, destino o tránsito en alguno de los municipios contemplados en el cuerpo normativo, puedan prestar el servicio sin sujeción a los permisos o zonas de operación autorizados.

Por su parte, el artículo 3 dispone que las empresas que presten sus servicios coordinen con la Policía, el Ejército y el Instituto Nacional de Vías, las rutas y horarios de tránsito para garantizar las condiciones de seguridad en los recorridos por carreteras alternas.

Para justificar la adopción de estas medidas, el Ejecutivo pone de presente que la grave situación que se vive en la región del Catatumbo, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada y el impacto de esta en la población civil, ha traído consecuencias negativas tales como que se haya paralizado el servicio de transporte público[[20]](#footnote-20), lo que se traduce en un desconocimiento del derecho fundamental de locomoción[[21]](#footnote-21).

Asimismo, dentro de las consideraciones se tiene que, la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte identificó ochenta y ocho (88) rutas que tienen como origen y destino a los municipios comprendidos dentro de la zona de declaración. También se previó que existen diez (10) empresas de servicio público de transporte terrestre de pasajeros, las cuales están autorizadas para hacer recorridos en dichas rutas y quienes prestan sus servicios en automóviles, camionetas, vans, microbuses y buses, conectando a los municipios entre sí y a estos con otras regiones del país[[22]](#footnote-22).

Tratándose de medidas de transporte, resulta relevante recordar que según la Ley 336 de 1996[[23]](#footnote-23) actividad transportadora se entiende como el conjunto de operaciones que están dirigidas a ejecutar el traslado de personas o cosas, de forma separada o conjunta, de un lugar a otro, con la utilización de uno o varios modos, de acuerdo con los permisos de las autoridades competentes, las cuales se basan en los reglamentos del Gobierno Nacional.

La Corte Constitucional al estudiar medidas relacionadas con transporte en otros casos de declaratoria de estado de excepción, determinó que es el sistema de transporte está compuesto por dos componentes. El primero, ligado a la infraestructura física, es decir, red vial, terminales, puertos y las que facilitan los servicios conexos al transporte y, el segundo, corresponde al elemento operativo, es decir, las empresas, los transportadores y la oferta de parque automotor[[24]](#footnote-24).

Es así como el servicio público de transporte no solo incide en el derecho a la locomoción, sino que, la correcta prestación del servicio tiene impacto en aspectos cotidianos de la vida de los ciudadanos, máxime si tenemos en cuenta que según el Punto de Mando Unificado asumido por el observatorio de la Unidad para las Victimas, en su boletín No. 24[[25]](#footnote-25) informó que entre enero y el 17 de marzo del presente año, se han presentado los siguientes eventos:

| | | | --- | --- | | Evento | Cifra | | Desplazamiento forzado | 6.225 | | Amenaza | 1.481 | | Abandono | 1.040 | | Acto terrorista / atentado / combates / enfrentamientos / hostigamientos | 422 | | Secuestros | 97 | | Homicidio | 48 | | Delitos contra la libertad sexual | 34 | | Desaparición forzada | 27 | | Vinculación de niños, niñas adolescentes a actividades relacionadas con grupos armados | 11 | | Tortura | 8 |

Estas cifras actualizadas, permiten concluir un incremento inusitado en relación con los datos publicados en el Decreto 062 de 2025, en el que se informó que a 21 de enero de 2025 se tenía registro de 38 homicidios, 36.137 personas desplazadas,16.482 resguardadas en albergues ubicados en distintos municipios de Norte de Santander y 7.122 confinadas[[26]](#footnote-26).

En punto de ello, el Gobierno Nacional expuso que el servicio de transporte público en la región se paralizó con ocasión de los hechos de violencia y de la grave perturbación del orden público[[27]](#footnote-27). Por ende, se adoptan medidas encaminadas a restablecer la prestación del servicio de transporte en la zona bajo condiciones de seguridad[[28]](#footnote-28). Para estos efectos, las empresas autorizadas tendrán horarios y rutas que permitan la prestación de sus funciones de forma segura[[29]](#footnote-29).

Por lo anterior, las medidas contempladas en el Decreto Legislativo 120 de 2025, relacionadas con la prestación del servicio público de transporte de manera segura, si bien no permite de manera directa conjurar las causas de la perturbación o impedir su extensión, resultan útiles para reprimir la agravación de los efectos y guarda relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la conmoción.

Juicios de conexidad material interna y motivación suficiente

En relación con estos dos juicios, la Procuraduría General de la Nación considera que, si bien el Gobierno Nacional pudo desarrollar con mayor profundidad la argumentación tendiente a superar estos presupuestos, lo cierto es que el cuerpo normativo los satisface, conforme se explica a continuación:

Como se manifestó previamente, el Decreto Legislativo 120 de 2025, trae consigo dos medidas. La primera de ellas, relacionada con la posibilidad de que las empresas que estén habilitadas para prestar el servicio de transporte de pasajeros y mixto, que tengan como punto de p