PGN - Concepto 7534 de 2026

PROCURADURÍASENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA

Bogotá. D.C., enero de 2026. Honorables MagistradosCORTE CONSTITUCIONALM.P JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZCiudad

Expediente: D-16799

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidadinterpuesta por Juan Manuel López Molina, contra la Ley2494 de 2025 “Por medio de la cual se establecen medidassobre la elaboración, publicación y divulgación deencuestas y se dictan otras disposiciones”.

Concepto No.: 7534

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de laConstitución Política, procedo a rendir el concepto correspondiente a la demandapresentada ante esa Corporación por el ciudadano Juan Manuel López Molina, enejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, contra la Ley 2494 de 2025. L ANTECEDENTES El 4 de agosto de 2025, Juan Manuel López Molina presentó acción pública deinconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 2494 de 2025, “por medio de la cualse establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas yse dictan otras disposiciones”. Teniendo en cuenta que la norma se demanda en sutotalidad, la Procuraduría General no hará la transcripción in extenso, sin embargo, seadvierte que el texto está disponible para consulta en el Diario Oficial No. 53.191 de 24dejulio de 2025",

El accionante formuló dos cargos. En primer lugar, uno contra la totalidad de la ley, porviolación a los artículos 152 y 153 de la Constitución Política. Así, explicó que esa leyfue tramitada como una ley ordinaria pese a que las materias que trata son denaturaleza estatutaria, pues conforme al artículo 152 superior, las normas que regulan“los derechos y deberes fundamentales y sus garantías (literal a), el régimen yfunciones de las autoridades electorales (literal c), asf como los mecanismos departicipación ciudadana (literal d)” son objeto de este trámite. Asimismo, el artículo153 de la Carta refuerza esa exigencia, en tanto establece que este tipo de normasdeben aprobarse en una sola legislatura por la mayoría absoluta del Congreso y sersometidas al control previo de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional,requisitos que no fueron debidamente agotados. El demandante consideró que el contenido de la norma demandada incidedirectamente en el ejercicio de los derechos fundamentales a la libertad de expresión,libertad de información y participación política puesto que impone restricciones a laelaboración, publicación y divulgación de encuestas y sondeos. Además, limita las T Al respecto, ver el siguiente enlace: (110! ROctedasana dopo ‘senagoihese Ley eeu OOS. pm? Demanda de inconstitucionalidad contenido en el Expediente Digital D-16799 de la Corte Constitucional. warn procuradurid.gov.co Carrera 5 # 15-80 +57 601 587 8750pl gPROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓN.z co LOM BA. encuestas al prohibir su publicación cuando carezcan de condiciones técnicas;restringe la temporalidad de las encuestas sobre la intención de voto y condiciona supublicidad a una ficha técnica de manera que su efecto es “inhibir gravemente lacirculación de información de interés público en contextos electorales”.

Agregó que las limitaciones impuestas se convierten en barreras a la pluralidadinformativa y, contrario a garantizar la transparencia, resulta en la afectación de laparticipación política, pues las encuestas son herramientas fundamentales en elejercicio democrático. Asimismo, en la demanda se expuso que la ley objeto de reproche es la reproducciónde una norma que ya fue declarada inconstitucional. Así, se trata del Proyecto de LeyEstatutaria No.111 de 2022 Senado-428 Cámara, cuyo control fue adelantado por laCorte Constitucional en Sentencia C-340 de 2024. En segundo lugar, formuló un cargo contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 porconsiderarlos contrarios al artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 334constitucional, al haberse expedido sin el respectivo análisis del impacto fiscal queexige el ordenamiento jurídico.

