PGN - Concepto 7487 de 2025

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentada ante esa Corporación por el ciudadano Sebastián Rangel Salazar contra el artículo 32 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 que modifica el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Articulo 1° Constitución Política de Colombia de 1991

…En concreto, el principio de Estado Unitario implica que todos los órganos estatales, incluidas las entidades territoriales, se deben sujetar a las potestades derivadas de la soberanía, “tales como la política macroeconómica, el acuño de la moneda, el manejo de las relaciones internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional y de la función legislativa e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que pertenecen al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales…

FUNCION PUBLICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOCAL-Artículo 311 y 313.7 Constitución Política de Colombia de 1991

…En ese sentido, las ideas rectoras que guiaron la construcción de las normas constitucionales sobre ordenamiento territorial en la Asamblea Constituyente giraron sobre cinco ejes:

1. La autonomía de las entidades territoriales.

2. La profundización de la descentralización.

3. El fortalecimiento económico de los entes territoriales.

4. La consagración del municipio como eje fundamental de la división político-administrativa del Estado y

5. La democracia participativa…

FUNCION PUBLICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOCAL-Ley 1454 de 2011

4. La consagración del municipio como eje fundamental de la división político-administrativa del Estado y

5. La democracia participativa…

FUNCION PUBLICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOCAL-Ley 1454 de 2011

…Para la Procuraduría General de la Nación, la norma acusada desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales y de manera específica vulnera lo dispuesto en los artículos 1, 287, 288, 311, 313.7 de la Constitución Política. El artículo 1, en cuanto garantiza la autonomía de los entes territoriales; el artículo 287, en el que se define su núcleo esencial; el 288, que establece que las competencias entre la Nación y las entidades territoriales se deben desarrollar bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; 311, mediante el cual se define al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, asignándole competencia para ordenar el desarrollo de su territorio; y el artículo 313.7, según el cual corresponde a los concejos reglamentar los usos del suelo…

CONCEPTOS-La norma acusada es inconstitucional, porque las delimitaciones de las (APPA) no son determinantes generales sino actuaciones concretas y estas delimitaciones fijan usos específicos del suelo lo cual implica que la ejecución de los proyectos por realizar se ajuste a esos usos incidiendo en el desarrollo territorial

… Por las razones expuestas, en relación con el cargo planteado en la demanda de la referencia, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD del numeral 2 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”…

Bogotá, D.C.,

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. NATALIA ÁNGEL CABO

Cuidad

Expediente: D-16118

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Sebastián Rangel Salazar contra el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”, que modifica el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”

Concepto No.: 7487

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto correspondiente a la acción pública de inconstitucionalidad presentada ante esa Corporación por el ciudadano Sebastián Rangel Salazar contra el artículo 32 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 que modifica el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997.

1. ANTECEDENTES

1. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Sebastián Rangel Salazar interpuso demanda contra el aparte que se subraya del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 que modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997:

“Artículo 32. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así:

Artículo 10. Determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

(…)

2. Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano de la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

(…)”

(…)”

El demandante considera que la disposición acusada es contraria a los artículos 1, 287, 288, 311, 313.7 de la Constitución Política, puesto que al asignarle a una entidad del orden nacional la potestad de definir las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos - APPA, se vacían las competencias de las entidades territoriales y de los concejos municipales y distritales relacionadas con la definición de los usos del suelo en sus respectivas jurisdicciones, lo que resulta violatorio del principio de autonomía territorial.

En esa medida, el demandante argumenta que el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 desconoce el modelo de descentralización y de autonomía territorial previsto en la Constitución porque le confiere al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR, la potestad de ordenar el territorio en lo referente a la definición de las APPA, cuando dicha facultad, por disposición constitucional, compete directamente a las entidades territoriales, siguiendo los lineamientos que para el efecto disponga la ley.

Al respecto, el actor reconoce que, si bien el legislador puede limitar la autonomía de los entes territoriales, la restricción dispuesta en la norma demandada no resulta idónea, necesaria, ni proporcional puesto que para garantizar el derecho a una alimentación adecuada el legislador pudo haber optado por medios menos gravosos tales como “que, a partir de lineamientos establecidos por el nivel central en materia de utilización del suelo para la producción de alimentos, los concejos municipales se hubiesen encargado de decidir, por medio de sus planes de ordenamiento, sobre la identificación y extensión de las zonas que se declararían como áreas de protección para lo producción de alimentos, prestando especial atención a las particularidades de cada territorio y a las necesidades de alimentación, vivienda, desarrollo económico, social y cultural de sus habitantes”[[1]](#footnote-1).

