PGN - Concepto 7459 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 7459 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicita exequibilidad del artículo 23 (parcial) de la Ley 1979/19 que reconoce beneficios a veteranos de la Fuerza Pública en relación con incremento en la mesada a los soldados profesionales pensionados por invalidez con base en último salario
REGIMEN PENSIONAL-Reajuste por Decreto para los soldados voluntarios de las Fuerzas Militares fijando incremento en mesada pensional sobre el sueldo básico devengado por un cabo segundo o por el grado de menor jerarquía dentro del escalafón de suboficiales
REGIMEN PENSIONAL-No corresponde a la Corte Constitucional vía sentencia integradora extender beneficio pensional más favorable a todos los soldados
Bogotá, D.C., 23 de mayo de 2025.
Honorables Magistrados
CORTE CONSTITUCIONAL
M.P NATALIA ÁNGEL CABO
Ciudad
Expediente: D-16300
Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Osman Mosquera Giraldo contra el articulo 23 (parcial) de la Ley 1979 de 2019, "Por medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones".
Concepto: 7459
Concepto: 7459
De acuerdo con lo establecido en los artículos 242 numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto correspondiente a la demanda presentada ante esa Corporación por el ciudadano OSMAN MOSQUERA GIRALDO, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Constitución, contra el artículo 23 de la Ley 1979 de 2019, "Por medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”.
[image] ANTECEDENTES
El 5 de noviembre de 2024, el ciudadano Oscar Mosquera Giraldo, interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra las expresiones del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019, que se subrayan a continuación:
"Artículo 23. Beneficio en la liquidación de la pensión de invalidez. Los soldados e infantes de marina profesionales, que hayan sido pensionados por invalidez, originada en el servicio como consecuencia de actos meritorios del mismo, en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, tendrán derecho a partir de la vigencia de la presente ley, a que el valor de la pensión de invalidez se incremente al último salario devengado por el uniformado estando en servicio activo.
PARÁGRAFO 1o. Los patrulleros de la Policía Nacional, que sean beneficiarios de la Pensión por invalidez por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. y cuya disminución de la capacidad labora/ sea igual o superior a un cincuenta por ciento (50%) e inferior a un setenta y cinco por ciento (75%) se le incremente el pago de la pensión mensual con las partidas computables en el setenta y cinco por ciento (75%).
PARÁGRAFO 2o. Para los soldados e infantes de marina regulares y auxiliares de policía de la Policía Nacional, que hayan sido pensionados por invalidez, originada en el servicio como consecuencia de actos meritorios del mismo, en combate o en accidente relacionado con el mismo. o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, tendrán derecho a partir de la vigencia de la presente ley, a que el valor de la pensión de invalidez se le incremente al ciento por cierto (100%) del salario básico devengado, en servicio activo por un cabo tercero o su equivalente en las Fuerzas Militares, y un cabo segundo de la Policía Nacional”.
Mediante Auto del 6 de diciembre de 2024, la acción fue inadmitida, entre otros motivos, porque el accionante no justificó la razón por la que la Corte es competente para pronunciarse nuevamente sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Esto, en tanto que, el demandante guardó silencio sobre la cosa juzgada constitucional, al haberse declarado la exequibilidad del inciso primero de la disposición objeto de control mediante Sentencia C-271 de 2022[image]
Además, en esa oportunidad, la magistrada sustanciadora explicó que la demanda carecía de aptitud sustancial, pues, respecto al cargo por violación al derecho de igualdad, no se presentó en forma clara y específica el patrón de comparación y de trato diferenciado que consideró se desprendía de la disposición. En relación con el cargo por violación al principio de progresividad, la magistrada refirió que no se indicó en qué consiste la regresión y como se afectó el derecho a la seguridad social de los soldados voluntarios.
Una vez corregida la demanda[[1]](#footnote-1) la Corte Constitucional mediante Auto del 22 de enero de 2025 admitió el cargo de violación al derecho a la igualdad y rechazó el cargo de violación al principio de progresividad.
Según la corrección de la demanda, obrante al expediente, el objeto de la demanda es que la Corte Constitucional "se pronuncie sobre la vulneración del derecho a la igualdad que se genera por la no inclusión de los soldados voluntarios en el beneficio pensiona/ de invalidez, un derecho que a juicio del demandante debe ser otorgado a todos los miembros de la fuerza pública que desempeñan labores de defensa, protección del orden público y soberanía, sin importar su estatus como soldados profesionales o voluntarios", y solicitó la inexequibilidad de la expresiones acusadas.
