PGN - Concepto 7511 de 2025

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicita declarar infundada la objeción por inconstitucionalidad parcial formulada por el Gobierno Nacional contra el inciso 5° del Art. 2 del proyecto de ley que modifica el Art. 8 de la Ley 982/05 en cuanto no desconoce el acceso de personas sordas y sordociegas

Bogotá, D.C., 26 de septiembre de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. MIGUEL POLO ROSERO

Ciudad

Expediente: OG-168

Referencia: Revisión de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 011 de 2022 Senado – 249 de 2023 Cámara, “Por medio del cual se modifica el artículo 8 de la Ley 982 de 2005 y se dictan otras disposiciones”.

Concepto No.: 7511

De conformidad con los artículos 278, numeral 5, de la Constitución Política[[1]](#footnote-1) y 17, numeral 3, del Decreto Ley 262 de 2000, y en atención al Auto 1408 del 4 de septiembre de 2005, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, rindo concepto en el asunto de la referencia, en los siguientes términos:

1. ANTECEDENTES

El 5 de agosto de 2024, el Gobierno nacional objetó por inconstitucionalidad el inciso 5 del artículo 2 del Proyecto de Ley 011 de 2022 Senado – 249 de 2023 Cámara, “Por medio del cual se modifica el artículo 8 de la Ley 982 de 2005 y se dictan otras disposiciones”:

| | | | --- | --- | | DISPOSICIÓN | EXPRESIONES DEMANDADAS | | Inciso 5 del artículo 2 | “(…) De igual manera, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales que ofrezcan atención al público, fijarán en lugar visible la información correspondiente con plena identificación de lugar o lugares y los horarios en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas. Las organizaciones no gubernamentales, así como las fundaciones, las entidades sin ánimo de lucro y demás entidades que no hagan parte del Estado y que ofrezcan atención al público, podrán fijar en lugar visible la información correspondiente, con plena identificación del lugar o lugares y horarios en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas, según corresponda. (…)”. |

Para el Gobierno nacional, la redacción actual del artículo 8[[2]](#footnote-2) de la Ley 982 de 2005[[3]](#footnote-3), “por la cual se establecen normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas y se dictan otras disposiciones”, establece la misma obligación de garantía del servicio de intérprete para las personas sordas y sordociegas, en cabeza de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Sin embargo, objetó por inconstitucionalidad la modificación propuesta por el referido proyecto de ley, bajo el entendido que, respecto de las organizaciones no gubernamentales, se flexibiliza la obligación de la prestación del servicio de intérprete, por una mera discrecionalidad.

Según el texto de las objeciones, el mandato a las organizaciones no gubernamentales de que “podrán” implementar los servicios de intérprete de manera facultativa y en horarios y lugares diferentes, contraría el artículo 13 de la Constitución, la Ley Estatutaria 1618 de 2013 y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009. Agregó que de conformidad con la Observación No. 1 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, es razonable exigirle al sector privado la incorporación de ajustes para la atención de las personas sordas y ciegas.

En contraste, de conformidad con el informe de objeciones presidenciales aprobado por el Senado el 7 de octubre de 2024[[4]](#footnote-4) y por la Cámara de Representantes el 18 de noviembre de 2024[[5]](#footnote-5), se rechazan las objeciones y se insiste en el referido proyecto de ley.

Lo anterior, con fundamento en que el Proyecto de Ley 011 de 2022 Senado – 249 de 2023 Cámara, mantiene la obligatoriedad del servicio de intérprete para los organismos no gubernamentales. Finalmente, el informe aclara que la intención del legislador fue establecer discrecionalmente la posibilidad que las entidades no gubernamentales fijaran en un lugar visible la información sobre el lugar y los horarios de atención de las personas sordas y sordociegas, por lo que no se configura una regresión en las garantías de los derechos de esta población.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley 2067 de 19914, en oficio fechado del 11 de abril de 2025, el secretario general del Senado remitió copia del expediente legislativo del Proyecto de Ley 011 de 2022 Senado – 249 de 2023 Cámara a la Procuraduría General de la Nación para proceder con el concepto de su competencia, radicación que quedó efectuada tanto en la Corte Constitucional como en esta entidad[[6]](#footnote-6) el 23 de abril de la anualidad en curso (15:54 pm).