Manifestó que los artículos 7 y 8 crean la Comisión Técnica de Encuestas, un órganoque, al requerir personal especializado e infraestructura, necesita asignación depresupuesto, Además, los artículos 9 y 10 le imponen al Consejo Nacional Electoral‘ lafunción de diseñar e implementar un registro nacional de firmas encuestadoras querequiere construir una plataforma digital que genera una nueva carga institucional. Deigual forma, el artículo 12 asigna la carga de auditoría sobre todas las encuestas dealcance nacional, lo que exige herramientas tecnológicas de alta capacidad queimplica gastos continuos. El artículo 14, al ordenar al CNE la modificación del régimennormativo actual y rediseñar los procedimientos junto con el artículo 15, al facultarlopara llevar a cabo la rectificación pública por errores metodológicos o estadísticos,requieren de presupuesto adicional. Por último, el artículo 16 crea mecanismos deveeduría ciudadana y recepción de denuncias, imponiendo a dicho órgano el deber dehabilitar canales de comunicaciones que requieren recursos tecnológicos yoperativos. Explicó que las precitadas disposiciones generan un impacto fiscal directo que no fuetenido en cuenta en ningún momento del trámite legislativo, ni se allegó documentotécnico de estimación de costos, generándose un vicio de procedimiento sustancialinsubsanable. Por lo expuesto, solicitó declarar inexequible la totalidad de la Ley 2494 de 2025, aldesconocer la reserva de ley estatutaria pese a regular derechos fundamentales,funciones de autoridades electorales y mecanismos de participación y, por otra parte,declarar inexequibles los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 por omitir el análisis delimpacto fiscal.

El magistrado sustanciador, mediante Auto del 26 de agosto de 2025, admitió lademanda al considerar que la misma reunió los requisitos formales y que los cargosformulados cumplieron con la carga argumentativa respecto del concepto de violación 3 Demanda de inconstitucionalidad contenido en el Expediente Digital D-18799 de la Corte Constitucional. En adelante CNE. @ www.procuraduriagov.co (7 Carreras #15-80 (] +57 601587 8750PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA (claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia). De manera que, se generala duda suficiente que permite llevar a cabo el estudio de constitucionalidad. Finalmente, en el mismo auto se ordenó fijar en lista la disposición acusada parapermitir la intervención ciudadana y se dispuso correr traslado al Procurador Generalde la Nación, a fin de que rindiera concepto en los términos del numeral 5 del artículo278 de la Constitución Política. Esta decisión fue comunicada a la Procuraduría el 12de noviembre de 2025. La COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la ConstituciónPolítica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidadde la norma acusadaLey 2494 de 2025en tanto se trata de una acción pública deinconstitucionalidad contra una ley de la República.

Hi. CUESTIÓN PREVIAPRESUNTA REPRODUCCIÓN DE NORMADECLARADAS INCONSTITUCIONAL POR LA SENTENCIA C-340 DE 2025

Antes de abordar el estudio de fondo de los cargos formulados contra la Ley 2494 de2025, resulta necesario realizar una precisión preliminar, en relación con un argumentoplanteado por el demandante, que no fue objeto de consideración por parte delmagistrado sustanciador en el auto admisorio de la demanda. El demandante sostiene que la Ley 2494 de 2025 constituye una. reproducciónnormativa de una disposición previamente declarada inconstitucional por la CorteConstitucional en la Sentencia C-340 de 2024, insinuando con ello la posibleconfiguración de un supuesto de cosa juzgada constitucional material o, al menos, dereiteración de un contenido normativo ya expulsado del ordenamiento jurídico. Sin embargo, a consideración del Ministerio Público, dicho planteamiento no resultajurídicamente acertado, ni desde la perspectiva del precedente constitucionalinvocado, ni desde el análisis del objeto, la naturaleza y las razones quefundamentaron la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-340 de 2024. Al respecto, debe recordarse que mediante Sentencia C-340 de 2024, la CorteConstitucional dectaró la inconstitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 111de 2022 Senado, acumulado con el 141 de:2022 Senado y 418 de 2023 Cámara “por lacual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones”, cuyocontenido era integral y estructural del régimen electoral colombiano en su conjunto.