Conforme al auto admisorio de la demanda la expresión "los soldados e infantes de marina profesionales" vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13 C.P.), porque excluye a los soldados voluntarios pues ambos "desempeñan las mismas funciones, enfrentan los mismos riesgos y tienen a su cargo el cumplimiento de los mismos deberes para asegurar la preservación del orden público y la soberanía del país", y agrega que “…a pesar de encontrarse en situaciones materialmente similares, la disposición acusada introduce un tratamiento diferenciado en el sentido de conceder un beneficio a los soldados profesionales sin reconocerlo igualmente a los soldados voluntarios", sin justificación constitucional para ello.
ll. COMPETENCIA
El artículo 241.4 de la Constitución Política establece que la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad “...que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación", por lo tanto, en esta oportunidad, dicha Corporación es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la disposición acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1979 de 2019.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO
En concordancia con el cargo admitido, et problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si ¿el artículo 23 (parcial) de la Ley 1979 de 2019 desconoce el derecho a la igualdad y no discriminación previsto en el artículo 13 de la Constitución? Esto, en tanto que el Legislador restringió el incremento de la pensión de invalidez para los soldados e infantes de marina profesionales que se hayan pensionado por actos del servicio y excluyó de este beneficio a los soldados voluntarios, a pesar de que ambos "desempeñan las mismas funciones, se enfrentan a los mismos riesgos y tienen a su cargo el cumplimiento de los mismos deberes para asegurar la preservación del orden público y la soberanía del país".
Para resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público realizará un análisis sobre (i) el régimen especial de seguridad social de las Fuerzas Militares; (ii) el juicio integrado de igualdad; para finalmente (iii) dar solución al caso concreto.
IV. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
1. Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada constitucional
La Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-271 de 2022 sobre el primer párrafo del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019, porque, el accionante consideraba que se violaba el derecho a la igualdad de los soldados e infantes de marina profesionales que se pensionaron por invalidez por causas diferentes a las actividades meritorias descritas en la norma, es decir por enfermedad común, accidente común, enfermedad profesional y accidente de trabajo, al no reconocerles el reajuste pensional previsto en la disposición.
En este sentido, aunque el objeto de control es parcialmente el mismo, los cargos de inconstitucionalidad son diferentes, pues en este caso las expresiones demandadas son “[l]los soldados e infantes de marina profesionales", contenidos en la disposición mencionada, y el cargo formulado corresponde a la violación al derecho a la igualdad de los soldados voluntarios que se pensionaron por causa de las actividades meritorias descritas en la norma.
Así, para la Procuraduría el cargo formulado contra la disposición objeto de control es diferente al que analizó la Corte Constitucional en la Sentencia C271 de 2022, por lo tanto, no existe cosa juzgada constitucional.
1. El régimen especial de seguridad social de las Fuerzas Militares
La Sentencia C 271 de 2022, se refiere de forma detallada a los "fundamentos constitucionales del régimen de seguridad social de las Fuerzas militares y de la pensión de invalidez que se reconocen a sus integrantes".