El cargo expuesto fue admitido por la magistrada sustanciadora mediante Auto del 19 de marzo de 2025 y el 31 de marzo de 2025 ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto conforme a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. El 13 de mayo de 2025 el suscrito funcionario presenta manifestación de impedimento por haber participado en la redacción de la norma, declarándose infundado por la Corte Constitucional mediante Auto de Sala Plena No. 895 del 18 de junio de 2025, comunicado el 17 de julio del año en curso.

1. COMPETENCIA

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 32 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte de una ley de la República.

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO

En concordancia con el cargo admitido, el problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 desconoce la autonomía territorial y las facultades de los concejos municipales previstas en los artículos 1, 287, 288, 311, 313.7 de la Constitución.

Para resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público realizará un análisis sobre (i) el carácter unitario del Estado, el modelo de descentralización y la autonomía territorial; (ii) el reparto de competencias en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo; (iii) la naturaleza y alcance de los determinantes de ordenamiento territorial y (iv) de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos. Finalmente, (v) dará solución al caso concreto.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2. El carácter unitario del Estado, el modelo de descentralización y la autonomía territorial

El artículo 1 de la Constitución Política establece que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Se trata de tres principios cuya materialización puede llegar a generar tensiones. Por ello, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la manera en la que estos principios coexisten en el sistema constitucional colombiano.

El principio de Estado unitario se refiere a la forma de organización mediante la cual se ejerce la soberanía de forma directa y continua sobre todo el conglomerado social asentado dentro de un mismo territorio[[2]](#footnote-2). De ese modo, los atributos del poder público están concentrados en un solo titular: el Estado; y los individuos sometidos a su soberanía “obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”[[3]](#footnote-3).

En concreto, el principio de Estado Unitario implica que todos los órganos estatales, incluidas las entidades territoriales, se deben sujetar a las potestades derivadas de la soberanía, “tales como la política macroeconómica, el acuño de la moneda, el manejo de las relaciones internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional y de la función legislativa e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que pertenecen al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales”[[4]](#footnote-4).

Por su parte, la autonomía territorial hace referencia a la libertad que tienen las autoridades territoriales “para ejercer las funciones que les son asignadas en virtud de la descentralización, de modo que tienen un alto grado de independencia en la administración y manejo de sus intereses”[[5]](#footnote-5). Con base en ello, “el modelo concebido por el constituyente de 1991 difiere del Estado unitario centralizado, pues a través de la descentralización y del concepto de autonomía se pretende hacer efectivo el respeto de la identidad comunitaria local a través de su autodeterminación, pero sin desconocer su sujeción al Ordenamiento Superior, que le da cohesión al Estado”[[6]](#footnote-6).

Por ello, el alto tribunal ha explicado que el Congreso está obligado a conciliar los principios de unidad, autonomía territorial y descentralización a través de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Para estos efectos, el legislador debe establecer un sistema de limitaciones recíprocas que considere que la centralización política es el límite del principio de autonomía territorial; mientras que, el principio de Estado unitario se encuentra limitado por el núcleo esencial de la autonomía territorial[[7]](#footnote-7).

Es así como el Estado unitario presupone la centralización política,que exige i) unidad en todos los ramos de la legislación y la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, ii) la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, las cuales posibilitan intervenciones puntuales, “que despla[zan], incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias”, respecto de las cuales “existe un interés nacional de superior entidad”[[8]](#footnote-8).

No obstante, y como se ha mencionado, esas facultades legislativas derivadas del Estado unitario no son ilimitadas, y no pueden desconocer el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales garantizada por la Constitución. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen, dentro de los límites de la Constitución y la ley[[9]](#footnote-9). Al respeto la Corte ha dicho que:

“El núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.”[[10]](#footnote-10)

El núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, “el cual es irreductible e indisponible por el Legislador”[[11]](#footnote-11) se enfoca en la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios de la que gozan los entes locales[[12]](#footnote-12). En concreto, para el alto tribunal, del artículo 287 de la Constitución se derivan las garantías propias del núcleo esencial de ese principio, estas son: (i) la capacidad de gobernarse por sus propias autoridades; (ii) la potestad de ejercer las competencias que se les hayan atribuido; (iii) la facultad para administrar los recursos y fijar los tributos necesarios y (iv) el derecho a participar en las rentas nacionales[[13]](#footnote-13).

En lo que tiene que ver con los límites a la autonomía territorial, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en que, si bien pueden ser fijadas por el legislador, lo cierto es que la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía territorial siempre será respetado[[14]](#footnote-14).

