PGN - Concepto 7484 de 2025

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el Decreto 1275 de 2024

…Los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, interpusieron por separado demanda contra del Decreto Ley 1275 de 2024, por desconocimiento de los artículos 1, 29, 123, 150.7, 151, 210, 229, 288, 325, 330, 331, 334, 56 transitorio de la Constitución Política y del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. El 29 de enero de 2025, la Sala Plena decidió acumular ambos expedientes. El texto de la norma demandada puede ser consultado en el Diario Oficial 52.910 del 15 de octubre de 2024…

CONCEPTO-Exequibilidad e Inexequibilidad Constitucional

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CONCEPTO-Exequibilidad e Inexequibilidad Constitucional

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1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Ley 1275 de 2024, por cuanto se ajusta a los contenidos de los artículos 123, 151, 210, 330.5, 334 y 56 transitorio de la Constitución Política.

2. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del Decreto 1275 de 2024, bajo el entendido que, las autoridades indígenas con competencias ambientales solo pueden ejercer las facultades previstas en la norma demandada siempre que, afecten directamente a otros grupos étnicos no consultados.

3. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del Decreto 1275 de 2024, bajo el entendido que por “territorios ancestrales, territorialidades y áreas poseídas por las comunidades…”, se entiendan solamente las áreas formalmente delimitadas o que al menos cumplan las condiciones exigidas en el Decreto 1953 de 2014, para la puesta en funcionamiento respecto de las áreas poseídas, esto es, que dicha posesión se ejerza “de manera exclusiva, tradicional, ininterrumpida y pacífica”[[1]](#footnote-1) por los pueblos indígenas.

4. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 2 del Decreto 1275 de 2024.

5. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “en los casos en los que se supere el ámbito de aplicación del presente decreto y concurran competencias ambientales”, del inciso segundo del artículo 5 del Decreto 1275 de 2025.

6. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “sanciones y” del numeral 3 del artículo 6 del Decreto 1275 de 2024…

Bogotá, D.C., 21 de julio de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. HÉCTOR CARVAJAL LONDOÑO

Cuidad

Expedientes acumulados[[2]](#footnote-2): D-16345 y D-16396

Referencia: Acciones públicas de inconstitucionalidad interpuestas por Carlos Bernal Pulido y Guillermo Otálora Lozano contra el Decreto 1275 de 2024 “Por el cual se establecen las normas requeridas para el funcionamiento de los territorios indígenas en materia ambiental y el desarrollo de las competencias ambientales de las autoridades indígenas y su coordinación efectiva con las demás autoridades y/o entidades”.

Concepto No: 7484

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto correspondiente a las acciones públicas de inconstitucionalidad presentadas ante esa Corporación por los ciudadanos Carlos Bernal Pulido y Guillermo Otálora Lozano, contra el Decreto Ley 1275 de 2024.

1. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Carlos Bernal Pulido (D-16345) y Guillermo Otálora Lozano (D-16396), en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, interpusieron por separado demanda contra del Decreto Ley 1275 de 2024, por desconocimiento de los artículos 1, 29, 123, 150.7, 151, 210, 229, 288, 325, 330, 331, 334, 56 transitorio de la Constitución Política y del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. El 29 de enero de 2025, la Sala Plena decidió acumular ambos expedientes. El texto de la norma demandada puede ser consultado en el Diario Oficial 52.910 del 15 de octubre de 2024.

La entonces magistrada Cristina Pardo Schlesinger, mediante Auto de 14 de febrero de 2025, admitió, por una parte, los cargos segundo, tercero, quinto y séptimo de la demanda D-16345; y, los cargos primero, cuarto, quinto y séptimo del expediente D-16396. En la misma providencia inadmitió los cargos primero, cuarto, sexto y octavo correspondientes al expediente D-16345; y, los cargos segundo, tercero y sexto del expediente D-16396, por considerar que, no cumplían en forma adecuada con la exigencia del concepto de violación de las demandas.

Los días 20 y 21 de febrero los accionantes subsanaron cada una de las demandas atendiendo a los criterios señalados en los respectivos autos inadmisorios, sin embargo, el ciudadano Guillermo Otálora (D-16396) solo subsanó el cargo tercero, desistiendo de los cargos segundo y sexto.