Dicha decisión no se fundó en una valoración de las materias reguladas en dichoproyecto, sino en la ausencia de los requisitos de procedimiento en su trámitelegislativo, conforme a las exigencias constitucionales que regulan la expedición deleyes estatutarias. Al hacer una revisión de la razón de la decisión adoptada en la Sentencia C-340 de2024, se evidencia que la misma se circunscribió a defectos formales de formación dela ley, relacionados con el desconocimiento de principios y requisitos propios delprocedimiento legislativo estatutario, y no a un juicio material de inconstitucionalidadsobre regulaciones específicas en materia de encuestas, sondeos de opinión odifusión de información política. @ www.prosuraduria.gov.co © Carrera 5+15-80 [] +57 601 587 8750PROCURADURÍAGENERAL DELA NACIÓNCOLOMBIA Ahora bien, si se hace un análisis del contenido de la norma estudiada en la precitadadecisión, se observa que la Corporación estudió un proyecto de ley que abordótemáticas relacionadas la definición y alcance de la función electoral; la estructura ycompetencias de los órganos que integran la organización electoral; las reglas sobrecenso y domicilio electoral; los procedimientos de inscripción de candidaturas y departicipación en los procesos electorales; la regulación de la propaganda electoral yde las encuestas y sondeos de opinión en contexto electoral; así como lasdisposiciones relativas al desarrollo de las elecciones, los escrutinios y demásactuaciones propias del proceso electoral, tratándose de una reconfiguración delsistema electoral.

Por su parte, la Ley 2494 de 2025 fue expedida como una ley ordinaria, con un objetonormativo claramente delimitado, dirigido establecer reglas de transparencia, rigormetodológico, específicamente en la realización y divulgación de encuestas y sondeosde opinión política. No se trata de una norma que reorganice el sistema electoral, sinode una regulación puntual que busca armonizar el ejercicio de ciertas libertades conotros principios constitucionales relevantes, como la formación libre y responsable dela opinión pública. Por estas razones, la referencia efectuada por el demandante a la Sentencia C-340 de2024 no impone a la Corte un juicio de inexequibilidad automática por supuestareiteración normativa. Se trata, en consecuencia, de una precisión preliminarque debequedar delimitada como una cuestión aclaratoria, sin incidencia directa en laevaluación material de los cargos admitidos, los cuales deberán ser examinados a laluz de los parámetros propios del control de constitucionalidad de leyes ordinarias.

IV. PROBLEMAS JURÍDICOS En concordancia con los cargos admitidos, los problemas jurídicos a resolver secircunscriben en determinar si: - ¿La Ley 2494 de 2025 debió tramitarse a través del procedimiento legislativoprevisto para las normas de rango estatutario, en tanto incide en el núcleo delos derechos fundamentales a la libertad de expresión, a la libertad deinformación y a la participación política? - ¿Los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 imponenfunciones al Consejo Nacional Electoral que le exigen incurrir en gastos y, porende, su aprobación requería del análisis de impacto fiscal en los términosexigidos por el artículo 334 de la Constitución?

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Para resolver los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Público realizará unanálisis sobre: (a) La naturaleza y alcance de la reserva de ley estatutaria; (b) el núcleoesencial de los derechos fundamentales a la libertad de expresión, libertad deinformación y participación política; (c) La regulación de encuestas en el sistemaconstitucional colombiano; (d) el fundamento constitucional de la sostenibilidadfiscal; (e) la naturaleza y alcance de la Ley 2494 de 2025, y, por último; (f) el análisis delcaso concreto.