En punto de ello, el alto tribunal sostuvo que “de este conjunto de normas constitucionales se evidencia que, en virtud del principio de Estado Unitario, le corresponde a la Constitución y, en particular, a las leyes de la República, fijar el alcance concreto de la autonomía de las entidades territoriales, por lo que es posible sostener que, en la Constitución colombiana, autonomía no significa ni soberanía, ni autarquía[[15]](#footnote-15).

En consecuencia, la jurisprudencia constitucional determina que, en respeto por la autonomía de las entidades territoriales, el legislador está vedado para socavar su capacidad, reducir su poder de decisión y menguar las competencias asignadas a los órganos locales, así como para limitar su administración, organización y funcionamiento[[16]](#footnote-16).

1. El reparto de competencias en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo

El artículo 288 de la Carta Política establece que las competencias que se atribuyan a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley orgánica de ordenamiento territorial.

Si bien estos principios no fueron definidos en la Constitución, y como todo principio, no pueden ser descritos de modo definitivo y exhaustivo, el legislador ha fijado criterios para interpretarlos cuando se trata de comprender su aplicación práctica y, lo que es aún más importante, para ofrecer un cauce a las distintas tensiones y conflictos presentes en relación con la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales[[17]](#footnote-17).

Así las cosas, el principio de coordinación hace referencia a que la Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. El de concurrencia implica que ambas desarrollen oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de la autonomía de las entidades, y el de subsidiariedad que conlleva a quela Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial deban apoyar de forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias[[18]](#footnote-18).

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, “de los tres principios indicados en el artículo 288 de la Constitución Nacional quizá el principio de subsidiariedad es el que con mayor intensidad se relaciona con el tema de la descentralización”, ante “la insistencia en considerar los contextos locales a la hora de aplicar las políticas”, puesto que “cada vez se le concede mayor importancia al papel que desempeñan las entidades territoriales en el diseño y sobre todo en la ejecución de las mismas. En este sentido, se procura que las decisiones se adopten de conformidad con el “principio de proximidad” o “principio de cercanía”.”[[19]](#footnote-19)

En esencia, estos postulados buscan que las competencias de los órganos territoriales sean preservadas frente a los asuntos de interés meramente local o regional, al paso que cuando se trascienda de ese ámbito departamental o municipal, sea la Nación la que regule la materia[[20]](#footnote-20).

En ese sentido, la Carta Política dispuso que los departamentos, tendrían autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercerían funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios, que incluyen, entre otras, la expedición de disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera[[21]](#footnote-21).

En desarrollo de estos postulados constitucionales, la Ley 1454 de 2011 dispuso que le correspondía a los departamentos definir las “directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales” y articular sus “directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio”[[22]](#footnote-22).

Estas facultades fueron estudiadas en la Sentencia C-138 de 2020 en la que se concluyó que eran exequibles por no desconocer la función constitucional atribuida a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo (artículo 313.7 de la Constitución), pues las normas bajo control hacían referencia a directrices y orientaciones a la labor de los concejos que se acoplaban al carácter reglamentario de los usos del suelo, bajo el rol constitucional de coordinación.

En efecto, el constituyente pensó el departamento como una instancia de apoyo complementario y subsidiario de la labor de los municipios, los cuales serían los reales ejecutores de la prestación de los servicios básicos. Los departamentos debían ser coordinadores de esfuerzos y palancas de apoyo del desarrollo local, pero en ningún caso una figura de imposición para los municipios[[23]](#footnote-23). Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que:

“La función de coordinación que constitucionalmente se atribuyó a los departamentos parte de considerar, (i) la inescindible relación de interdependencia entre el departamento y los municipios que lo conforman, con intereses y funciones concurrentes; (ii) la especial posición de estos respecto de los municipios que lo conforman la que, aunque de ninguna manera les otorga la calidad de superior jerárquico, sí ubica a los departamentos en un lugar privilegiado respecto del conjunto de los municipios de su territorio y (iii) el necesario establecimiento de relaciones entre los distintos municipios de su territorio o de departamentos colindantes, derivadas de intereses en común o que sobrepasan el interés de un solo municipio”.