Finalmente, la magistrada sustanciadora, mediante Auto del 07 de marzo de 2025, admitió los cargos primero, cuarto y octavo de la Demanda D-16345 y tercero de la demanda D-16396. Como se verá en el siguiente cuadro, los demandantes coinciden en que la norma acusada desconoce el artículo 56 transitorio[[3]](#footnote-3) y el artículo 29[[4]](#footnote-4) de la Constitución.

| Expediente | Cargos y norma demandada | Precepto constitucional vulnerado | Razones de la demanda | | --- | --- | --- | --- | | D-16345 | Cargo primero contra la totalidad del Decreto 1275 de 2024 | Artículo 56 transitorio de la Constitución Política | Los demandantes coinciden en afirmar que en el marco de expedición de la norma demandada el presidente de la República excedió las facultades previstas en la norma constitucional por las siguientes razones: a) La competencia prevista en la norma superior ya fue ejercida y agotada con la expedición de los Decretos Leyes 1088 de 1993 y 1953 de 2014. b) Los asuntos que se abordan en la norma demandada son accesorios al funcionamiento de los territorios indígenas. c) Otorgar facultades ambientales a entidades distintas y adicionales a las entidades territoriales indígenas (resguardos, reservas, territorios ancestrales, territorialidades, áreas poseídas) y establece mecanismo de coordinación no con las demás entidades territoriales, como lo establece la Carta Política, sino con entidades públicas que no tienen dicha condición. | | D-16396 | Cargo tercero contra la totalidad del Decreto 1275 de 2024. | | D-16345 | Cargo segundo contra artículos 1 (parcial)[[5]](#footnote-5), 3, literales f y h, 5 y 6 del Decreto 1275 de 2024 | Artículos 151 y 288 de la Constitución Política. | Las normas acusadas al escapar de la competencia otorgada al Gobierno Nacional en el artículo 56 transitorio superior, violan la reserva de ley orgánica sobre las normas de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades territoriales. |

| D-16345 | Cargo tercero contra artículos 1 (parcial), 3, literales f y h, 5 y 6 del Decreto 1275 de 2024 | Artículo 330 de la Constitución Política. | Las disposiciones demandadas van más allá de lo determinado en el artículo 330 de la Carta Política para los territorios indígenas. En consideración del actor la función constitucional de “5. Velar por la preservación de los recursos naturales”, es un asunto de hecho, que escapa del ejercicio de competencias normativas ambientales, que son asuntos de derecho. | | D-16345 | Cargo cuarto contra artículo 5 del Decreto 1275 de 2024 | Artículos 150 numeral 7, 325 y 331 de la Constitución Política | El artículo 4° demandado afecta la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales – CAR, al trasladar parte de sus funciones a las autoridades indígenas. En consideración del demandante, dicha situación no se desprende de la Carta Política pues difiere de las obligaciones y responsabilidades específicas que estas autoridades tienen frente a la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental. De igual manera al permitir el ejercicio de las facultades de que trata el artículo 5 en territorios meramente ocupados, se transgrede el ámbito territorial sobre los cuales las CAR tienen jurisdicción, pues a pesar de que se manifiesta que deben actuar coordinadamente, el Decreto 1275 supedita las decisiones en materia ambiental a las autoridades indígenas. |

| D-16345 | Cargo quinto contra el artículo 2 del Decreto 1275 de 2024 | Artículo 1 de la Constitución Política | El artículo 2, interpretado de manera sistemática con el artículo 3, literal j), es contrario a la Constitución Política por cuanto dispone que el interés particular de las comunidades indígenas tendrá primacía en el ordenamiento jurídico colombiano, puesto que prevé que en todos los casos debe prevalecer el criterio de la autoridad indígena por sobre los demás intereses nacionales. Manifiesta que, de conformidad con la jurisprudencia, el ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas sobre su territorio no se manifiesta en un ejercicio independiente del orden nacional, sino por medio de su participación en las decisiones sobre el uso del territorio que tienen impacto nacional, a través del ejercicio constitucional de la consulta previa. | | D-16345 | Cargo séptimo contra el artículo 6.3 del Decreto 1275 de 2024 | Artículo 29 de la Constitución Política | La norma acusada desconoce el derecho al debido proceso y las garantías que de él se desprenden (tipicidad, legalidad, juez natural), al otorgar potestades sancionatorias a las autoridades indígenas respecto de personas que no están bajo su jurisdicción, cuando dispone que de manera coordinada con la autoridad ambiental impondrá las sanciones y las medidas compensatorias a que haya lugar, sin que se especifique de manera clara las condiciones necesarias para dicho ejercicio. |