El 2 de mayo de 2025, mediante escrito dirigido a la Corte Constitucional el Procurador General de la Nación, Doctor Gregorio Eljach Pacheco manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objeto de estudio, esto por considerar que se encontraba incurso en la causal consistente en haber intervenido en el trámite legislativo de la norma objeto de control constitucional. Lo anterior, en la medida que “participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo, en ejercicio de las funciones de su otrora condición de secretario general del Senado de la República”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 1408 del 4 de septiembre de 2025, declaró fundado el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación debido a que en ejercicio del cargo de secretario general del Senado que ostentó, intervino de forma activa y determinante en el trámite inicial de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley objeto de control constitucional, en tanto le correspondía organizar el procedimiento y procurar su validez. Adicionalmente, en el proceso de constitucionalidad, corresponde a la Sala Plena hacer un control integral, en el que se examinen los posibles vicios de forma y fondo respecto de las objeciones gubernamentales presentadas por el Gobierno nacional.

Por lo anterior, la Sala Plena de la Corporación ordenó a la Secretaría General levantar la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y correr traslado al viceprocurador general de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al procurador general, para rendir el concepto correspondiente. Esta decisión fue comunicada a la entidad, el día 25 de septiembre de 2025.

1. COMPETENCIA

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 8, de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por inconstitucionalidad por parte del Gobierno nacional. En consecuencia, el alto tribunal es competente para conocer de la objeción gubernamental por inconstitucionalidad del Proyecto de Ley 011 de 2022 Senado y 249 de 2023 Cámara.

Al respecto, el Ministerio Público advierte que, el Gobierno nacional también objetó el referido proyecto de ley por razones de inconveniencia. Sin embargo, ese análisis no es competencia del alto tribunal, en tanto los reproches no están dirigidos a demostrar una contradicción con el texto superior y por ende escapan de la órbita del análisis de constitucionalidad[[7]](#footnote-7).

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Asamblea Nacional Constituyente estableció las objeciones gubernamentales por razones de inconstitucionalidad como un mecanismo preventivo de control de la conformidad de la legislación con la Carta Política[[8]](#footnote-8). Ciertamente, se trata de un procedimiento mediante el cual el Gobierno le solicita al Congreso de la República que verifique la compatibilidad de una iniciativa remitida para sanción presidencial con los mandatos superiores, bajo la consideración de que, en caso de no accederse a la petición, los cuestionamientos serán examinados por la Corte Constitucional[[9]](#footnote-9).

En relación con el alcance del control que realiza la Corte Constitucional, se ha precisado que no sólo se limita al análisis material de los reproches presentados por el Gobierno nacional, sino que también se ha extendido el juicio de constitucionalidad a razones no invocadas en las objeciones[[10]](#footnote-10), en virtud del numeral 8 del artículo 241 constitucional. De igual forma, se verifica la conformidad con la Carta Política del procedimiento impartido a las objeciones[[11]](#footnote-11). Por consiguiente, el concepto del Ministerio Público se referirá sobre ambos aspectos.

En este sentido, el Ministerio Público examinará, en primer lugar, el trámite legislativo de las objeciones y, en segundo lugar, el contenido material de estas.

1. Análisis formal de las objeciones gubernamentales

De conformidad con lo establecido en los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución Política se ordena la presentación y el trámite de las objeciones gubernamentales, así:

1. “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen”. 2. “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo”. 3. “Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”. 4. “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate”. 5. “El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”.

6. “El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”.