@ wwa.procuraduria.gov.oo © Carrera 5 4t15-80 ()] +57 601587 8750PROCURADURÍA“GENERAL DELA NACIÓN ~COLOMBIA A) La naturaleza y alcance de la reserva de ley estatutaria. La Constitución Política prevé un trámite legislativo especial para ciertas materiascuya regulación reviste una importancia singular dentro del ordenamiento, enatención a su estrecha relación con los derechos fundamentales y sus mecanismosde protección, la administración de justicia, los partidos políticos, las formas departicipación ciudadana, los estados de excepción y la igualdad electoral.? Adiferencia de las leyes ordinarias, las leyes estatutarias se encuentran sometidas a unprocedimiento más complejo y a un control constitucional previo, pues estánllamadas a desempeñar una función estructural en el sistema jurídico. Mediante las leyes ordinarias, el Congreso de la Republica ejerce su cláusula generalde competencia”, al regular materias que no tienen reserva especial. Conforme a laLey 5 de 1992, su aprobación se sujeta a la mayoría de los votos de los asistentes? ypueden discutirse en dos legislaturas.?

Por otra parte, las materias reservadas para el trámite de ley estatutaria son aquellasrelacionadas con los derechos y deberes fundamentales, la administración de justicia,la organización y el régimen de los partidos y movimientos politicos, el estatuto de laoposición, las funciones electorales, los mecanismos de participación ciudadana, losestados de excepcióny la igualdad electoral entre los candidatos a la presidencia.?? Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia C-127 de 2020 recordó que larazón de este tratamiento diferenciado radica en que “la naturaleza superior de estetipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento yseguridad jurídica para su aplicación”, además de que “porla importancia que para elEstado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesariogarantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías”, de maneraque las materias esenciales del sistema democrático no queden sometidas a lainestabilidad de mayorías legislativas ocasionales. De este modo, el Constituyentebuscó asegurar que la regulación de los asuntos más sensibles del ordenconstitucionalfuera el resultado de un debate parlamentario más amplio, deliberadoy estable, preservando la legitimidad democrática de su contenido. Asimismo, en la Sentencia C-490 de 2011, se recordó el procedimiento legislativo quedebe adelantarse ante esta tipología normativa. Allí se explicó que la Constituciónexige para su aprobación: la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara; quetodo el trámite se debe surtir dentro de una misma legislatura y que es necesario elcontrol por parte de la Corte Constitucional antes de la sanción presidencial.?

Según dicha sentencia, los proyectos estatutarios deben observar la publicaciónprevia en la Gaceta del Congreso, la aprobación por mayorías absolutas encomisiones y plenarias, el cumplimiento de los intervalos temporales consagrados enel artículo 160 de la Constitución Política, el anuncio previo de votación, el respeto alos principios de unidad de materia, identidad y consecutividad, la acreditación delimpacto fiscal cuando corresponda y la observancia de la consulta previa cuando sea 5 Artículo 152 de la Constitución Política de Colombia.$ Artículo 153 de la Constitución Política de Colombia.? Corte Constitucional. Sentencia C-421 de 2012.2 Artículos117 y 118 de la Ley5 de 1992.? Artículo 190 de ta Ley5 de 1992."Artículo 152 de la Constitución Política de Colombia." Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2020. Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011. @ vwww.procuraduria.gov.co (Carrera 5415-80 (+57 501587 8750PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓN —¡COLOMBIA exigible. Además, recalcó que “la sanción del Gobierno (...) solamente procede luegode que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de constitucionalidady haya declarado la exequibilidad de las disposiciones del proyecto”, lo que pone depresente que la validez misma de la ley estatutaria está supeditada a un examenjudicial anterior a su promulgación.