| D-16396 | Cargo séptimo contra el artículo 6.3 del Decreto 1275 de 2024. | | D-16345 | Cargo octavo contra el artículo 10 del Decreto 1275 de 2024 | Artículos 151 y 334 de la Constitución Política | Se desconoce la Constitución Política pues el Gobierno Nacional decreta una orden de gasto sin que se haya analizado su impacto fiscal, en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. | | D-16396 | Cargo primero contra la totalidad del Decreto 1275 de 2024 | Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT | El actor argumenta que la norma acusada desconoció el derecho a la consulta previa frente a las comunidades negras, palenqueras, afrodescendientes, raizales y Rrom, por cuanto el decreto confiere potestades a las comunidades indígenas no solo en los resguardos sino en todo tipo de espacios donde habiten, en los que pueden confluir diferentes pueblos étnicos. Asimismo, argumenta que las reuniones adelantadas con las comunidades indígenas por parte del Ministerio del Interior, no cumplen los requisitos exigidos para la consulta previa. | | D-16396 | Cargo cuarto contra la totalidad del Decreto 1275 de 2024 | Artículos 123 y 210 de la Constitución Política | La norma acusada desconoce los postulados superiores dispuesto para la atribución de funciones de autoridad ambiental a particulares, puesto que no solo las asigna a los territorios indígenas creados por otros decretos como el 1953 de 2014 y el 632 de 2018, sino a otras formas organizativas diferentes a las reconocidas como entidades públicas por la Constitución y las leyes, sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para tal fin, como la delimitación y la transitoriedad de las mismas. |

| D-16396 | Cargo quinto contra la totalidad del Decreto 1275 de 2024 | Artículo 229 de la Constitución Política | La norma acusada vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia puesto que no dispone la manera en que se han de controlar las actuaciones de las autoridades indígenas, más cuando por la falta de determinación en la jurisdicción a nivel territorial, las decisiones de estas comunidades pueden tener impacto en otros grupos poblacionales con igual protección constitucional. |

1. COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda presentada en contra del Decreto Ley 1275 de 2024, que fue expedido por el presidente de la República, en uso de las facultades constitucionales conferidas por los artículos 330 y 56 transitorio de la Constitución Política, por cuanto a esta le corresponde conocer de las demandas de inconstitucionalidad en contra de los decretos que desarrollan una norma constitucional transitoria.

Lo anterior, con fundamento en que “el conocimiento de este tipo de normas en el marco del control abstracto de constitucionalidad hace parte de las competencias atípicas del Tribunal constitucional pues, si bien no está definida en el artículo 241 de la Carta Política, se trata de instrumentos dictados por el Presidente de la República con el fin de materializar principios constitucionales, sin que se haya dado previamente un desarrollo legislativo”[[6]](#footnote-6).

1. PROBLEMA JURÍDICO

De conformidad con los cargos admitidos, para el Ministerio Público los problemas jurídicos a resolver son determinar si (i) el Decreto 1275 de 2025 excede de las facultades previstas en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política reconocidas al presidente de la República y las definidas en el artículo 330 superior para las entidades territoriales indígenas, (ii) si el mismo requería de consulta previa, y (iii) si el ámbito de aplicación de éste excede los límites establecidos por la Constitución en cuanto a las materias reconocidas a las autoridades indígenas y su ámbito territorial.