A partir del contenido de dichas disposiciones y las demás reglas de procedimiento parlamentario contenidas en la Carta Política[[12]](#footnote-12), en Sentencia C-633 de 2016[[13]](#footnote-13), la Corte Constitucional explicó que el control formal de las objeciones gubernamentales implica examinar:

“(i) Que las objeciones se formulen en los tiempos dispuestos en la Constitución; (ii) que sean radicadas de acuerdo con las solemnidades previstas para el efecto; (iii) que su formulación se efectúe como acto de gobierno; (iv) que hayan sido discutidas y resueltas por el Congreso en el plazo dispuesto para tal fin; (v) que se haya publicado el escrito de objeciones con anterioridad a su conocimiento por las plenarias; (vi) que se haya ordenado la integración de una comisión especial para su estudio; (vii) que en ambas cámaras se cumpla con la obligación de rendir el informe de objeciones; (viii) que dicho informe sea debidamente publicado; (ix) que se acredite la realización del anuncio previo de votación y (x) que la discusión y aprobación de la iniciativa se haga en la fecha previamente anunciada. Por último, al momento en que se produzca la votación, (xi) se debe contar con el quórum y las mayorías exigidas, (xii) para lo cual se impone que se haga de forma nominal y pública”.

Pues bien, con base en la información contenida en las pruebas allegadas al expediente de la referencia, el Ministerio Público considera que el trámite parlamentario de las objeciones se adelantó conforme a las exigencias establecidas en los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución y en los artículos 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992, referentes a la publicación, debate y aprobación de estas[[14]](#footnote-14).

En efecto: (i)Las objeciones por inconstitucionalidad se formularon en los tiempos previstos por la Constitución Política, es decir, seis días hábiles[[15]](#footnote-15) siguientes a la fecha de remisión de la iniciativa para sanción[[16]](#footnote-16), porque se trata de un proyecto de ley conformado por 5 artículos[[17]](#footnote-17).

| | | | | --- | --- | --- | | Fecha de remisión para Sanción Presidencial | Fecha de presentación de objeciones ante el Congreso | Días hábiles transcurridos | | 26 de julio de 2024 | 5 de agosto de 2024 | 6 |

(ii) Las objeciones fueron presentadas ante la Cámara en que tuvo origen la iniciativa[[18]](#footnote-18). En concreto, se observa que el trámite inició en el Senado de la República el 21 de julio de 2022[[19]](#footnote-19), siendo la misma Corporación a la que se dirigió la devolución del proyecto, a partir de la formulación de las objeciones de la referencia.

(iii)Las objeciones fueron radicadas por el Gobierno nacional como acto de gobierno, en tanto el documento fue suscrito por el presidente y la ministra de Igualdad y Equidad, teniendo en cuenta que a esta cartera le corresponde promover los derechos de las personas con discapacidad [[20]](#footnote-20).

(iv)Las objeciones fueron publicadas en la Gaceta del Congreso No. 1460 del 17 de septiembre de 2024, antes de ser puestas en consideración de las Plenarias de cada Corporación.

(v) Las objeciones gubernamentales fueron discutidas y resueltas por el Congreso en menos de dos legislaturas, por lo cual se respetó la exigencia temporal derivada del artículo 162 de la Constitución[[21]](#footnote-21) y del artículo 190 de la Ley 5a de 1992.

| | | | | --- | --- | --- | | Instancia legislativa | Legislatura 2024-2025 | Fecha aprobación | | Presentación objeciones | Primer periodo: 20/07/24 a 16/12/24 | 5/08/2024 | | Plenaria – Senado | 7/10/2024 | | Plenaria – Cámara | 18/11/2024 |

(vi) En la Plenaria del Senado de la República y en la Plenaria de la Cámara de Representantes se conformó la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones. Por el Senado la Comisión estuvo conformada por los senadores José Vicente Carreño Castro y Guido Echeverry Piedrahita, y por la Cámara por el representante Edward Alexis Triana Rincón.