Ahora bien, a pesar de la relevancia de las materias sujetas a esta reserva, lajurisprudencia ha sido consistente en afirmar que la reserva estatutaria es deinterpretación estricta o restrictiva. En la Sentencia C-278 de 2024, la Corte reiteró queestas normas “no fueron creadas para regular en forma exhaustiva y casuística todoevento ligado a los derechos fundamentales”"®, de modo que no toda incidencianormativa sobre tales derechos activa automáticamente el trámite especial delartículo 153 constitucional. Por el contrario, el examen sobre la vulneración de lareserva debe atender al contenido material de la norma, “más allá de su identificacióno calificación formal”, y, en caso de duda, debe preferirse la competencia delLegistador ordinario, puesto que lo contrario “vaciaría la competencia del legisladorordinario”””. Ello responde a la necesidad de equilibrar la reserva estatutaria delartículo 152 superior con la cláusula general de competencia del artículo 150 de laConstitución, de forma tal que se preserve un amplio margen para la actuaciónlegislativa ordinaria sin desatender las exigencias reforzadas del Constituyente frentea materias determinantes. Con base en los precitados requisitos, la Corte ha delineado los supuestos en loscuales una norma debe tramitarse mediante ley estatutaria. Así, una regulación seencuentra sometida a la reserva cuando tiene por objeto directo un derechofundamental; cuando regula dicho derecho de manera integral, estructural ocompleta; cuando interviene en su núcleo esencialo define los principios básicos queorientan su ejercicio; o cuando afecta los elementos estructurales del derechomediante límites, restricciones, excepciones o prohibiciones que incidan en suconfiguración general."®

En términos de la Corte,?? se trata de las normas que “regulan el núcleo esencial delderecho o deber fundamental, aspectos inherentes al mismo, la estructura general ysus principios reguladores o la normativa que lo regula de forma íntegra, estructural ocompleta”? La jurisprudencia ha subrayado que estos criterios no son acumulativos,sino alternativos: basta con que uno solo se verifique para que surja la exigencia detrámite estatutario. Por ello, la Corte ha sido enfatica en afirmar que “si una norma noregula integralmente un derecho, pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de leyestatutaria”?”. En otra decisión, el Alto Tribunal precisó cinco reglas que facilitan el ejercicio deidentificación de las materias que requieren ser objeto de trámite mediante leyestatutaria,” así: ‘8 Ibid.“Ibid.1 Corte Constitucional. Sentencia C-278 de 2024“bid.Ibid.Y Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2020.9 Ibid.2 Ibid.? Corte Constitucional. Sentencia C-278 de 2024.2 Corte Constitucional, Sentencia C-756 de 2008.

@ www.procuraduria.gov.co © Carrera 5415-80 (] +57 601587 8750PROCURADURÍAGENERAL DELA NACIÓNco LOMBIA “i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales esexcepcional en tanto que la regla general se mantiene a favor deltegistador ordinario. li) La regulación estatutaria u ordinaria no se definepor la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenidomaterial. (...) ili) mediante ley estatutaria se regula Únicamente el núcleoesencial del derecho fundamental, de tal forma que, si un derecho tienemayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación porley estatutaria. iv) las regulaciones integrales de los derechosfundamentales deben realizarse mediante ley cualificada. v) Loselementos estructurales esenciales del derecho fundamental debenregularse mediante ley estatutaria”2. A partir de este método, la Corte ha distinguido entre las normas que actualizan oconfiguran elementos estructurales del derecho y por ende requieren ley estatutaria,y aquellas que realizan un desarrollo complementario, las cuales pueden sertramitadas mediante ley ordinaria. Al respecto ha precisado que “la regulación puntualy detallada del derecho corresponde al legislador ordinario” y que las leyesestatutarias “no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación dedichos derechos”, Esta distinción es fundamental, puesto que evita que todo asuntorelacionado con un derecho fundamental quede absorbido por la reserva estatutaria,lo que equivaldría a restringir injustificadamente el espacio deliberativo del Congreso.

La aplicación casuística de estos criterios ha permitido a este órgano identificarnumerosas materias que no se encuentran sometidas a reserva estatutaria: el trabajoen casa”, la asistencia militar ante alteraciones graves del orden público?”, los eventosde retiro de servidores con fuero sindical?, la sustitución del régimen de interdicciónpor sistemas de apoyo para personas con discapacidad”, la modernización del marcoinstitucional del sector TIC, la renovación de permisos sobre el espectroradioeléctrico”, la suspensión provisional de funcionarios de elección popular, entreotras. En contraste, ha concluido que sí requieren trámite estatutario la regulación delas condiciones para el ejercicio de los derechos de reunión y protesta, lasactividades de inteligencia y contrainteligencia%, el habeas data financiero, tacaducidad del dato negativo, el incidente de impacto fiscal en sentencias de tutela”,el régimen estructural del derecho de petición y las normas que definen la forma enque la administración puede recolectar, tratar y circular datos personales.

