PGN - Concepto 7548 de 2026

PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA

Bogotá, D.C., febrero de 2026. Honorables MagistradosCORTE CONSTITUCIONALM.P. CARLOS CAMARGO ASSISCiudad

Expediente: D-17077

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidadinterpuesta contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 2494 de2025, “Por medio de la cual se establecen medidas sobrela elaboración, publicacióny divulgación de encuestasy sedictan otras disposiciones”.

Concepto No.: 7548

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de laCarta Política, procedo a rendir el concepto de rigor, en relación con la acción públicade inconstitucionalidad presentada ante esa Corporación, contra el artículo 5 (parcial)de la Ley 2494 de 2025. l ANTECEDENTES El 14 de noviembre de 2025, el ciudadano David Luna Sánchez presentó acción públicade inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 2494 de 2025, porconsiderar que esta disposición desconoce los artículos 20 y 40 de la Carta Política y,en consecuencia, solicitó declarar su inexequibilidad. A continuación, se transcribeny se subrayan los apartes demandados:

“LEY 2494 DE 2025'Por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación ydivulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones.[...] ARTÍCULO 50. ENCUESTAS DE CONOCIMIENTO, FAVORABILIDAD POLÍTICA,OPINIÓN O INTENCIÓN DEL VOTO. Cuando se indague por el conocimiento,favorabilidad, opinión sobre políticos o personajes públicos susceptibles de serelegidos a un cargo uninominal de elección popular, se deberá incluir a candidatosque posean relevancia o notoriedad pública significativa, hayan participado enelecciones similares previas o tengan favorabilidad o reconocimiento manifiesto. Las encuestas que incluyan preguntes relacionadas con intención de voto. solopodrán realizarse a partir de los tres mesesanteriores del primer día deinscripcionesde candidatos. Una vez haya finalizado el término para la inscripción a eleccionesuninominales, las encuestas tendrán que incluira todos tos candidatos inscritos parala respectiva contienda electoral.” El accionante planteó (i) que las expresiones demandadas vulneran el derecho a lalibre expresión e información, consagrado en el artículo 20 superior, porque impiden Publicada en el Diario Oficial No. 53.191 de 24 de julio de 2025.PROCURADURÍAGENERAL DE LA MACIÓNSOLOMBIA la producción de información politico-electoral antes de los tres meses previos alprimer día de inscripciones de candidatos, lo que genera “un vacío informativo paralos aspirantes, al impedir conocer su posicionamiento relativo frente a suscompetidores, y frustra la disponibilidad oportuna de dicha información para ladeliberación pública”.

Afirmó que la jurisprudencia constitucional se ha referido a la centralidad que lalibertad de expresión e información tiene en el debate sobre los asuntos públicos y elfuncionamiento de la democracia”, y que la restricción ex ante que se demandacompromete la libertad de expresión en cuatro, de sus cinco facetas (stricto sensu”, lalibertad de información?, de prensa’ y la prohibición de censura?). Además, justificó laaplicación en este caso de la ratio de la Sentencia C-488 de 1993. Con fundamento en lo anterior, el accionante examinó la proporcionalidad estricta deta medida y concluyó que, aunque persigue un fin constitucionalmente legítimo, no esidónea pues “elimina la información en un tramo institucional del calendario electoral”pero “no corrige sesgos, errores metodológicos ni problemas de veracidad”, ni esnecesaria ya que “existen medidas menos gravosas que permiten perseguir el mismofin sin suprimir la producción de información y sin vulnerar el derecho de expresión yde información””. Agregó que se trata de una restricción desproporcionada, quesacrifica la libertad de expresión, y constituye una censura previa. En segundo lugar, señaló (ii) que el artículo 5 (parcial) de la Ley 2494 de 2025desconoce el derecho de participación política dispuesto en el artículo 40 de laConstitución, pues establece “una interdicción generaly previa (ex ante), aplicablea cualquier actor que realice encuestas con preguntas de intención de voto”, “antesde los tres meses previos al primer día de inscripciones de candidatos, esto es, en laépoca post inscripción de comités electorales y pre inscripción oficial decandidaturas”.