(vii) La Comisión Accidental presentó el informe de objeciones, que propuso el rechazo de lo planteado por el Gobierno nacional, el cual (viii) fue debidamente publicado en las Gacetas del Congreso 1576 del 26 de septiembre de 2024 (Senado) y 1592 del 27 de septiembre de 2024 (Cámara).

(ix) El informe que propuso el rechazo de las objeciones presidenciales fue anunciado de forma previa (x) antes de su discusión y votación, así:

| | | | | | --- | --- | --- | --- | | Instancia legislativa | Fecha anuncio | Fecha discusión | Sentido de la Votación | | Plenaria – Senado | 02/10/2024[[22]](#footnote-22). | 07/10/2024[[23]](#footnote-23) | Aprobado[[24]](#footnote-24) | | Plenaria – Cámara | 13/11/2024[[25]](#footnote-25) | 18/11/2024[[26]](#footnote-26). | Aprobado[[27]](#footnote-27) |

Por último, de conformidad con la constancia de la secretaria general de la Cámara de Representantes del 25 de noviembre de 2024 y de la constancia de la secretaria general del Senado de la República del 7 de octubre de 2024, el informe de las objeciones presidenciales que propuso el rechazo de lo manifestado por el Gobierno nacional (xi) fue aprobado con las mayorías exigidas en la Constitución y la ley, es decir, la mitad más uno de los miembros de cada Corporación[[28]](#footnote-28), (xii) en votación nominal y pública, como consta en las Actas de sesión de plenaria No. 194 y 23, respectivamente[[29]](#footnote-29).

Por lo demás, el Ministerio Público resalta que la Corte Constitucional ha señalado que las actas y las certificaciones de los secretarios de las cámaras son los elementos probatorios idóneos para demostrar los acontecimientos que se presentaron en el trámite legislativo, puesto que “es el Secretario de cada Cámara quien da fe de todo lo que ocurre en el debate y votación de los Proyectos de Ley”[[30]](#footnote-30).

Por otro lado, respecto al cumplimiento de las reglas sobre análisis de impacto fiscal precisa el artículo 151 de la Constitución que “el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. En este sentido, la Ley 819 de 2003[[31]](#footnote-31), dispone que “en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”[[32]](#footnote-32).

El fundamento constitucional de la referida exigencia legal se encuentra en el artículo 334 de la Constitución Política, que estipula que “la sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”, aclarándose que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”[[33]](#footnote-33).

En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha señalado que se configura un vicio en el procedimiento legislativo cuando no se incluyen expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias respectivas los costos fiscales de la iniciativa, siempre que: (i) el proyecto de ley ordene gastos u otorgue beneficios tributarios, y (ii) se desconozca el criterio de sostenibilidad fiscal contenido en el artículo 334 de la Constitución[[34]](#footnote-34).

En esta oportunidad, el Ministerio Público considera cumplido este requisito pues en la exposición de motivos como en el transcurso del trámite legislativo del proyecto de ley objeto de estudio, se incluyen los costos fiscales de dicha iniciativa manifestando que aquel se sujeta al marco fiscal de mediano plazo de cada entidad estatal, especialmente en el orden local, y en caso de no contar las entidades territoriales con la disponibilidad presupuestal para prestar el servicio de intérprete y guía intérprete de manera directa, se entregan una serie de alternativas para minimizar la inversión -incluso llegar a ceroprestando el mencionado servicio a través de convenios, bajo la modalidad presencial o incluso recurriendo a la modalidad virtual, entre otros, contando con organismos de cooperación internacional, el SENA, o prácticas universitarias, como también el acompañamiento del Centro de Relevo del Ministerio de las TIC[[35]](#footnote-35).

En otras palabras, la iniciativa legislativa requeriría una inversión de recursosen términos razonables y sin que eso demande una gran cuantíapero siempre supeditado a la disponibilidad de recursos de cada entidad, pero en caso de no contar con los mismosespecialmente los municipios de categoría 5 y 6se entregan espacios y herramientas para que ninguna entidad se quede sin el respectivo servicio de intérprete[[36]](#footnote-36).