Algunos casos en los que la Corte ha concluido que no tienen reserva de ley estatutariason los siguientes: ibid.2 Corte Constitucional. Sentencia C-278 de 2024.B ibid.25 Corte Constitucional. Sentencia C-212 de 2022.7 Corte Constitucional. Sentencia O-100 de 2022.2% Corte Constitucional. Sentencia C-172 de 2021.2 Corte Constitucional. Sentencia C-022 de 2021.% Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2020. Corte Constitucional. Sentencia C-127 de 2020.% Corte Constitucional. Sentencia C-015 de 2020.3 Corte Constitucional. Sentencia C-223 de 2017. Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2012.% Corte Constitucional, Sentencia C-1011 de 2008.3 Corte Constitucional. Sentencia C-687 de 2002.77 Corte Constitucional. Sentencia C-870 de 2014.3 Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2011.% Corte Constitucional. Sentencia C-567 de 1997.

@ wwwprocuraduria.gov.co © Carrera 5415-80 [] +57 601587 8750| PROCURADURÍA _GENERALDE LA NACIÓN :oo) COLOMBIA SENTENCIA TEMA DERECHOFUNDAMENTAL CONCLUSION RegulacionesParticipaciónLas normas que establecenmecanismos técnicos y deC089 de instrumentales del | política mero detalle sin alterar la1994 proceso electoral posibilidad de elegir o serelegido, no requierenestatutaria.Las disposiciones queReglas técnicas sobre | Libertad de | regulan aspectos técnicos uC-540 de divulgación de | información operativos de la divulgación2012 información de información noconstituyen una regulacióndel núcleo esencial.No tiene reserva de leySuspensión Participación estatutaria porque no regulaC015 de provisional de | política! sufragio directamente el derecho de2020 funcionarios de acceso a cargos públicos, nielección popular to regula de forma integral otoca su nucleo esencialLa Corte ha señalado que laRegulación sectorial | Libertad de | regulación técnica,C127 de de medios o | expresión organizativa o sectorial de2020 telecomunicaciones medios o plataformas noconstituye, por sí sola, unaregulación del núcleoesencial de la libertad deexpresiónLa Corte declaró exequible laRegulación del trabajo ¡ Derecho altrabajo | ley que regula el trabajo enen casa (habilitación casa, precisando que noC-212de excepcional) regula integralmente el2022 derecho al trabajo, no toca sunúcleo esencial ni afecta suselementos estructurales, porlo que no se requiere reservaestatutaria

Por otra parte, algunos de los temas en los que se ha concluido que si están sujetos areserva de ley estatutaria son: SENTENCIA TEMA DERECHO CONCLUSIÓNFUNDAMENTALCuando se regulan de maneraRegulación integral | Derecho a la | completa los mecanismos deC180 de de mecanismos de | participación participación previstos en la1994 participación política Constitución, se afecta elciudadana núcleo del derecho y se exigeestatutaria.La Corte consideró que la leyC818 de Regulación Derecho de | quiso regular de manera2011 estructural del | petición estructural el derecho dederecho de petición petición, por lo que debiótramitarse por ley estatutaria. Acción de tutelaConsideró que la regulación deaspectos esenciales del @ www.procuraduria.gov.co© Carrera 5 # 15-60[] +57 601 587 8750PROCURADURÍA~ GENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA Regulación de procedimiento de tutela —C-284 de medidas cautelares como las medidas cautelaresy2014 en la acción de competencias— impacta eltutela núcleo institucional de esemecanismo, y por ello requierereserva de ley estatutaria. En conjunto, estas reglas ponen de manifiesto que la reserva de ley estatutaria cumpleuna doble función: por una parte, opera como garantía de reforzada deliberación parala regulación de materias estructurales del orden constitucional; y por la otra, preservael equilibrio democrático al impedir que, bajo una interpretación expansiva, latotalidad de la producción legislativa deba tramitarse mediante un procedimientoexcepcional. Su aplicación exige, por ello, un análisis cuidadoso del contenido de cadanorma, de su impacto sobre la estructura del derecho fundamental correspondiente,y de su relación con los principios de configuración normativa que la Constituciónreservó de manera especial al Legislador estatutario.