Para el caso concreto, es importante resaltar que la Corte Constitucional, ha justificado el reconocimiento de prestaciones sociales especiales para las fuerzas militares, en función de la materialización de los principios de igualdad y equidad, “…en la medida en que en lugar de otorgar privilegios injustificados, contrarios al principio constitucional de igualdad, procuran compensar a los integrantes de la Fuerza Pública por «el desgaste físico y emocional sufrido durante un largo período de tiempo [y] por la prestación ininterrumpida de una función pública que envuelve un peligro inminente”[[2]](#footnote-2)[image]
Así, resalta que el sustento principal de dicho régimen especial es el riesgo excepcional al que se encuentran sometidos los miembros de las fuerzas armadas, por lo tanto, ha señalado que es "legítimo trazar diferenciaciones en la materia cuando el hecho generador de la prestación guarda relación con el peligro excepcional al que se exponen los miembros de la Fuerza Pública: ... "[[3]](#footnote-3) “[T]eniendo en cuenta las distintas actividades desde el punto de vista funcional o material que cumplen los miembros de las Fuerzas Militares y dado que dentro de su deber profesional se encuentra el de arriesgar la vida, para la Corte es razonable y por lo tanto se justifica el trato diferenciado, a efectos de reconocer una pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión del servicio o en simple actividad”[[4]](#footnote-4)
La Corte Constitucional, reiteró en dicha providencia, que el régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, se realiza a partir de leyes marco [image]pues “..En consideración de la especificidad del sistema de seguridad social de la Fuerza Pública, el artículo 150.19 de la carta dispuso que su régimen salarial y prestacional fuese determinado mediante la técnica legislativa de la ley marco. Con arreglo a la norma en cuestión. corresponde al Congreso de la República «Id]ictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: [...] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública»”[[5]](#footnote-5)
Asimismo, en la precitada Sentencia C - 271 de 2022, se realizó un recuento de la "evolución normativa de la pensión de invalidez que se reconoce a los integrantes de las fuerzas militares". Para el efecto, se refirió a la situación previa a la expedición de la Constitución de 1991 y con posterioridad a esta, en donde reconoce que en la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública concurre 'a competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional[[6]](#footnote-6)[image]
Con base en la evolución referida sobre la materia, esa Corporación destaca que la ley marco que establece, en la actualidad, el régimen pensional, y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública es la Ley 923 de 2004 "[m]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensiona/ y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”[[7]](#footnote-7)
1. El juicio integrado de igualdad
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 consagró la igualdad como un bien superior con una triple naturaleza, porque es un valor, un derecho subjetivo y un principio. En esta última faceta se configura como un mandato de optimización contemplado en el artículo 13 Superior, el cual debe ser materializado en la mayor medida de lo posible en la legislación, asegurando igual trato a situaciones idénticas y diferenciado ante circunstancias no asimilables[[8]](#footnote-8).
A fin de verificar el desconocimiento del principio de igualdad por parte del Congreso de la República, la Corte Constitucional ha desarrollado una metodología denominada juicio integrado de igualdad”[[9]](#footnote-9) el cual impone: (i) verificar la existencia de una afectación prima facie al mandato superior; y (i) determinar si la misma se encuentra constitucionalmente justificada, para lo cual se debe: (a) definir la intensidad del escrutinio a realizar (débil. intermedio o estricto), y (b) analizar la proporcionalidad, conforme a las exigencias del test de ponderación[[10]](#footnote-10)[image]
Recientemente, en la Sentencia C-420 de 2020[[11]](#footnote-11) la Corte Constitucional explicó la aplicación del juicio integrado de igualdad en los siguientes términos:
"En primer lugar, debe determinarse si existe una afectación prima facie al principio de igualdad, verificado si la norma afecta una posición jurídica adscrita al principio de igualdad. Para esto: (i) se define el criterio de comparación, "patrón de igualdad o tertium comparationis", y (ii) se valora si, de conformidad con dicho criterio de comparación, los sujetos y situaciones son comparables desde las perspectivas fáctica o jurídica.
En segundo lugar, el juez constitucional debe definir la intensidad del juicio (débil, intermedio o estricto) a partir del grado de libertad de configuración que la Constitución reconoce al legislador en función de: (i) la materia regulada, (ii) los principios constitucionales o derechos fundamentales comprometidos (iii) los sujetos perjudicados o beneficiados por la medida procesal y, (iv) sin duda, el precedente constitucional.
En tercer lugar, el juez constitucional debe determinar SI la carga o beneficio diferenciado que impone la medida está justificada a partir de la aplicación del juicio de proporcionalidad. En estos términos, el juez debe valorar si la medida satisface las exigencias de los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, cuyo alcance varía según la intensidad del escrutinio: débil, intermedio o estricto”[[12]](#footnote-12)[image]
1. Análisis del cargo de inconstitucionalidad
El Ministerio Público considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar porque se trata de sujetos que, no son iguales porque no pueden ser comparados desde una perspectiva jurídica conforme pasa a explicarse.
Del análisis del cargo admitido por la Corte, se advierte que los sujetos a comparar son, por un lado, los soldados profesionales pensionados por invalidez y, por el otro, los soldados voluntarios pensionados por invalidez. A juicio del demandante, estos se encuentran en una situación de naturaleza similar porque "realizaron las mismas funciones y enfrentaron los mismos riesgos"[[13]](#footnote-13)
Según ese criterio de comparación, el demandante explica que existe un tratamiento discriminatorio en contra de los soldados voluntarios porque estos no tienen derecho a recibir el reajuste de la pensión de invalidez conforme al último salario devengado. Por el contrario, la disposición demandada si consagra este beneficio para los soldados profesionales.
Pues bien, para la Procuraduría General de la Nación existe una diferencia sustancial que impide equiparar a los soldados profesionales y a los soldados voluntarios en lo que tiene que ver con el beneficio previsto en el inciso 1° del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019.
De conformidad con esa disposición el incremento de la pensión de invalidez se realiza según el último salario devengado. Sin perjuicio de ello, para el Ministerio Público es claro que esta previsión normativa no podría ser aplicable a los soldados voluntarios, en tanto que ellos no percibían un salario, ni prestaciones sociales, sino una bonificación mensual que, empero, no constituía una asignación salarial.
La Ley 131 de 1985 creó el servicio militar obligatorio y en el artículo 4° estableció que quien prestara el servicio militar voluntario devengaría "una bonificación mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementada en un sesenta por ciento (60%) del mismo salario, el cual no [podía] sobrepasar los haberes correspondientes a un Cabo Segundo, Marinero o Suboficial Técnico Cuarto”.
Por su parte, el Decreto 1794 de 2000, prevé en el artículo 1° que los soldados profesionales devengan "un (1) salario mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementado en un cuarenta por ciento (40%) del mismo salario".
Asimismo, mientras que la Ley 131 de 1985 no previó una vinculación laboral ni le otorgó prestaciones sociales a los soldados voluntarios[[14]](#footnote-14) el Decreto 1794 de 2000 contempló las siguientes prestaciones para los soldados profesionales: prima de antigüedad, prima de servicio anual, prima de vacaciones, prima de navidad, pasajes por traslado y por comisión, vacaciones, cesantías, vivienda familiar y subsidio familiar.
Esta diferencia en los regímenes jurídicos de los soldados voluntarios y profesionales no representa un asunto menor pues para realizar el juicio integrado de igualdad pues se insiste, e, desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional exige que primero se verifique que en el plano fáctico y en el plano jurídico se trate de sujetos iguales a los que se les esté brindado un trato diferente[[15]](#footnote-15)[image]
Sobre este punto, si bien te asiste la razón al demandante al considerar que los soldados voluntarios y los soldados profesionales están en un mismo plano fáctico porque realizaron las mismas funciones y enfrentaron los mismos riesgos en ejercicio de sus labores, lo cierto es que no están en el mismo plano jurídico.
Lo anterior, en tanto que, sus regímenes se encuentran en normas jurídicas distintas, pero sobre todo, porque dichas disposiciones les otorgan un tratamiento diferenciado en la medida que unos percibían una bonificación que no era constitutiva de salario, mientras que los otros tenían derecho a una asignación salarial con prestaciones sociales.
A respecto, el Ministerio Público considera que la valoración del elemento salarial es de suma relevancia para abordar el examen de constitucionalidad del inciso 1° del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019 en lo que tiene que ver con el cargo por vulneración del derecho a la igualdad. El demandante pretende que a los soldados voluntarios se les otorgue el mismo tratamiento que aquél que la disposición acusada prevé para los soldados profesionales.
Sin embargo, para la Procuraduría esto no es posible pues como se explicó, los sujetos objeto de la comparación no son iguales, pues el incremento en la mesada pensional ordenado por la disposición acusada se realiza de conformidad con el último salario devengado. Así, a partir de una lectura de la norma acusada se podría concluir que esta no podría ser aplicable a los soldados voluntarios, pues exige que el incremento se realice con base en el salario devengado; presupuesto normativo del que carecen quienes se vincularon ejército de forma voluntaria.
Así las cosas, al no haberse acreditado el primer requisito para realizar el juicio integrado de igualdad, la Vista Fiscal prescinde de la verificación de los demás requisitos desarrollados por la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, le solicitará al alto tribunal que declare la exequibilidad del inciso 1° del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019 porque no es contradictorio del artículo 13 constitucional.
Cuestión final
El Ministerio Público advierte que en el ordenamiento jurídico coexisten, por un lado, el artículo demandado, el cual le otorga el incremento en la mesada a los soldados profesionales que hayan sido pensionados por invalidez, y, por el otro, la reglamentación contenida en el Decreto 1439 de 2024 que establece un reajuste de naturaleza similar para los soldados voluntarios de las Fuerzas Militares.