La Corte ha destacado que la obligación de analizar el impacto fiscal de las normas constituye un parámetro de la racionalidad legislativa que se orienta al cumplimiento de propósitos constitucionalmente valiosos, como el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes.

En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-425 de 2023 establece que, al tratarse de un proyecto de iniciativa de los congresistas, como es el caso objeto de estudio, “la jurisprudencia ha señalado que se debe determinar si en las exposiciones de motivos y en las ponencias para debate se incluyeron expresamente los informes y los análisis sobre los efectos fiscales de las medidas o si se previó, al menos someramente, la fuente de ingreso adicional para cubrir dichos costos. Sin embargo, la Corte ha insistido en que dicha carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del impacto en las finanzas públicas y de las fuentes de financiamiento. Aunque sí demanda una mínima consideración sobre la materia, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar la incidencia fiscal. Desde luego, es necesario determinar si el MHCP rindió el concepto sobre los costos fiscales y si el Congreso lo valoró y lo analizó, sin que el legislador esté obligado a acogerlo. Además, si el Ministerio no presenta el concepto mencionado, ello no implica un veto a la actividad legislativa”.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, el Ministerio Público estima que el procedimiento que surtieron las objeciones presentadas por el Gobierno nacional en el proyecto de ley, objeto de estudio, se ajustó a los mandatos superiores, por lo que pasará a examinar la constitucionalidad material de las mismas.

1. Análisis material de las objeciones gubernamentales

Para efectos de adelantar la revisión material de las objeciones gubernamentales, el Ministerio Público realizará un análisis sobre: 1) el mandato de progresividad y, en particular, la prohibición de retroceso injustificado; 2) el derecho a la igualdad, la accesibilidad de personas en situación de discapacidad; 3) el modelo social de la discapacidad y la importancia de establecer ajustes razonables; 4) el lenguaje de señas como mecanismo oficial de comunicación de las personas sordas y 5) el análisis material de la objeción.

1. El mandato de progresividad y, en particular, la prohibición de retroceso injustificado

La Corte Constitucional reconoció el mandato de progresividad como una herramienta que permite verificar la validez de medidas encaminadas a satisfacer los derechos fundamentales, así como de aquellas que puedan constituir un retroceso en esa aspiración[[37]](#footnote-37).

Este mandato normativo se deriva del derecho internacional de los derechos humanos. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que los Estados deben adoptar medidas hasta el máximo de los recursos disponibles para lograr, de manera progresiva, la plena efectividad de los derechos reconocidos. Esta obligación excluye la posibilidad de retrocesos arbitrarios o injustificados en el nivel de protección ya alcanzado. Asimismo, el Pacto reconoce el derecho a condiciones de vida adecuadas y a la mejora continua de las mismas, reforzando la idea de que los avances logrados en materia de DESC deben ser preservados y fortalecidos por las autoridades estatales[[38]](#footnote-38).

La interpretación de estos compromisos internacionales ha sido enriquecida por instrumentos doctrinales como los Principios de Limburgo de 1987 y las Directrices de Maastricht de 1997, los cuales precisan que la progresividad no puede invocarse como excusa para incumplir obligaciones inmediatas. En particular, han establecido que los Estados deben garantizar como mínimo un umbral esencial en cada derecho, aun en contextos de limitación de recursos[[39]](#footnote-39).

De igual modo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, a través de sus Observaciones Generales, ha aclarado que la obligación de progresividad no exonera a los Estados de responsabilidades actuales[[40]](#footnote-40).

