PGN - Concepto 7537 de 2026

PROCURADURÍA _GENERAL: DELA NACIÓN soe COLOMBIA 2

Bogota D.C., enero de 2026. Honorables MagistradosCORTE CONSTITUCIONALM.P. CARLOS CAMARGO ASSISCiudad

Expediente: PE-061

Referencia: Revisión de constitucionalidad del Decreto 721de 25 dejunio de 2025, “[p]or el cual se adicióna él Capitulo10 al Titulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de2015, Decreto Unico Reglamentario” . del SectorAdministrativo del Interior, para reglamentar el ActoLegislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a lassanciones aplicables a los elegidos en lasCircunscripciones Transitorias Especiales de Paz”.

Concepto No.: 7537

De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 artículo278 de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto de rigor dentro del trámitede revisión de la constitucionalidad del Decreto 721 de 25 de junio de 2025, “[plor elcual se adiciona el Capitulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, parareglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo. relativo a lassanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especialesde Paz”.

I. ANTECEDENTES El 16 de julio de 2025, el Director para la Democracia, la Participación Ciudadana y laAcción Comunal (e) del Ministerio del Interior, remitió copia del Decreto 721 de 2025,con el propósito de que el Alto Tribunal realizara un control de constitucionalidadautomático, definitivo, integral y participativo.

A continuación, se transcribe el texto del Decreto 721 de 2025: “DECRETO 721 DE 2025 (junio 25) Por el cual se adiciona el capitulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2del Decreto número 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario delSector Administrativo del Interior, para reglamentar el ActoLegislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sancionesaplicables a los elegidos en las Circunscripciones TransitoriasEspeciales de Paz El Presidente de la República de Colombia, @ www.procuraduriagov.co €) Carrera a #15-80 = (] +57 601587 8750—PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓN ©.COLOMBIA ae7 En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especialtas conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la ConstituciónPolítica, y en el parágrafo 4 del artículo 5 transitorio del ActoLegislativo 02 de 2021, y (..-) En mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1°. Adición del capitulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2del Decreto número 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario delSector Administrativo del Interior. Adiciónese el capítulo 10 al Título 1 dela Parte 3 del Libro 2 del Decreto número 1066 de 2015, Decreto UnicoReglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar elActo Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sancionesaplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especialesde Paz, el cual quedará así:

“CAPÍTULO 10

“CAPÍTULO 10

De las sanciones aplicables a los elegidos en las CircunscripcionesTransitorias Especiales de Paz Artículo 2.3.1.10.1. Sanciones aplicables a los elegidos en lasCircunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Quienes seanelegidos Representantes a la Cámara por alguna de las CircunscripcionesTransitorias Especiales de Paz y que no cumplan con los requisitos y reglasestablecidas en el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, se lesaplicará el mismo régimen de sanciones previsto en la Constitución y la Leypara los congresistas. Parágrafo 1°. Lo previsto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio detas sanciones penales, disciplinarias, fiscales y administrativas a que hayatugar, conforme al ordenamiento jurídico vigente. Parágrafo 2%. En lo no previsto en el presente artículo y en. el ActoLegislativo 02 de 2021, se aplicarán las demás normas que regulan lamateria”. Artículo 2°. Control de Constitucionalidad. Una vez se expida el presenteDecreto, se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice elrespectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral yparticipativo del mismo. Artículo 3°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación enel Diario Oficial y adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2del Decreto número 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario delSector Administrativo del Interior.

@ weveprocuraduria.gov.co © CarreraS #15-80 (] +57 601 587 8750PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNco LOMBIA : Elentonces magistrado sustanciador!, doctor José Fernando Reyes Cuartas, medianteAuto del 11 de agosto de 2025: i) avocó conocimiento del asunto; ii) ordenó sucomunicación al Gobierno nacional; iii) decretó ta práctica de pruebas e invitó adistintas entidades para que emitieran su concepto sobre la constitucionalidad delDecreto 721 de 2025. Asimismo, iv) dispuso que, una vez recibido el materialprobatorio, se fijara en lista el asunto por el término de diez días y que; v)simultáneamente, se corriera el traslado del expediente al señor Procurador Generalde la Nación para que rindiera el concepto del que trata el artículo 278 de laConstitución. Este último mediante Oficio 382 del 11 de noviembre de 2025. ll. COMPETENCIA La Corte Constitucional no es competente para revisar la constitucionalidad delDecreto 721 de 2025. A juicio del Ministerio Público, dicha facultad es exclusiva delConsejo de Estado, en los términos de los artículos 237, numeral 2 y 241, numeral 5de la Constitución, conforme pasa a explicarse.