De este último problema jurídico se desprende si la norma acusada (iv) reconoció en debida forma las facultades en materia ambiental asignadas a las autoridades indígenas, (v) respeta el régimen de autonomía de las CAR’s, (vi) vulnera las garantías del debido proceso y del acceso a la justicia; (vii) si el Decreto 1275 de 2025 desconoce los principios del Estado Unitario al modificar las consideraciones sobre el interés general, y si (viii) debía surtir el trámite de impacto fiscal.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para dar respuesta a estos interrogantes, el Ministerio Público realizará un análisis sobre el derecho a (i) la autonomía y la libre determinación de los pueblos indígenas, del cual se derivan las garantías de (ii) la consulta previa, (iii) del ejercicio de la jurisdicción especial indígena, (iv) y de la constitución de sus territorios como entidades territoriales en el modelo constitucional colombiano; para posteriormente, abordar como se interrelacionan estos postulados con las directrices derivadas del (v) Estado Unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales, y (vi) el régimen especial de las Corporaciones Autónomas Regionales; y (vii) las consideraciones sobre el impacto fiscal de los decretos con rango legal; para finalmente (viii) dar solución a los cargos admitidos.

1. La autonomía y la libre determinación de los pueblos indígenas

Dentro de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 se encuentra el reconocimiento del carácter pluralista del Estado y la consecuente reivindicación y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. “Este pilar se consolidó a través de la incorporación de los derechos de los pueblos indígenas, es decir, la Carta reconoció a estos grupos como titulares de derechos”, dentro de los cuales incluyó “la libre determinación o autonomía “fundada en el reconocimiento de la coexistencia de diversas concepciones del mundo -pluralidady el valor de esa diversidad”[[7]](#footnote-7)

En cuanto al alcance de este derecho, se identifican tres ámbitos de aplicación: “i) la participación en las decisiones que involucren sus derechos e intereses (ámbito externo); ii) la participación en la toma de decisiones políticas y iii) el autogobierno de los pueblos. Este se manifiesta en la jurisdicción especial indígena, la identificación de los territorios indígenas como entidades territoriales, y el gobierno propio mediante consejos conformados de acuerdo con sus usos y costumbres (ámbito interno, artículo 330 de la Constitución)”[[8]](#footnote-8).

En igual sentido, las autoridades de los pueblos indígenas ejercen funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, dentro de los límites que imponen la Constitución y la ley[[9]](#footnote-9).

Conforme a lo anterior, las comunidades indígenas tienen derecho a tomar sus propias decisiones dentro de su territorio, en atención a su diversidad étnica, cultural, social, organizacional, política y jurídica, sin interferencia del Estado, y de conformidad con los límites que impone la Constitución y la ley[[10]](#footnote-10).

Lo anterior, en concordancia con instrumentos de carácter internacional enfocados en la protección de los pueblos indígenas y tribales, como el Convenio 169 de la OIT, el cual impone a los gobiernos la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar su goce efectivo en pie de igualdad respecto de los demás miembros de la población, y el respeto de su integridad[[11]](#footnote-11).

En el mismo sentido, los artículos 7 y 13 del Convenio 169 de la OIT disponen que el Estado tiene el deber de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática para asegurar a los miembros de las comunidades indígenas los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, sus tradiciones, sus instituciones y su territorio.

Asimismo, conforme a los artículos 13 y 14.1 del Convenio 169 de la OIT, para estos grupos étnicos, la percepción de la tierra no se limita a la porción ubicada dentro de los linderos que los entes estatales les han reconocido como propia, sino que se extiende a todo el espacio que utilizan, que puede incluir cuerpos de agua, montañas y bosques, entre otros componentes de gran relevancia para su subsistencia económica y su bienestar espiritual y cultural[[12]](#footnote-12).

De igual manera, el Convenio ha reconocido que, en aras de la protección de sus territorios, los pueblos indígenas tienen derecho a gobernarlos de conformidad con sus usos y costumbres y dispone que los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente, lo cual incluye garantizar su participación en la utilización, administración y conservación de dichos recursos[[13]](#footnote-13).

Además, la autonomía territorial encuentra fundamento en la Declaración de las Naciones Unidas para los Derechos de los Pueblos Indígenas, que según sus artículos 3, 10, 26 y 27, las comunidades pueden determinar libremente su condición política y su desarrollo económico, social y cultural; no serán desplazadas de sus tierras o territorios; tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido; y los Estados deben establecer y aplicar, conjuntamente con los pueblos indígenas, un proceso para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado.

En el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al referirse al derecho a la propiedad privada previsto en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha destacado la especialidad que tiene la propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre sus tierras y territorios[[14]](#footnote-14). En esa línea, la mayoría de los asuntos sobre indígenas conocidos por la Corte IDH se han relacionado con el desconocimiento del territorio por los Estados parte[[15]](#footnote-15).

Sobre el particular, en nuestro ordenamiento, “el territorio colectivo indígena fue elevado a rango constitucional, con un régimen especial que protege el derecho de los pueblos indígenas a utilizar las tierras que han ocupado ancestralmente, de tal manera que puedan ejercer libremente sus usos, costumbres y tradiciones, como garantía del principio de diversidad étnica y cultural”, de conformidad con los artículos 7, 63, 286, 329 y 330 de la Carta Política[[16]](#footnote-16).

Es así que, la Corte Constitucional ha reconocido que la importancia del territorio colectivo para las comunidades indígenas radica en que es condición indispensable para su existencia y el goce efectivo de sus derechos fundamentales, autonomía e identidad, pues la pérdida o el abandono del territorio tradicional conlleva al desarraigo que rompe las pautas culturales directamente asociadas a este, ocasionando secuelas que pueden llegar a generar ruptura del tejido social y amenazar directamente la supervivencia cultural de estos pueblos[[17]](#footnote-17).

En punto de ello, es el mencionado territorio el que les permite desarrollarse plenamente como cultura y expresar su identidad de manera diferenciada. Así, ha destacado que, “[l]a protección a la propiedad colectiva y al territorio ancestral se derivan de la relación espiritual y ancestral que existe con la tierra, por ser el lugar donde desarrollan sus actividades culturales, religiosas y económicas de acuerdo con sus tradiciones y costumbres, de modo que el concepto va más allá del título de propiedad”[[18]](#footnote-18).

De igual manera, ha reconocido que, en aras de la protección de sus territorios, los pueblos indígenas tienen derecho a gobernarlos de conformidad con sus usos y costumbres, es decir, a establecer “sus propias instituciones y autoridades de gobierno; a darse o conservar sus normas, costumbres, visión del mundo y opción de desarrollo o proyecto de vida; y de adoptar las decisiones internas o locales que estime más adecuadas para la conservación o protección de esos fines”, sin más interferencia del Estado, que la derivada de los límites que impongan la Constitución y la ley.

En relación con este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos dimensiones de la libre determinación de los pueblos indígenas[[19]](#footnote-19). La dimensión externa, según la cual, la autonomía indígena permite que las comunidades participen, a través de su conocimiento y en la búsqueda de respeto por su cosmovisión, en decisiones de la administración o del órgano político que puedan afectarlas directamente. Y la dimensión interna, en la que la autonomía está relacionada con el reconocimiento de formas de autogobierno y autodeterminación en cuanto a su organización social, política, jurídica y económica. Ello supone el derecho a decidir por sí mismos, y sin intervención innecesaria del Estado, en sus formas de gobierno, en la manera en que ejercen sus derechos en los territorios y los resguardos indígenas, incluso la autogestión o autorreconocimiento de expresiones colectivas culturales.

Ahora bien, sin desconocer la importancia de la vinculación de las comunidades indígenas con sus territorios, los cuales van más allá de las titularidades de propiedad reconocidas por el Estado, en la aplicación práctica de las garantías constitucionales de autogobierno, el trazado de límites de los territorios indígenas es una condición importante para una adecuada aplicación de estos derechos. Al respecto la doctrina, con base en Sentencias como la SU-383 de 2003, ha documentado que:

“En primer término, autonomía significa para los pueblos y las comunidades indígenas autonomía territorial, y describe la autodeterminación sobre una cierta franja territorial delimitable. Es decir que la autonomía indígena no es concebible sin referencia a un determinado territorio. El ámbito territorial es la base irrenunciable para la institución y el ejercicio de la autogestión indígena, que incluye, entre otros elementos, la elección de autoridades propias (artículo de la 330 CP) y el derecho a la jurisdicción especial indígena (artículo 246 de la CP). A los pueblos y comunidades indígenas no sólo se les concede dentro de sus territorios la misma autonomía administrativa, fiscal y financiera que también se concede a los departamentos, distritos y municipios, sino, además, una cierta autonomía en cuestiones políticas y jurídicas”[[20]](#footnote-20)

En ese sentido, la delimitación de los territorios indígenas es un factor crucial para el ejercicio de autodeterminación de estas comunidades, aspecto que fue considerado por el constituyente al establecer la creación de las entidades territoriales indígenas con autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley[[21]](#footnote-21).