En ese sentido, se advierte que la existencia de un decreto reglamentario no es parámetro de constitucionalidad que permita realizar la confrontación de la disposición acusada con la Carta Política. Sin embargo, es cierto que, aunque el artículo 23 de la Ley 1979 de 2023 no incluyó a los soldados voluntarios; el Decreto 1439 de 2024 parece otorgarles un tratamiento más beneficioso que aquél que recibirían si fueran incorporados a lo previsto en la norma demandada.
Lo anterior, por cuanto el artículo 1° del decreto reglamentario señalado establece que el incremento se hará respecto del "sueldo básico devengado por un cabo segundo o por el grado de menor jerarquía dentro del escalafón de suboficiales en las Fuerzas Militares según corresponda”. Al respecto, El Ministerio de Defensa explicó en su intervención al interior de este proceso que:
"Si se aplicara exclusivamente el criterio del último salario devengado” [image]para todos los casos, se correría el riesgo de que algunos uniformados, debido a condiciones particulares (como bonificaciones temporales, situaciones específicas de pago o incluso prácticas de reducción salarial en ciertos sectores), reciban una pensión demasiado baja en comparación con lo que correspondería en términos de un salario base estandarizado. Esto sería especialmente perjudicial para aquellos que [image]por la naturaleza de sus funciones o la estructura salarial del escalafón, ganan menos de lo que se consideraría un mínimo digno.
Al fijar el incremento al 100% del salario básico correspondiente al rango (por ejemplo, al de un cabo segundo), el decreto garantiza que todos los pensionados en esa categoría reciban al menos ese monto, promoviendo así la equidad.
La Ley 1979 de 2019 busca que la pensión de invalidez se base en el último salario devengado, pero el Decreto 1439 de 2024 interviene para asegurar que, en la práctica, aquellos que en realidad podrían haber devengado salarios inferiores a un mínimo digno (por estar en rangos bajos como el cabo segundo) reciban un reajuste que se equipare a ese mínimo estandarizado "[[16]](#footnote-16)
Así las cosas, la Procuraduría estima que, si la Corte pretende seguir criterios de justicia material, mal podría hacerlo a través de una sentencia integradora en la que se entienda que los soldados voluntarios son beneficiarios del reajuste pensional del que trata el artículo 23 de la Ley 1979 de 2019.
De ello, se estima que lo argumentado por el Ministerio de Defensa no se trata de un asunto menor y de ahí que sea necesario que, si el Legislador lo estima conveniente, profiera un marco normativo integral que prevea el reajuste a la pensión de invalidez de los soldados profesionales y de los soldados voluntarios, de conformidad con las particularidades propias de cada uno de sus regímenes jurídicos, e, inclusive, sea quien revise las implicaciones de otorgarles el mismo tratamiento.
[image] SOLICITUD
Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de las expresiones “Los soldados e infantes de marina profesionales", contenida en el inciso 1 del artículo 23 de la Ley 179 de 2019, por el cargo analizado.
Atentamente,
GREGORIO ELJACH PACHECO
Procurador General de la Nación
1. En comunicación del 13 de diciembre de 2025, obrante al expediente, el demandante se refirió al objeto de la demanda, la competencia de la Corte Constitucional para conocer de esta, la cosa juzgada constitucional y los cargos de violación al derecho a la igualdad y el principio de progresividad. ↑
2. Sentencia C - 432 de 2004. ↑
3. Sentencia C 271 de 2022. ↑
4. Sentencia C101 de 2003. ↑
5. Ibídem ↑
6. Cfr. Sentencia C-271 de 2022. ↑
7. Ibídem ↑
8. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias (3-862 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), (C-818 de 2010 (M.P Humberto Antonio Sierra Porto) y (C-084 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). ↑
9. En la Sentencia (C-084 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte Constitucional “reiteró la posibilidad del uso del juicio integrado de igualdad que fusiona componentes de raíces europeas y norteamericanas, pues consideró que son teóricarnente compatibles y complementarios. En este juicio, el juez constitucional, al evaluar un precepto jurídico que desconoce el artículo 13 superior, combina el juicio de proporcionalidad europeo con los niveles de escrutinio norteamericano, cual da lugar a un escrutinio de igualdad con intensidades leve, intermedio o estricto". En el mismo sentido, ver los fallos C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-345 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). ↑
10. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C084 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado). ↑
11. M.P. Richard Steve Ramírez Grisales.
↑