B) El núcleo esencial de los derechos fundamentales a la libertad deexpresión, libertad de información y participación política. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que los derechosfundamentales, en tanto pilares del ordenamiento democrático,. cuentan con unámbito interno que el Legisladory las autoridades deben respetar de manera estricta.Este espacio interno, identificado como núcleo esencial, constituye el límiteinquebrantable de cualquier intervención pública. La Corte ha-explicado que estenúcleo corresponde al “mínimo de contenido que el legislador debe respetar”, esdecir, a aquella parte del derecho “que lo identifica, que permite diferenciarlo de otrosy que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de lasautoridades públicas”, En sentido negativo, ha precisado que debe entenderse comoaquel ámbito “sin el cual un derecho deja de ser lo que es o. lo convierte en otroderecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamentaly sin lo cual sele quita su esencia fundamental"? Para determinar los aspectos que integran ese núcleo esencial, la Corte hadesarrollado criterios materiales que permiten delimitarlo con mayor precisión.Conforme a ello, ha señalado que forman parte de dicho núcleo, por una parte, “lascaracterísticas y facultades que identifican el derecho, sin las. cuales sedesnaturalizaría”y, por otra, “esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal formaque al limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable”. También ha destacado que esa delimitación explica por qué el Constituyente decidiósometer la regulación del núcleo esencial a la reserva de ley estatutaria, pues “labrecha que separa la limitación legítima del núcleoy su anulación (...) no sólo es muysensible, sino que además requiere de un debate legislativo responsable, conscientey fundamentado que soporte la decisión”,

% Corte Constitucional. Sentencia C-511 de 2013.41 Corte Constitucional. Sentencia C-756 de 2008.2 Corte Constitucional. Sentencia C-511 de 2013.“8 Corte Constitucional. Sentencia C-756 de 2008.% Ibid.% Ibid. @ www.procuraduria.govco © Carrera 5158-80 (] +57601587 8750PROCURADURÍA _GENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA . En la Sentencia T-799 de 1998, la Corte definió el núcleo esencial como “el reductomedular invulnerable que no puede ser puesto en peligro por autoridad o particularalguno”, Siguiendo la doctrina de Peter Háberle, precisó que corresponde al “ámbitonecesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia delas modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es elnúcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opiniónsometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas””. Por ello, reiteró que es a esteámbito medular al que primordialmente se dirige la protección de la acción de tutela.“ En este contexto, la jurisprudencia ha precisado que la teoría del núcleo esencialadmite que los derechos fundamentales puedan manifestarse en diversas formas sinque ello implique su desconocimiento. En efecto, ha señalado que estos pueden serobjeto de modulaciones razonables, siempre que tales intervenciones no conduzcana su desnaturalización, pues “éstos pueden en consecuencia ser canalizados en susdiferentes expresiones, sin ser desconocidos de plano, ellos pueden ser moldeados,pero no pueden ser objeto de desnaturalización”.

De igual modo, ha indicado que cuando el ordenamiento establece condicionesmínimas orientadas a facilitar el ejercicio del derecho sin afectar su ámbitoindispensable de protección, no es posible sostener que exista una vulneración, yaque “cuando para el ejercicio de un derecho se establezcan requisitos mínimosrazonables, que apuntan a hacer más viable el derecho mismo y que no desconocensu núcleo esencial, no puede aducirse que se está violando de plano tal derecho”!. En conjunto, estos pronunciamientos permiten afirmar que el núcleo esencialconstituye