En el Sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 26, incorpora el principio de desarrollo progresivo, comprometiendo a los Estados a adoptar medidas, tanto internas como de cooperación internacional, para la plena efectividad de los derechos derivados de la Carta de la OEA. El Protocolo de San Salvador refuerza este mandato al prohibir que se restrinjan o reduzcan derechos ya reconocidos en la normativa interna o internacional.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha consolidado la exigibilidad de este principio. En casos como Lagos del Campo vs. Perú (2017), Trabajadores Cesados de Petroperú vs. Perú (2017) y San Miguel Sosa vs. Venezuela (2018), la Corte estableció que el artículo 26 de la Convención impone a los Estados no solo la obligación de garantizar la progresividad de los DESC, sino también deberes inmediatos como la no discriminación, la adopción de medidas efectivas para su protección y la provisión de recursos judiciales idóneos. En estas decisiones, se reiteró que la prohibición de regresividad no es la única obligación exigible bajo el artículo 26, sino que forma parte de un conjunto de compromisos que buscan asegurar el goce real y efectivo de los derechos sociales.

Asimismo, para la Corte, la prohibición de retroceso y el mandato de progresividad también encuentra fundamento en la Carta Política a través de la consagración del Estado Social de Derecho, lo cual implica que no basta con la mera proclamación de los mismos, sino que se exige la adopción de medidas conducentes para garantizar su efectividad[[41]](#footnote-41).

Al respecto, la jurisprudencia constitucional recuerda las cláusulas constitucionales que se enmarcan dentro de mandatos progresivos, tales como: “la cobertura de la seguridad social (art. 48); promoverá el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (art. 64); y adelantará las acciones para asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos (art. 334)”[[42]](#footnote-42).

Además, la Corte Constitucional insistió en que la protección de estos principios no depende de la clasificación categórica de los derechos de los que se trate, pues tales exigencias son predicables tanto de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, así como de los civiles y políticos (a pesar de que sobre estos últimos tengan una faceta de aplicación inmediata)[[43]](#footnote-43).

Para efectos de determinar si se ha producido una infracción a la prohibición de retroceso se debe verificar que: “(i) las medidas que impliquen un retroceso en el grado de protección se presumen regresivas y, en consecuencia, inconstitucionales; (ii) ningún retroceso puede desconocer el contenido básico o mínimo del derecho constitucional comprometido; y (iii) la activación de la presunción impone a las autoridades la carga de presentar razones que puedan justificar el retroceso y, de no hacerlo, deberán ser declaradas contrarias a la Constitución”[[44]](#footnote-44).

Bajo ese entendido, se reconoció que la prohibición “no es absoluta, pues se entiende que existen situaciones que de conformidad con determinaciones de racionalización de recursos y con el momento histórico de cada Estado admiten el retroceso de la efectividad de algunas garantías, sin que ello suponga necesariamente una arbitrariedad, lo cual se verifica mediante el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la medida”[[45]](#footnote-45).

Ahora bien, la Corte fijó como requisito habilitante de ese juicio que se verifique que la regulación cuestionada reduce o afecta de forma negativa la faceta prestacional de un derecho constitucional. Lo cual, se configura cuando “(i) se reduce el ámbito de protección sustantivo del derecho -excluyendo algunas de las prestaciones o algunos de sus titulares-; (ii) se incrementan -sin compensarlasmayores condiciones o requisitos para acceder a un derecho; y (iii) se reducen o desvían sensiblemente los recursos destinados a la realización de un derecho”[[46]](#footnote-46).

En siguiente orden, luego de constatarse el retroceso se debe examinar la afectación de “contenidos mínimos intangibles u obligaciones de inmediato cumplimiento. Para el efecto, deben valorarse los contenidos constitucionales específicos, así como las obligaciones contenidas en tratados internacionales”[[47]](#footnote-47).

La Corte estableció que, una vez verificado todo lo anterior, se podrá realizar el test de proporcionalidad con el fin de evaluar si la medida está justificada. Así, la medida será constitucional si supera las cuatro etapas del escrutinio[[48]](#footnote-48).

1. El derecho a la igualdad y la no discriminación de las personas en situación de discapacidad

La Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas en situación de discapacidad[[49]](#footnote-49), estableció en su artículo III la obligación de que los Estados parte adopten medidas “[d]e carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad”. Igualmente, prescribió como una de esas medidas “[e]liminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia