PGN - Concepto 7449 de 2025

CONTROL AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Decreto Legislativo 136 de 2025

… por el que se establecen medidas relacionadas con el Sistema General de Participaciones para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público dentro del marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar…

ESTADOS DE EXCEPCIÓN-Artículos 212 a 215 de la Carta Política mandato constitucional que fue desarrollado mediante la Ley Estatutaria 137 de 1994 y decantado por la jurisprudencia constitucional

…son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias”. Su abordaje se realiza a través de decretos legislativos que declaran y delimitan las anormalidades (guerra exterior, conmoción Interior y emergencia). Asimismo, mediante los decretos de desarrollo, se prevén los mecanismos para superar las crisis, “que impiden el adecuado desarrollo de la institucionalidad y que, por lo mismo, imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia durante un lapso…

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución

REQUISITOS FORMALES-Artículos 213, 214, 215 superiores y ley 137 1994

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución

REQUISITOS FORMALES-Artículos 213, 214, 215 superiores y ley 137 1994

…la Corte Constitucional ha sistematizado el conjunto de requisitos materiales que deben acreditar los decretos legislativos de desarrollo, a través de la aplicación de los juicios de (i) finalidad; (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente; (iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; (x) no discriminación y (xi) prohibición de investigación y juzgamiento de civiles por parte de tribunales militares…

ANALISIS FORMAL DE CONSTITUCIONALIDAD-El Decreto Legislativo 136 de 2025 cumple parcialmente con las exigencias formales como el requisito de motivación/ ANALISIS FORMAL DE CONSTITUCIONALIDAD-En el acápite considerativo el Gobierno justifica la necesidad que las entidades territoriales cuenten con los recursos para atender la crisis que genera el orden público en el Catatumbo

CONCEPTOS-Según lo previsto en la Sentencia C-148 de 2025, la Procuraduría General de la Nación estima que el Decreto Legislativo 136 de 2025 es constitucional

…En atención a lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-448 de 2020, la exequibilidad de la facultad conferida a los alcaldes para realizar modificaciones al presupuesto de rentas y gastos de la vigencia 2025, estará condicionada a la autorización del concejo municipal…

CONCEPTOS-Declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 136 de 2025al no cumplir en su totalidad los requisitos formales exigidos por la Constitución y la Ley

…En el evento de encontrarse superado el requisito de suscripción, de forma subsidiaria se le solicita a la Corte Constitucional que:

Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del Decreto Legislativo 136 de 2025, bajo el entendido de que primero, el cambio en la destinación de los recursos del propósito general del SGP esté encaminado a atender la crisis únicamente en lo que tiene que ver con la financiación de las medidas que resulten útiles para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil. Y segundo, que para el ejercicio de tales facultades, no se pueda prescindir, cuando sea del caso, de las autorizaciones de las respectivas corporaciones político-administrativas…

Bogotá, D.C., 12 de mayo de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. DR. JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Ciudad

Expediente: RE-376

Referencia: Control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 136 del 5 de febrero de 2025, “[p]or el cual se establecen medidas relacionadas con el Sistema General de Participaciones, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”

Concepto No.: 7449

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242[[1]](#footnote-2) y el numeral 5º del artículo 278[[2]](#footnote-3) de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo 136 del 5 de febrero de 2025,“[p]or el cual se establecen medidas relacionadas con el Sistema General de Participaciones, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”

1. ANTECEDENTES

El 5 de febrero de 2025, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 136, por medio del cual adoptó medidas extraordinarias relacionadas con el Sistema General de Participaciones (en adelante SGP). Esto con el propósito de que las entidades territoriales puedan disponer de los recursos provenientes de la destinación de “propósito general” de dicho sistema para atender las causas y los efectos de la crisis originada por la grave perturbación del orden público en el Catatumbo.

Mediante Auto del 11 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador: (i) avocó la revisión automática de constitucionalidad del referido cuerpo normativo; (ii) decretó la práctica de pruebas; (iii) dispuso que, una vez vencido el término probatorio, se fijara en lista el asunto por cinco días hábiles y (iv) ordenó que, expirado el término de fijación en lista, se corriera traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que emitiera concepto de acuerdo con su competencia.

Así las cosas, el Ministerio Público emitirá concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 136 de 2025, tanto en su aspecto formal como en el material.

1. ASUNTO OBJETO DE REVISIÓN

Con el objeto de conjurar las causas que motivaron la declaratoria de conmoción interior en el Catatumbo, así como de restablecer la seguridad del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 136 de 2025. Esto con el propósito de que las entidades territoriales destinen recursos del SGP para atender la crisis en la región.

En concreto, el Decreto Legislativo les autoriza a las entidades territoriales, objeto de la declaratoria de conmoción interior, para que destinen los recursos del “propósito general” del SGP[[3]](#footnote-4) “correspondientes a la vigencia en curso y a los que se encuentran sin comprometer de vigencias anteriores”, con el único fin de atender las causas de la grave perturbación del orden público en el Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos.

Asimismo, el Gobierno Nacional específica que los recursos objeto de la medida son aquellos “no ejecutados, no comprometidos en la vigencia 2024, esto es, los pertenecientes a recursos del balance; para lo cual, se autoriza a los alcaldes de los municipios amparados por la conmoción interior para incorporarlos directamente al presupuesto de rentas y gastos de la vigencia 2025”.

Finalmente, se habilita a los alcaldes de los municipios a los que les es aplicable el Decreto Legislativo 062 de 2025 para que modifiquen el Presupuesto de Rentas y Gastos de 2025, el Plan Operativo Anual de Inversiones 2025 y los demás instrumentos pertinentes para la implementación de la medida extraordinaria.

1. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

En virtud de lo dispuesto en los numerales 6° del artículo 214 y 7° del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para ejercer el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 136 de 2025, pues se trata de un cuerpo normativo que se adoptó al amparo de la declaratoria de estado de conmoción interior prevista en el Decreto Legislativo 062 de 2025.

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO

El problema jurídico por resolver se circunscribe a determinar si ¿el Decreto 136 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales especificadas por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y la jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los Estados de Conmoción Interior?

Para resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público realizará un análisis sobre (i) los estados de excepción y, en particular, sobre el estado de conmoción interior y (ii) verificará si el Decreto Legislativo 136 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales de los decretos de desarrollo y, por tanto, si es compatible con la Constitución.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Los Estados de excepción “son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias”[[4]](#footnote-5). Su abordaje se realiza a través de decretos legislativos que declaran y delimitan las anormalidades (guerra exterior, conmoción Interior y emergencia). Asimismo, mediante los decretos de desarrollo, se prevén los mecanismos para superar las crisis, “que impiden el adecuado desarrollo de la institucionalidad y que, por lo mismo, imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia durante un lapso de tiempo”[[5]](#footnote-6), de conformidad con los artículos 212 a 215 de la Carta Política.

Sobre el particular, la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario fijar reglas claras para su declaratoria y utilización, en tanto la figura excepcional del “Estado de Sitio”, se había configurado como regla general con la Constitución Política anterior. En ese sentido argumentó que “la constante situación de alteración del orden público por causa de la violencia ha conducido a excesos y a que lo teóricamente excepcional se vuelva en la práctica permanente, con desmedro de la facultad legislativa del Congreso”, por lo que “con el fin de remediar esta situación, [se planteó] una reforma radical de esta institución, orientada a otorgar a los órganos del Estado la facultad de resolver situaciones de orden público, en forma rápida y eficaz”[[6]](#footnote-7).

De lo anterior, la Carta Política erige una serie de condiciones necesarias tanto para la declaratoria de los estados de excepción, como para las medidas que buscan su conjuración. En concreto, el artículo 214 superior dispone:

“Artículo 214.Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:

1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción.

2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.

3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.

4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción.

5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores.

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”

Este mandato constitucional fue desarrollado mediante la Ley Estatutaria 137 de 1994 y decantado por la jurisprudencia constitucional, quien paulatinamente ha adoptado metodologías para ejercer el control de constitucionalidad, que permiten la identificación e individualización de cada uno de los requisitos formales y sustanciales exigidos por la Carta Política.

Al respecto, la Procuraduría considera que, no obstante, las diferencias existentes entre los tres tipos estados de excepción, es posible aplicar al caso los elementos fijados para el estudio de los decretos legislativos de desarrollo expedidos con ocasión de las declaratorias de emergencia económica, social o ecológica[[7]](#footnote-8), por cuanto estos deben cumplir las mismas condiciones generales para ajustarse al marco de la declaratoria y a los demás parámetros de control[[8]](#footnote-9).

La Corte Constitucional argumenta que “el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución”[[9]](#footnote-10).

En ese sentido, se puede inferir que el control constitucional de los decretos legislativos expedidos al amparo de los Estado de Excepción debe tener dos facetas: formal y material, que tiene por finalidad “asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”[[10]](#footnote-11). Así, la jurisprudencia constitucional ha establecido que estos controles ejercen un alto escrutinio “que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”[[11]](#footnote-12).

Así se expondrán los requisitos que se deben verificar al interior del examen formal y del examen material de los decretos legislativos que adoptan medidas de desarrollo en el marco de un estado de conmoción interior.

1. Requisitos formales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

Suscripción: de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el artículo 34 de la Ley 137 de 1994, los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un estado de conmoción interior deben ser suscritos por el Presidente de la República y todos sus ministros[[12]](#footnote-13).

Motivación: conforme al artículo 215 de la Constitución[[13]](#footnote-14) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la motivación debe ser expresa, clara y suficiente, explicando la relación directa entre las medidas adoptadas y la crisis que originó la declaratoria del estado de conmoción interior.

Ámbito temporal de aplicación. según el artículo 213 de la Constitución, los estados de conmoción interior no podrán exceder los 90 días y solo podrán prorrogarse por un periodo igual si persisten las causas que lo motivaron[[14]](#footnote-15). Por tanto, los decretos legislativos deben especificar su duración dentro de este límite temporal, asegurando que las medidas extraordinarias no se extiendan más allá del tiempo autorizado.

Ámbito territorial. de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el desarrollo normativo de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas bajo la conmoción interior deben aplicarse únicamente en las regiones afectadas por la crisis que dio lugar a su declaratoria. Este requisito busca evitar la aplicación indiscriminada de medidas excepcionales en territorios donde no sean necesarias.

Remisión a la Corte Constitucional: el artículo 214 de la Constitución[[15]](#footnote-16) establece que los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de conmoción interior deben ser remitidos a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición para su revisión automática.

1. Requisitos sustanciales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

A partir de las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados Excepción, la Corte Constitucional ha sistematizado el conjunto de requisitos materiales que deben acreditar los decretos legislativos de desarrollo, a través de la aplicación de los juicios de (i) finalidad; (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente; (iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; (x) no discriminación y (xi) prohibición de investigación y juzgamiento de civiles por parte de tribunales militares.

Juicio de finalidad: este test se deriva del artículo 10 de la Ley 137 de 1994 y pretende verificar que las medidas contenidas en el decreto legislativo estén directamente encaminadas a solventar las causas de la perturbación y a evitar la extensión de sus efectos. La verificación de la finalidad limita la posibilidad de que mediante los decretos legislativos de desarrollo se aborden materias que no sirvan a la superación del Estado de Conmoción Interior o para conjurar sus efectos, y, en consecuencia, se usurpen las funciones constitucionales del legislador.

Juicio de conexidad material: de acuerdo con este juicio, las medidas adoptadas deben guardar relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior y con las razones que el Gobierno brindó para justificar la adopción de las medidas de desarrollo.

Dentro de este análisis, la Corte dispuso que se debía constatar una conexidad, tanto interna como externa. La conexidad interna hace referencia a la relación que debe existir entre la medida adoptada y las consideraciones expuestas por el Gobierno para motivar el decreto de desarrollo respectivo. Por su parte, la conexidad externa comprende el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior[[16]](#footnote-17).

Juicio de motivación suficiente: es un criterio desarrollado por la Corte Constitucional que busca verificar que el decreto legislativo contenga una fundamentación expresa y adecuada de las medidas adoptadas, es decir, que el Presidente de la República haya presentado razones suficientes que expliquen y justifiquen cada medida excepcional.

