PGN - Concepto 7473 de 2025

ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el Decreto Ley 1094 de 2024, “por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”.

CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia la corte constitucional

La Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas presentadas en contra del Decreto Ley 1094 de 2024, que fue expedido por el presidente de la República, en uso de las facultades constitucionales conferidas por los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución Política. A esta Corporación le corresponde conocer de las acciones de inconstitucionalidad en contra de los decretos que desarrollan una norma constitucional transitoria, que tienen fuerza de ley. Lo anterior, con fundamento en que “el conocimiento de este tipo de normas en el marco del control abstracto de constitucionalidad hace parte de las competencias atípicas del Tribunal constitucional pues, si bien no está definida en el artículo 241 de la Carta Política, se trata de instrumentos dictados por el Presidente de la República con el fin de materializar principios constitucionales, sin que se haya dado previamente un desarrollo legislativo”.

AUTORIDADES INDIGENAS-Competencias de las autoridades indígenas que conforman el CRIC

Para la Procuraduría General de la Nación, según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024, las competencias de las autoridades indígenas que conforman el CRIC se pueden adelantar sobre los territorios que han ocupado o poseído ancestralmente y/o tradicionalmente, y respecto de los cuales exista una solicitud de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o de protección y seguridad jurídica. La anterior habilitación, en efecto tendría la potencialidad de generar tensiones respecto de las competencias que pueden adelantar otras entidades territoriales sobre esos mismos territorios. En ese sentido, al igual que se sostiene en el cargo anterior, para el Ministerio Público se debe condicionar el ámbito de aplicación del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 al ineludible respeto por las competencias constitucionales y legales que se predican de las entidades territoriales. Esta conclusión, se fundamenta, por una parte, en que tal como se expuso en el cargo anterior, para adelantar los procedimientos de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o de protección y seguridad jurídica, se deben observar los requisitos establecidos respectivamente en el Decreto 1071 de 2015, adicionado por el Decreto 1824 de 2020, el Decreto 488 de 2025 y el Decreto 2333 de 2014, según los cuales, los resguardos indígenas o las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente son delimitados mediante acto administrativo proferido por la autoridad competente y según el procedimiento adelantado.

ENTIDADES TERRITORIALES-Los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

Por otro parte, se reitera que el artículo 286 constitucional dispone que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. A su vez, el artículo 287 superior determina que estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley, por lo que tienen derecho a gobernarse por sus propias autoridades, ejercer las competencias que les corresponden, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para la satisfacción de dichas competencias. Según la Corte, dicho reconocimiento involucra “autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (…), autonomía administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción tales como la organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos”

COMITÉ REGIONAL INDIGENA CRIC-Competencia de las autoridades indígenas que conforman el CRIC sobre los territorios que han poseído tradicionalmente

Este escenario, genera una tensión constitucional respecto del artículo 287 superior. Se resalta que el ejercicio de las competencias establecidas en el Decreto Ley 1094 de 2024 por parte de las autoridades indígenas que conforman el CRIC sobre los territorios que han poseído tradicionalmente, sin el reconocimiento otorgado por parte de la autoridad competente puede desconocer e interferir con el derecho a la autonomía territorial de las demás entidades territoriales, y el ejercicio de las competencias que se derivan de ella. Por tanto, para salvaguardar la integridad de los citados postulados constitucionales y la vigencia de la norma demandada, se concluye que el ámbito de aplicación establecido en el artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024, debe condicionarse a la protección y límite que la Constitución y la ley dispone sobre la autonomía de las entidades territoriales. De allí que las competencias de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca se adelanten conforme a los mecanismos de coordinación que se deben crear según lo dispone el Decreto Ley 1094 de 2024, y en respeto de las competencias que se derivan de autonomía de las entidades territoriales.

AUTORIDAD TERRITORIAL ECONÓMICO AMBIENTAL-Como instrumento de derecho propio que fue construido de manera colectiva, participativa y pluralista por los pueblos adscritos al Consejo Regional Indígena del Cauca.

CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODECENDIENTES-Por tanto, el mencionado decreto entiende que se agotó el derecho fundamental de los indígenas respecto a la consulta previa libre e informada.

La Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme, que el objetivo principal de los procesos de consulta previa es intentar llegar, por medio de un diálogo intercultural entre iguales, a un acuerdo entre las partes -Estado y comunidadeso lograr “el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten”. Según la Corte, esto implica que los procesos de consulta no pueden restringirse a la simple notificación a los pueblos interesados de las medidas o a la celebración de reuniones meramente informativas. Por el contrario, a partir del principio de buena fe, como condición imprescindible para la entendimiento y confianza de las partes, es que “los procesos de consulta deben garantizar que las comunidades étnicas contribuyan de forma activa a la evaluación previa de los posibles efectos de la actividad o proyecto en sus derechos sustantivos e intereses y, además, puedan expresar sus inquietudes sobre los impactos del proyecto, presentar alternativas y formular sus pretensiones”. Lo anterior, con el propósito de “llegar a acuerdos favorables a sus propias prioridades y estrategias de desarrollo, proporcionarles beneficios tangibles y, por otra parte, promover el disfrute de sus derechos humanos”. Así las cosas, la Corte ha dispuesto la obligatoriedad de agotar el requisito o deber de la consulta previa frente a los grupos étnicos, como parte del procedimiento de formación de medidas legislativas o administrativas, que tienen el potencial de afectar directamente a las comunidades indígenas o a otros pueblos tribales. Según la jurisprudencia constitucional, la expresión “medidas legislativas” hace referencia en primer lugar a las leyes en sentido formal, pero también puede considerarse inclusiva

de otras disposiciones normativas de carácter general, impersonal y abstracto, no expedidas por el Congreso de la República en el ejercicio de su función propiamente legislativa, como por ejemplo los decretos leyes o los actos legislativos. Sobre la exigencia de la consulta previa, la Corte ha fijado reglas básicas sobre su aplicación.

PROPIEDAD PRIVADA-Como un derecho fundamental, el cual se compone de los atributos de uso, goce y disposición en favor de su titular.

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Como un principio y atributo de las entidades territoriales

La Constitución de 1991 reconoce y protege la propiedad privada como un derecho fundamental, el cual se compone de los atributos de uso, goce y disposición en favor de su titular. Adicionalmente, reconoce la autonomía territorial como un principio y atributo de las entidades territoriales.

DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Bajo el entendido de que la norma demandad solo es constitucional si se interpreta de una manera específica.

la norma acusada vulnera el derecho a la propiedad privada de terceros y la autonomía de las entidades territoriales. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que la norma demandad solo es constitucional si se interpreta de una manera específica. Es decir, para el Ministerio Público la compatibilidad del texto acusado con la constitución depende de su interpretación conforme a derecho. En este orden de ideas, la norma demandada resulta constitucional única y exclusivamente si se entiende que, las autoridades tradicionales que conforman el CRIC solo pueden ejercer las competencias establecidas en el Decreto Ley 1094 de 2024, siempre que no afecten derechos adquiridos por parte de terceros, y no vulneren las competencias constitucionales y legales que se derivan de la autonomía de las entidades territoriales.

Bogotá, D.C., 27 de junio de 2025.

Honorables Magistrados

# CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. (E) CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Cuidad

Expedientes: D-16291 y D-16306 (Acumulados) 1

Honorables Magistrados

# CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. (E) CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Cuidad

Expedientes: D-16291 y D-16306 (Acumulados) 1

Referencia: Acciones públicas de inconstitucionalidad interpuestas por Jhoan Felipe Salgado Moreno y Hugo Álvarez Rosales contra el Decreto Ley 1094 de 2024, “[p]or el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental - ATEA, instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para su ejercicio en los territorios que lo conforman en el marco de la autonomía y autodeterminación, y se dictan otras disposiciones”.

Concepto No.: 7473

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto de rigor en relación con las demandas presentadas ante esa Corporación por los ciudadanos Jhoan Felipe Salgado Moreno y Hugo Álvarez Rosales, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, contra el Decreto Ley 1094 de 2024.

# ANTECEDENTES

# ANTECEDENTES

Los días 1 y 7 de noviembre de 2024, los accionantes interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra del Decreto Ley 1094 de 2024, por considerar que la norma violaba la consulta previa, la propiedad privada de los particulares y la autonomía de las entidades territoriales; en desconocimiento de los artículos 1, 58, 93, 287, 288, 329, 330,56 transitorio y el numeral 4 del artículo 150 de la Constitución y el literal a) del numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo -Convenio 169 de la OIT-. El texto del mencionado decreto ley puede ser consultado en el Diario Oficial 52.862 del 28 de agosto de 2024, dicho decreto ley debió haber surtido el proceso de consulta previa dado que “cualquier decisión legislativa y administrativa que afecte directamente a las comunidades indígenas debe previamente consultarse sin que exista un listado taxativo de materias susceptibles de consulta”. En su criterio, tal decreto establece “una intervención legislativa sobre un asunto de organización interna administrativa de las autoridades y comunidades indígenas del Cauca.

En concreto, en la demanda D-16291 se argumentó que se requería agotar esta exigencia en tanto la norma demandada (i) convierte en ley solo algunos apartes del Mandato N. 01-0718, mediante el cual la Autoridad Tradicional del Consejo Regional Indígena del Cauca -CRICratificó la Autoridad Territorial, Económica y Ambiental -ATEA-; y (ii) normativiza competencias, funcionamientos y mecanismos de coordinación entre el Consejo Regional Indígena del Cauca y las entidades públicas.

Así mismo, en el expediente D-16306, se formularon dos cargos en contra de la expresión subrayada del artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024 que se trascribe a continuación.

“Artículo 3. Ámbito de aplicación. Las disposiciones establecidas en el presente decreto aplican en los territorios originarios comprendidos por: los resguardos indígenas, las reservas indígenas, las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas de los territorios que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, donde se haya solicitado la constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena o la protección y seguridad jurídica de dichos territorios.”

El señor Álvarez Rosales considera que el artículo 3 parcial desconoce la protección constitucional de la propiedad privada y los derechos de terceros reconocidos en el artículo 58 de la Constitución, toda vez que el mencionado artículo permite que (i) en los territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos o comunidades indígenas que conforman el Consejo Regional Indígena del Cauca; (ii) sobre los que exista una sola solicitud de constitución, ampliación, saneamiento, clarificación, estructuración, puesta en funcionamiento de la entidad territorial indígena, protección y seguridad jurídica; (iii) se adelanten las competencias establecidas en los artículos 4 y 5 del Decreto Ley 1094 de 2024. Esto es, reglamentar, administrar, ordenar, regular, preservar, cuidar, conservar, restaurar, proteger, disponer, aprovechar, vigilar, revitalizar y salvaguardar dichos territorios, los cuales pueden pertenecer a las comunidades indígenas que forman parte de la CRIC, o a terceros.

Para el demandante, de conformidad con lo dispuesto el Decreto Ley 1953 de 2014 y el Decreto 2333 de 2014, las mencionadas solicitudes marcan el inicio de un proceso administrativo de titulación colectiva de la propiedad, pero de ninguna manera confieren derechos sobre esos territorios. Sin embargo, el artículo 3 permite adelantar “las aludidas competencias (…) sobre territorios que no pertenecen de forma colectiva a los pueblos indígenas que conforman el Consejo Regional

6 Archivo Demanda del ciudadano Jhoan Felipe Salgado Moreno, en contra del Decreto 1094 de 2024, folio 20.

7 Archivo Demanda del ciudadano Hugo Álvarez Rosales, en contra del Decreto 1094 de 2024, folio 42.

Indígena del Cauca -CRICy en esa vía, se habilita el ejercicio de dichas

prerrogativas sobre propiedad privada de terceros”8.

De igual forma, en relación con el segundo cargo admitido contra el artículo 3 del decreto acusado, el demandante, considera que, bajo los mismos argumentos expuestos en el cargo anterior, dicha disposición desconoce la autonomía de las demás entidades territoriales no indígenas reconocida en el artículo 287 de la Constitución, puesto que, según el demandante, el artículo 3 habilita a la ATEA a ejercer las competencias de los artículos 4 y 5 del Decreto Ley 1094 de 2024 en territorios no indígenas, al permitir “el ejercicio de competencias sobre territorios sobre los cuales no existe claridad ni certeza sobre su delimitación, ni mucho menos sobre la titularidad colectiva”9.

Mediante Auto del 6 de diciembre de 2024, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, por una parte, admitió el cargo en común de las demandas D-16291 y D-16306 por la presunta vulneración del literal a) del numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT; y, por otra parte, respecto del expediente D-16306 admitió los cargos por la presunta vulneración de los artículos 58 y 287 de la Constitución.

A su vez, mediante el Auto del 22 de enero de 2025 la magistrada ponente rechazó los cargos por la presunta vulneración de los artículos 1, 7, 150 (numeral 4), 288, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución en el expediente D-16306.

Finalmente, mediante Auto del 12 de mayo de 2025 la magistrada fijó en lista la norma acusada por el término de 10 días y corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto en los términos del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.

# COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas presentadas en contra del Decreto Ley 1094 de 2024, que fue expedido por el presidente de la República, en uso de las facultades constitucionales conferidas por los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución Política. A esta Corporación le corresponde conocer de las acciones de inconstitucionalidad en contra de los decretos que desarrollan una norma constitucional transitoria, que tienen fuerza de ley.

Lo anterior, con fundamento en que “el conocimiento de este tipo de normas en el marco del control abstracto de constitucionalidad hace parte de las competencias atípicas del Tribunal constitucional pues, si bien no está definida en el artículo 241 de la Carta Política, se trata de instrumentos dictados por el Presidente de la República con el fin de materializar principios constitucionales, sin que se haya dado previamente un desarrollo legislativo”10.

8 Archivo Demanda del ciudadano Hugo Álvarez Rosales, en contra del Decreto 1094 de 2024, folio 57.

9 Archivo Demanda del ciudadano Hugo Álvarez Rosales, en contra del Decreto 1094 de 2024, folio 57.

10 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-362 de 2023.

# PROBLEMA JURÍDICO

De conformidad con los cargos admitidos, para el Ministerio Público los problemas jurídicos a resolver consisten en determinar, de una parte, si el Decreto Ley 1094 de 2024 desconoció lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución y el literal a) del numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo, por omisión del trámite de consulta previa; y de otra parte, si el artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 1094 de 2024 desconoce la protección constitucional de la propiedad privada y los derechos de terceros, así como la autonomía de las entidades territoriales establecida respectivamente en los artículo 58 y 287 de la Constitución.

# CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para dar respuesta al problema jurídico planteado se realizará un análisis sobre:

# CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para dar respuesta al problema jurídico planteado se realizará un análisis sobre:

1. la consulta previa; 2) el alcance de la autonomía territorial y la libre determinación de los pueblos indígenas; 3) la organización e integración del Consejo Regional Indígena del Cauca; y 4) para finalmente dar solución al cargo único del proceso D-16291 y el cargo cuarto del proceso D-16306, en contra de la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024, por la presunta vulneración de los artículos 93 de la Constitución y el literal a) del numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT; y a los cargos en contra del artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 1094 de 2024 por desconocimiento de los artículo 58 y 287 de la Constitución.

## La Consulta Previa

El derecho de participación de las comunidades étnicas encuentra fundamento en el artículo 1 de la Constitución, el cual establece el carácter democrático y pluralista del Estado colombiano. En el artículo 2 superior se reconoce el derecho de todas las personas a participar en las decisiones que las afectan, así como en los artículos 7 y 70 constitucionales se establece el deber de las autoridades de proteger y respetar la diversidad étnica y cultural de la Nación.

Por su parte, el artículo 40 de la Constitución reconoce el derecho a la participación que, respecto de las comunidades indígenas, se materializa en una doble dimensión, esto es, por una parte, en la representación política de las comunidades indígenas en el Congreso de la República, a través de las circunscripciones especiales de Senado y Cámara de Representantes, según los artículos 171 y 176 superiores y la garantía de participación en las decisiones que las afecten según el artículo 330 de la carta y el Convenio 169 de la OIT, tal como se expone a continuación.

El Convenio 169 de la OIT establece en el artículo 6.1 que los gobiernos tienen la obligación, en aplicación de este instrumento de (i) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (literal a); (ii) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente,

en la misma medida que otros sectores de la población y a todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (literal b)-; y

(iii) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y proporcionar los recursos necesarios para tal fin (literal c).

El artículo 7.1 prescribe que los pueblos interesados deben (iv) tener el derecho de decidir sobre sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan, así como de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural; y (v) participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente11.

La Directiva Presidencial No. 01 de 2010 determinó que el Convenio 169 de la OIT “tiene aplicación a pueblos indígenas, comunidades negras, afrodescendientes, raizales palenqueras, y al pueblo Rom, que en adelante se denominaran Grupos Étnicos Nacionales”.

De igual manera, la Corte Constitucional ha reconocido la protección del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas, negras, raizales y ROM, a partir de su carácter de sujetos de especial protección constitucional y su calidad de minorías y/o grupos históricamente discriminados12. En ese sentido, ha establecido que la consulta previa de estas comunidades étnicamente diferenciadas es un derecho fundamental innominado y autónomo13 que “se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades (…) y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social”14.

Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido que el derecho a la consulta previa exige “que las comunidades sean consultadas sobre cualquier decisión que las afecte directamente, de manera que puedan manifestar su opinión sobre la forma y las razones en las que se cimienta o en las que se fundó una determinada medida, que incide o incidirá claramente en sus vidas”15.

En este sentido, los procesos de consulta garantizan el derecho de las comunidades étnicas para decidir acerca de sus propias prioridades o procesos de desarrollo, así como de “los efectos de actuaciones públicas o privadas que puedan afectar -de manera importantesus vidas, creencias e instituciones, y los derechos que ejercen sobre las tierras que ocupan y utilizan”16. Asimismo, a través de la consulta se contribuye a compensar prácticas o patrones históricos de discriminación de las comunidades étnicas en los procesos de toma de decisiones sobre las medidas que los afectan. Lo anterior, bajo el supuesto de que su participación activa y eficaz es necesaria para garantizar su autodeterminación, así como un presupuesto indispensable para el pleno goce y ejercicio de sus demás derechos e intereses17.

11 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-348 de 2021.

12 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-259 de 2013, T-026 de 2015 y C-348 de 2021.

13 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-348 de 2021, C-054 de 2023 y T-472 de 2024.

14 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-123 de 2018

15 Ibid.

16 Corte Constitucional, Sentencias T-248 de 2024 y T-472 de 2024.

17 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-472 de 2024.

La Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme, que el objetivo principal de los procesos de consulta previa es intentar llegar, por medio de un diálogo intercultural entre iguales, a un acuerdo entre las partes -Estado y comunidadeso lograr “el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten”18.

Según la Corte, esto implica que los procesos de consulta no pueden restringirse a la simple notificación a los pueblos interesados de las medidas o a la celebración de reuniones meramente informativas. Por el contrario, a partir del principio de buena fe, como condición imprescindible para la entendimiento y confianza de las partes, es que “los procesos de consulta deben garantizar que las comunidades étnicas contribuyan de forma activa a la evaluación previa de los posibles efectos de la actividad o proyecto en sus derechos sustantivos e intereses y, además, puedan expresar sus inquietudes sobre los impactos del proyecto, presentar alternativas y formular sus pretensiones”19. Lo anterior, con el propósito de “llegar a acuerdos favorables a sus propias prioridades y estrategias de desarrollo, proporcionarles beneficios tangibles y, por otra parte, promover el disfrute de sus derechos humanos”20.

Así las cosas, la Corte ha dispuesto la obligatoriedad de agotar el requisito o deber de la consulta previa frente a los grupos étnicos, como parte del procedimiento de formación de medidas legislativas o administrativas, que tienen el potencial de afectar directamente a las comunidades indígenas o a otros pueblos tribales21.

Según la jurisprudencia constitucional, la expresión “medidas legislativas” hace referencia en primer lugar a las leyes en sentido formal, pero también puede considerarse inclusiva de otras disposiciones normativas de carácter general, impersonal y abstracto, no expedidas por el Congreso de la República en el ejercicio de su función propiamente legislativa, como por ejemplo los decretos leyes o los actos legislativos22.

Sobre la exigencia de la consulta previa, la Corte ha fijado reglas básicas sobre su aplicación23:

• - 1. El derecho a la consulta previa se extiende en favor de los diferentes grupos étnicos, entendiendo que el concepto comprende, para el caso colombiano, a las comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales y al pueblo ROM.

2. La consulta previa debe llevarse a cabo sin importar el tema o asunto tratado por la medida administrativa o legislativa, incluyendo las reformas constitucionales, siempre que ellas sean susceptibles de producir una afectación directa a los grupos étnicos. Lo anterior, sobre la base de que el Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad de conformidad con el

18 Ibid.

19 Ibid.

20 Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya. Las industrias extractivas y los pueblos indígenas. 1 de julio de 2013. A/HRC/24/41, párr. 59. 21 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-067 de 2018.

22 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 2010 reiterada en la Sentencia C-348 de 2021.

23 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-767 de 2012, C-674 de 2017 y C-067 de 2018.

artículo 93 constitucional, al regular este requisito, no fija ninguna restricción temática para su realización.

• - 1. El concepto de afectación directa supone que la norma altera el estatus de la persona o de la comunidad, siendo indiferente el efecto positivo o negativo de la medida adoptada.

En igual sentido, la sentencia SU-123 de 201824 recogió ejemplos de eventos en los que existen afectaciones directas a las comunidades étnicas y precisó que hay situaciones en las que, a pesar de no existir evidencia razonable de una afectación directa, procede la consulta. En ese sentido, enunció como supuestos de procedencia de la consulta previa cuando (i) una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (iii) se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; o (iv) se interfiera en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido.

En todo caso, la jurisprudencia de la Corte ha aclarado que no es correcto afirmar que los grupos étnicos nacionales tienen derecho -por el sólo hecho de su etniaa ser consultados, pues se desconocería un principio axial del ordenamiento jurídico, como lo es la inexistencia de derechos absolutos, por lo que el derecho a la consulta previa se condiciona a una afectación directa para el desarrollo de la comunidad étnica25.

De otra parte, mediante la Sentencia SU-111 de 202026, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que “el derecho a la consulta previa, como instrumento de