El Decreto 721 de 2025 se expidió con fundamento en el parágrafo 4 del artículo 5transitorio del Acto Legislativo 2 de 2021. Por su parte, la Corte Constitucional revisóla constitucionalidad de esa reforma constitucional mediante Sentencia C-089 de2022. En esa decisión, el Alto Tribunal determinó que las facultades que el ActoLegislativo le otorgó al Gobierno nacional, entre esas, la de establecer las sancionespara los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz (enadelante CITREP), son de estricta naturaleza reglamentaria?. En ese sentido, la Corte estableció que la reforma constitucional no le otorgófacultades al Gobierno para dictar decretos con fuerza de leyy mucho menos de rangoestatutario, sino que las facultades de desarrollo que ejerciera en virtud de ese ActoLegislativo serían de naturaleza reglamentaria?. Además, la Corte estableció que la facultad sancionatoria de la que trata el parágrafo4 del artículo 5 transitorio del Acto Legistativo 2 de 2021, admite una únicainterpretación compatible con la Constitución, esta es que el Gobierno nacional solopodrá reglamentar las sanciones a los elegidos en la CITREP de conformidad con loscriterios generales previamente establecidos por la ley. De esta “manera, sesalvaguarda la reserva de ley y se garantiza que la función del Ejecutivo se inserte en elejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria. Esta regla de decisión fue también reiterada en la Sentencia C-302 de 2023. En esaoportunidad, la Corte explicó que todas las competencias otorgadas en el ActoLegislativo 2 de 2021 son de carácter reglamentario. Es decir, “que la mencionadareforma constitucional no le asignó al Gobierno facultades de naturaleza legal o dereserva estatutaria”.

En ese mismo orden, agregó la Corte que, el Acto Legislativo 2-de 2021 no le confirió“una autorización al Ejecutivo para dictar normas con fuerza material de ley y todavíamenos de contenido estatutario”. Mas bien, la jurisprudencia. constitucionaldeterminó “que las sanciones objeto de dicha atribución normativa se debían ejercer 7 Quien culminó su período constitucional el 4 de septiembre de 2025.? Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2022.3 ibid. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 2023.$5 ibid. @ www.procuraduriagov.co © CarreraS#15-80 ( +57601587 8750PROCURADURÍAGENERAL DELA NACIÓNis COLOMBIA en el marco de las disposiciones legales y dentro de los límites de la potestadreglamentaria en materia sancionatoria”?. Pues bien, en sujeción a los límites fijados por la Corte, el Decreto 721 de 2025 no sepronuncia sobre contenidos estatutarios, pues se limita a reproducir los criteriosprevistos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas. A saber:(1) prevé que las sanciones para los representantes a la Cámara elegidos a las CITREPque hayan incumplido con los requisitos fijados en el Acto Legislativo 02 de 2021, lesserán aplicables las mismas sanciones que la leyy la Constitución establece para loscongresistas; (li) determina que, en cualquier caso, las sanciones se aplican sinperjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y/o administrativa a la quehubiere lugar según la leyy (iii) remite a las normas que regulan las sanciones para loscongresistas para todo aquello que no esté regulado en ese Decreto ni en el ActoLegislativo.

De esa manera, al observar los lineamientos dictados por la Corte Constitucionaly entanto se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, según se estipuló en taSentencia C-089 de 2022, el Ministerio Público considera que la Corte Constitucionalcarece de competencia para adelantar el control de constitucionalidad del Decreto721 de 2025. Según el artículo 241, numeral 5 de la Constitución, a la Corte le corresponde conocerde la constitucionalidad de los decretos con fuerza material de ley dictados por elGobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por los artículos 150 numeral 10?y341 de la Constitución. Así, en el caso que ahora nos ocupa el Decreto 721 de 2025,fue dictado con fundamento en el artículo 189, numeral 11° de la Constitución, encumplimiento, además, a lo ordenado por la Corte en la Sentencia C-089 de 2022. Sobre ello, en Sentencia C-1191 de 2008, la Corte Constitucional determinó que tienecompetencia para conocer de la constitucionalidad de todos los decretos expedidospor el Gobierno nacional que sean de naturaleza legislativa. Esto “a diferencia de loque ocurre con las normas de naturaleza administrativa expedidas por el GobiernoNacional en ejercicio de sus funciones ordinarias, las cuales “entran en la cláusula decompetencia de orden residual que en este sentido tiene el Consejo de Estado, segúnlo establece el artículo 237 de la Carta Política”.

Por lo anterior, en el caso que ahora nos ocupa, la Corte no puede realizar un controlde constitucionalidad respecto del Decreto 721 de 2025 en tanto que este cuerponormativo no tiene fuerza material de ley. Precisamente, porque en la Sentencia C-089de 2022, ya se dijo que las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 2 de 2021 sonde naturaleza reglamentaria y no para proferir decretos con fuerza material de ley nimucho menos para regular leyes estatutarias. S Ibid.7 10, Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normascon fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadasexpresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidadesterritoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional dePlaneación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyectoa consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo”.3 “11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para lacumplida ejecución de las leyes”. Corte Constitucional. Sentencia C-1191 de 2008, reiterando la Sentencia C-534 de 2000.

@ www.procuraduria.gov.co © Carreras #15-80 [) +57 601 587 8750PROCURADURÍA -¿GENERAL DE-LA-NACIONSOLO Mara a Además, como se expuso anteriormente, el Decreto objeto de análisis no tiene uncontenido material de leyy se limitó a ejercer su facultad reglamentaria dentro de loslímites establecidos por la Corte. Con ello, determinó que las sanciones aplicables alos elegidos para las CITREP serían las mismas que la leyy la Constitución establecepara el resto de los congresistas. Lo anterior, no significa que el Decreto 721 de 2025 se escape del control judicial, puesempero, según el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, al Consejo de Estadole corresponde revisar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobiernonacional cuyo análisis no sea de competencia de la Corte Constitucional. Esto, segúnel texto superior y de conformidad con el artículo 135 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, aunque la revisión de constitucionalidad en el Consejo de Estado sea rogada yrequiere de una acción para que se active la competencia de dicho tribunal, ello noquiere decir que el ordenamiento jurídico no prevea de un mecanismo para ejercer elcontrol constitucional integral de los decretos autónomos dictados por el Gobiernonacional en cumplimiento de lo previsto en un acto reformatorio de la Constitución.En este caso, se insiste, tal competencia no está en cabeza de la Corte Constitucional,sino del máximo tribunal de lo contencioso administrativo.

Por otra parte, la Procuraduría General de la Nación advierte que la CorteConstitucional tampoco es competente para pronunciarse” sobre laconstitucionalidad del Decreto 721 de 2025 en el marco de la competencia atípicapara revisar los decretos compilatorios, a pesar de modificar el Decreto ÚnicoReglamentario del Sector Administrativo del Interior, Decreto 1066 de 2015. Al respecto, el Alto Tribunal ha establecido que de conformidad con el numeral 4 delartículo 241 de la Constitución, le “corresponde a la Corte Constitucional, y no alConsejo de Estado, conocer de los distintos artículos de [los] decretos compiladores,pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran sonmaterialmente legales”"’. (Negrilla propia) En esos términos, la Corte definió una serie de parámetros en aras de adelantar elcontrol de constitucionalidad sobre los decretos compilatorios, a saber: “(...) (1) la Corte es competente para conocer de las disposiciones legalescompiladas en tales decretos, por violación de normas materiales de laConstitución; (li) no es competente para adelantar un. control formal de losdecretos compilatorios, y específicamente de la compilación misma, portratarse de decretos ejecutivos, no de decretos expedidos por el Gobierno endesarrollo de facultades extraordinarias de legislación. Finalmente, (iii) la Cortedesató a futuro cualquier controversia de competencia entre la jurisdicciónconstitucional y la contencioso administrativa, al disponer de raíz que todadecreto compilatorio de leyes ha de ser decreto ley, esto es, dictado por elGobierno en desarrollo de previa habilitación legislativa extraordinaria dispuestapor el Congreso de la República -CP, art. 150.10-"?,

Si bien, en el caso que ahora nos ocupa, el Decreto 721 de 2025 adiciona el capítulo10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Unico 1 Corte Constitucional. Sentencia C-508 de 1996, reiterado en la Sentencia C-049 de 2012.12 Corte Constitucional. Sentencia C-049 de 2012. @ www.procuraduriagev.co © Carrera S+15-80 [] +57 601 587 8750PROCURADURÍA —GENERAL DELA NACIÓNo COLOMBIA Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, no se enmarca dentro de lacompetencia atípica de la Corporación para revisar la constitucionalidad de lasdisposiciones compiladas en estos decretos, en la medida en que el Decreto 721 de2025 no tiene fuerza material de leyy no se expidió en ejercicio de la facultad previstaen el artículo 150 (numeral 10) de la Constitución, sino en virtud de la facultadreglamentaria de la que trata el artículo 189 (numeral 11) del texto superior. En esos términos, para que la Corte ejerza tal facultad atípica tendría que tratarse deuna norma de contenido legal. Por el contrario, como se expuso anteriormente, elDecreto 721 de 2025 tiene un contenido estrictamente reglamentario que, por sunaturaleza, es objeto de control del Consejo de Estado. Finalmente, la Procuraduría General de la Nación considera que, aun cuando elartículo 2 del Decreto objeto de análisis prevé su remisión a la Corte Constitucionalpara que adelante “el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo,integraly participativo del mismo”; Lo cierto es que ello no es razón para que el TribunalConstitucional lo revise, en tanto no hace parte de las competencias constitucionalesde control de constitucionalidad que le fueron reconocidas por la Constitución.

Asílas cosas, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que se declareinhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 721 de 2025. ll. SOLICITUD Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la CorteConstitucional que se declare INHIBIDA para pronunciarse sobre laconstitucionalidad del Decreto 721 de 25 de junio de 2025, “[p]or el cual se adiciona elCapítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto ÚnicoReglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el ActoLegislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a loselegidos en las Circunscripciones po speciales de Paz”. / he Atentamente, GMJN/CRM @ www.procuraduria.gov.oo CarreraS #16-80 [] +57 601587 8750