Juicio de ausencia de arbitrariedad: tiene por objeto comprobar que el decreto respete las prohibiciones impuestas al Gobierno en el ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Excepción, ya sea por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y/o los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En ese sentido, los decretos legislativos de desarrollo no pueden suspender o vulnerar núcleos esenciales de derechos fundamentales, no pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder y demás órganos estatales, y no deben suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[[17]](#footnote-18).

Juicio de intangibilidad: se debe verificar que las medidas no restrinjan derechos “intocables” ni trastoquen los mecanismos judiciales para su protección.

Juicio de no contradicción específica: en desarrollo de este test se busca verificar que el decreto legislativo no contradiga la Constitución.

Juicio de incompatibilidad: la Corte ha establecido que se debe verificar que la suspensión de normas ordinarias se fundamente “en las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción”.

Juicio de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias:de conformidad con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, “los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que, en punto de necesidad, el análisis debe versar sobre dos aspectos: la necesidad fáctica y la necesidad jurídica.

Desde su dimensión fáctica o idoneidad, consiste en verificar si las medidas adoptadas son indispensables para enfrentar la situación de crisis, es decir, si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis[[18]](#footnote-19).

Por su parte, la necesidad jurídica o subsidiaridad implica constatar si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que fueran o no suficientes y/o adecuadas, para lograr los objetivos de la medida excepcional.

Juicio de proporcionalidad: debe verificarse que las medidas extraordinarias constituyan una respuesta equilibrada con respecto a la gravedad de los hechos que generaron la grave alteración al orden público. Así se debe constatar que las normas adoptadas no impongan sacrificios desmedidos a derechos o a intereses constitucionales.

Juicio de no discriminación: en esta valoración se examina que los decretos legislativos de desarrollo no impongan tratos diferentes injustificados.

Juicio de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares: este tiene por propósito que se garantice que las medidas adoptadas en estos decretos no vulneren la prohibición constitucional de que los civiles sean sometidos a la jurisdicción penal militar, asegurando el respeto al principio del juez natural y al derecho al debido proceso.

A continuación, el Ministerio Público pasa a analizar si el Decreto Legislativo 106 de 2025 y, en particular, si cada una de las medidas que contiene, cumplen con las exigencias formales y materiales a que están sujetos los decretos de desarrollo proferidos en el marco de un Estado de Conmoción Interior, según la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

Análisis de las exigencias formales y materiales del Decreto Legislativo 136 de 2025

1. Cumplimiento de las exigencias formales

El Decreto Legislativo 136 de 2025 cumple parcialmente con las exigencias formales. Primero, se cumple con el requisito de motivación, pues en el acápite considerativo el Gobierno Nacional justifica el propósito y la necesidad de que las entidades territoriales cuenten con recursos suficientes para atender la crisis derivada de la grave perturbación del orden público en el Catatumbo.

Segundo, el Decreto Legislativo 136 de 2025 fue promulgado el 5 de febrero de 2025, es decir, dentro del término de vigencia de la conmoción interior, pues esta se declaró el 24 de enero de 2025 y rigió hasta el 24 de abril de 2025.

Tercero, se satisface el requisito territorial en tanto que el artículo 2° del Decreto Legislativo 136 de 2025 autoriza el cambio de destinación de los recursos del SGP solo a las entidades territoriales objeto de la declaratoria de conmoción interior.

Cuarto, se cumple con la exigencia de remisión a la Corte Constitucional porque el 6 de febrero de 2025 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del Decreto Legislativo 136 de 2025, es decir, al día hábil siguiente posterior a su expedición.

Finalmente, (quinto) no se satisface el requisito de suscripción. Si bien en el Decreto Legislativo aparece la firma de quince ministros titulares y cuatro encargados[[19]](#footnote-20), lo cierto es que, a juicio de la Procuraduría, dos funcionarios no tenían la competencia para suscribir ese cuerpo normativo.

Mediante autos del 11 de febrero, 3 y 21 de marzo de 2025 el magistrado sustanciador requirió a la Presidencia de la República para que informara la situación administrativa de las y los ministros que suscribieron el Decreto Legislativo. Específicamente, solicitó que se constatara si se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de expedición del cuerpo normativo[[20]](#footnote-21).

Mediante oficio del 31 de marzo de 2025, en respuesta a los autos de pruebas, la coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República señaló que[[21]](#footnote-22):

“a) Al señor POLIVIO LEANDRO ROSALES CADENA, Viceministro, código 0020 del Despacho del Viceministro de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, le fueron encargadas las funciones del empleo de Ministro Código 005 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante Decreto 054 del 21 de enero de 2025, del cual tomó posesión el 31 de enero de 2025, según consta en el acta nro. 1207.

El encargo estuvo vigente durante los días 02 a 04 de febrero de 2025.

b) Al señor LUIS CARLOS REYES HERNÁNDEZ, quien fungía como Ministro, código 0005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se le concedió un permiso remunerado comprendido entre el día 05 al 07 de febrero de 2025, mediante Decreto 065 del 24 de enero de 2025. Durante dicho término se encargó a la señora ANA MARÍA ZAMBRANO SOLARTE, asesora Código 1020, grado 18 del despacho del Viceministerio de Desarrollo Empresarial, para ejercer las funciones de dicho empleo”.

Adicionalmente, en el oficio de la referencia se indicó que el Decreto Legislativo 136 de 2025 fue suscrito por los funcionarios indicados el día 4 de febrero de 2025, fecha para la cual se encontraban dentro del ejercicio de sus respectivos cargos.

Sin perjuicio de lo anterior, a juicio del Ministerio Público no se satisface el requisito de suscripción porque para el 5 de febrero de 2025 (fecha de expedición del Decreto Legislativo 136), los señores Luis Carlos Reyes y Polivio Rosales no tenían competencia para actuar como ministro y ministro encargado, respectivamente.

Por un lado, Luis Carlos Reyes Hernández no se encontraba en ejercicio del cargo de ministro de Comercio, Industria y Turismo, en tanto se encontraba en la situación administrativa de permiso remunerado; razón por la cual, para ese momento, se encargó a la funcionaria Ana María Zambrano para ejercer las funciones de dicho empleo. Por otro lado, el encargo en la cartera de Agricultura designado al funcionario Polivio Rosales finalizó el día 4 de febrero de 2025, según consta en el artículo 4° del Decreto 054 del 21 de enero de 2025.

Para la Procuraduría este vicio formal implica la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 136 de 2025 por desconocer el requisito formal de suscripción. De esta manera, para la fecha de su expedición (5 de febrero de 2025), el entonces ministro de Comercio, Luis Carlos Reyes Hernández, no tenía competencia para suscribirlo ya que se encontraba en permiso remunerado[[22]](#footnote-23) y, de acuerdo con el artículo 2.2.5.2.2 del Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, esta situación genera una vacancia temporal que justifica la designación de un ministro encargado, como sucedió.

Del mismo modo, para la fecha de expedición del Decreto Legislativo, había concluido el encargo de Polivio Leandro Rosales Cadena como ministro de Agricultura y Desarrollo Rural[[23]](#footnote-24), lo que implica que la suscripción del decreto le correspondía a la ministra titular, Martha Viviana Carvajalino Villegas.

Al respecto, se subraya que las irregularidades en la suscripción del Decreto Legislativo son de tal entidad, que su inobservancia deriva en su inexequibilidad.

Sobre el punto, la Corte Constitucional ha señalado que esta exigencia se explica por “la responsabilidad política del Gobierno Nacional en su conjunto, esto es, que el Presidente y sus ministros se hallen políticamente comprometidos no solo con el contenido de la declaratoria, sino también con el desenvolvimiento de las medidas legislativas vinculadas directa y específicamente con el estado de emergencia, ‘para deducir de ello las responsabilidades que la propia Constitución les asigna por la utilización de dicha situación exceptiva’”[[24]](#footnote-25).

La relevancia de este requisito formal tiene que ver, además, con su propósito de “contrarrestar el déficit de deliberación democrática que caracteriza la expedición de los decretos legislativos, al tiempo que evitar la consolidación de facultades omnímodas en cabeza del Presidente. Ello, habida consideración de que en los estados de excepción se ‘modifica transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad’, pues, ‘primero se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca el consenso democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de censor y que este órgano del poder se convierta en foro de discusión sobre la actuación del Gobierno” [[25]