En ese sentido, las ideas rectoras que guiaron la construcción de las normas constitucionales sobre ordenamiento territorial en la Asamblea Constituyente giraron sobre cinco ejes[[24]](#footnote-24):

1. La autonomía de las entidades territoriales.

2. La profundización de la descentralización.

3. El fortalecimiento económico de los entes territoriales.

4. La consagración del municipio como eje fundamental de la división político-administrativa del Estado y

5. La democracia participativa.

Estas posturas llevaron a que se fortalecieran los municipios en sus distintas categorías, para que fueran capaces de asumir el liderazgo político, institucional y económico requerido y en el ejercicio de sus funciones se incluyera a los demás niveles de gobierno de forma complementaria o supletoria[[25]](#footnote-25).

De allí que, el artículo 311 superior, defina al municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, al que le corresponde “ordenar el desarrollo de su territorio”. Esta orientación fue adoptada como una forma de superar “la visión geográfica propia de la estructura centralista de la Constitución de 1886 que lo considera un derivado del orden administrativo jerarquizado y vertical, asignándole la última escala”. Así las cosas, la nueva concepción del municipio partió del concepto de comunidad local, “a fin de que se convierta en el centro del nuevo desarrollo y en el eje del ordenamiento territorial y de la acción pública”[[26]](#footnote-26).

Adicionalmente, según lo previsto en el artículo 311 de la Constitución, el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado colombiano. En ese sentido, la Carta Política previó que dichas entidades tienen la competencia para (i) construir las obras que le exija el progreso local; (ii) ordenar el desarrollo de su territorio; (iii) promover la participación comunitaria y el mejoramiento cultural y social de sus habitantes; así como (iv) cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Ahora bien, al respecto es importante recordar que el ordenamiento territorial tiene dos acepciones. La primera relacionada con la “organización territorial del Estado”, en cabeza del legislador, consistente en “determinar la separación vertical del poder público, dentro de la autonomía, sin sometimiento jerárquico, mediante la organización de la estructura territorial del país y la distribución de las competencias de cada uno de los niveles: nacional, regional, departamental y municipal”; y la segunda con “la ordenación del territorio”, que se refiere a “las medidas de autogobierno y autogestión por parte de las entidades territoriales, para planear su desarrollo, a partir del componente físico urbano”, es decir, al “mecanismo local de planeación del desarrollo, a partir de componentes físicos; urbanos y rurales”[[27]](#footnote-27).

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, este segundo aspecto es el que, en sentido estricto, “corresponde al concepto de ordenamiento territorial u ordenación del territorio”[[28]](#footnote-28). De allí que la Carta Política, de igual forma, haya determinado que en cada municipio deba existir un concejo municipal, como corporación político-administrativa, al que le corresponder “reglamentar los usos del suelo”.

Esta facultad, contenida en el artículo 313.7 del texto superior, “es la más clara expresión de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales por cuanto a través de ella se diseña y direcciona el desarrollo integral de las personas que habitan el territorio. La planificación de las actividades que pueden realizarse en las distintas áreas de los municipios incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano, en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales”[[29]](#footnote-29).

Esta atribución constitucional en cabeza de los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideración: (i) la importancia de la autogestión y planeación para las comunidades, de decidir sobre asuntos esenciales para ellas y que definen los aspectos más relevantes de la vida social; y (ii) el rol constitucional atribuido al municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Asimismo, esta atribución se fundamenta en el principio democrático, al ser los concejos municipales las corporaciones públicas que representan de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio[[30]](#footnote-30).

En concreto, el ordenamiento territorial fue definido legalmente como “un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia”[[31]](#footnote-31).

Así pues, el ordenamiento territorial es entendido como un instrumento i) de orden público y ii) de planeación del desarrollo. Como instrumento de orden público se considera como una medida de policía administrativa mediante la cual se determina de forma adecuada el espacio público y se limitan libertades y derechos como el de la propiedad, trabajo y/o libertad de empresa, con el fin de crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos[[32]](#footnote-32).

Como instrumento de planeación del desarrollo es una actividad prospectiva, política y técnica, de identificación de finalidades, riesgos e instrumentos para ordenar la actividad social, como medida anticipatoria y de guía de las actividades privadas y públicas. A partir de esta visión, las entidades territoriales, a través de la concepción, configuración y proyección de su espacio físico, urbano y rural, con una visión de mediano y largo plazo, orientan sus actuaciones hacia fines de interés general como, por ejemplo, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público[[33]](#footnote-33).

Las finalidades del ordenamiento territorial son promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos y propiciar las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional[[34]](#footnote-34).

Así las cosas, y de conformidad con la Ley 136 de 1994[[35]](#footnote-35),modificada por la Ley 1551 de 2012[[36]](#footnote-36) los municipios tienen la obligación de “formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las t