Es así que, se han derivado normas de rango legal y reglamentario que han buscado delimitar los conceptos de territorio indígena, resguardos, reservas, entro otros, a fin de enfocar los esfuerzos gubernamentales y estatales para el respeto de los derechos previamente mencionados.

Así el Decreto 1071 de 2015[[22]](#footnote-22) define los territorios indígenas como “las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales”[[23]](#footnote-23).

En relación con los resguardos indígenas, la norma en cita establece su naturaleza jurídica como propiedad colectiva de las comunidades indígenas, con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable, de conformidad con el artículo 63 superior. De igual forma, dispone que los resguardos son “una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio”[[24]](#footnote-24).

Sobre las reservas indígenas, la Ley 160 de 1994 dispone que, estas constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991.

Según la Corte, “sólo con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural”[158], afirmación que traduce el hecho de que la diversidad étnica y cultural (C.P., artículo 7°), como principio general, sólo podrá ser limitada cuando “su ejercicio desconozca normas constitucionales o legales de mayor entidad que el principio que se pretende restringir (C.P., artículos 246 y 330)”[[25]](#footnote-25)

Del mismo modo, ha destacado la existencia de cuatro reglas de interpretación para solucionarlas diferencias conceptuales y los conflictos valorativos que puedan presentarse en la aplicación práctica de órdenes jurídicos diversos (i) a mayor conservación de sus usos y costumbres, mayor autonomía; (ii) los derechos fundamentales constitucionales son el mínimo obligatorio de convivencia para todos los particulares; (iii) las normas imperativas (de orden público) priman sobre los usos y costumbres de las comunidades indígenas, siempre y cuando protejan directamente un valor constitucional superior al principio de diversidad étnica y cultural; y (iv)los usos y costumbres de una comunidad indígena priman sobre las normas legales dispositivas[[26]](#footnote-26)

1. Consulta previa

El derecho de participación de las comunidades étnicas encuentra fundamento en el artículo 1 de la Constitución, el cual establece el carácter democrático y pluralista del Estado colombiano. En el artículo 2 superior se reconoce el derecho de todas las personas a participar en las decisiones que las afectan, así como en los artículos 7 y 70 constitucionales se establece el deber de las autoridades de proteger y respetar la diversidad étnica y cultural de la Nación.

Por su parte, el artículo 40 de la Constitución reconoce el derecho a la participación que, respecto de las comunidades indígenas, se materializa en una doble dimensión, esto es, por una parte, en la representación política de las comunidades indígenas en el Congreso de la República, a través de las circunscripciones especiales de Senado y Cámara de Representantes, según los artículos 171 y 176 superiores y la garantía de participación en las decisiones que las afecten según el artículo 330 de la Carta y el Convenio 169 de la OIT, tal como se expone a continuación.

El Convenio 169 de la OIT establece en el artículo 6.1 que los gobiernos tienen la obligación, en aplicación de este instrumento de (i) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (literal a); (ii) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, en la misma medida que otros sectores de la población y a todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (literal b); y (iii) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y proporcionar los recursos necesarios para tal fin (literal c).

El artículo 7.1 prescribe que los pueblos interesados deben (iv) tener el derecho de decidir sobre sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan, así como de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural; y (v) participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente[[27]](#footnote-27).

La Directiva Presidencial No. 01 de 2010 determinó que el Convenio 169 de la OIT “tiene aplicación a pueblos indígenas, comunidades negras, afrodescendientes, raizales palenqueras, y al pueblo Rom, que en adelante se denominaran Grupos Étnicos Nacionales”.

De igual manera, la Corte Constitucional ha reconocido la protección del derecho a la co