Al respecto, precisó que el artículo 40 Superior protege la participación política de loselectores”, a quienes se debe garantizar el derecho efectivo de participary elegir, y delos aspirantes, cuyo derecho comprende la posibilidad de estructurar su participacióndesde antes de inscribir las candidaturas presidenciales, dada la relación que existeentre el núcleo esencial del sufragio y el acceso a medios informativos?”.

Corte Constitucional. Sentencias T-391 de 2007y T-543 de 2017.3 “La prohibición (de) realizar encuestas de intención de voto antes de los tres meses previos al primer día de inscripciones decandidatos interfiere con la autonomía para expresar información e impone una restricción ex ante sobre ese ejercicio expresivo.Por conexión necesaria entre la produccióny ta ulterior difusión del mensaje, vedarsu realización torna inviable cualquier eventualdivulgaci6n de resultados”. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-488 de 1993.“La norma “(...) frustra (a) ta posibilidad de informar con base en resultados de encuestas de intención de votoy (b) el derecho delas personas a recibir esa información en tiempo útil, como to es la época pre-electorat”. Cir. Corte Constitucional. Sentencias T-114 de 2018y T-149 de 2025.$ “(...) una interdicción preventiva que impide realizar encuestas de intención de voto en esa ventana institucional (...) debilita tastres funciones de los medios descritas por ta Corte: (i) reduce el insumo educativo disponible sobre ta posición relativa de tosprecandidatos según la intención de voto (ii) empobrece el diálogo social informado at privar a ta ciudadanía de la informaciónpertinente sobre tas mediciones de intención de votoy(iii) dificulta el control democrático que la prensa ejerce sobre los asuntospúblicos al contar con menos información sobre la intención de voto de fa ciudadanía en la ventana de tiempo mencionada.”. Cfr.Corte Constitucional. Sentencia C-135 de 2021.° “Al actuar antes de que el contenido informativo exista, configura un supuesto de

censura previa -interdicción ex ante-,especialmente reprochada por su efecto inhibitorio sobre el flujo de información patitico-electoral (encuestas de intención devoto), un ámbito de protección reforzada”. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 2024.? Tales como “ (i) Exigencia de fichas técnicas completas y verificables; (ii) Estándares metodológicos más estrictos sobremuestreo, recolección y procesamiento de datos; (iii) Auditorías independientes; (iv) Régimen sancionatorio específico frentea encuestas fraudulentas o manipuladas (v) Transparencia sobre financiación y eventuales conflictos de interés.”.® Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 2024. Subrayando que, conforme a la Sentencia T-369 de 2018 de ta Corte Constitucional, “los derechos de participación política sonfundamentales y constituyen una garantía indispensable para la autodeterminación y le consecución de un orden justo”. Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 1994,PROCURADURÍAGENERAL DE £A NACIÓNCOLOMBIA

El actor señaló como parámetro de control el artícuto 40 de la Carta (en concreto, susnumerales 1 y 2) y sostuvo que la medida “incide de forma directa en la capacidadpráctica de electores y aspirantes para configurar su participación precisamente en elmomento en que se definen las candidaturas que ingresarán a la contienda a partir delhito legal de inscripciones”", y que “la veda para realizar encuestas de intención devoto antes (del señalado) punto temporal impacta directamente la efectividad delderecho de participación política (...) pues suprime información esencial en elmomento en que se estructura la oferta electoral y se toman decisiones políticasrelevantes del proceso electoral”. Subrayó que la cuestionada norma menoscaba laefectividad del derecho a elegiry ser elegido. Dicho esto, el actor empleó un juicio estricto de proporcionalidad, a partir del cualreiteró que aunque “[lJa interdicción preventiva de realizar encuestas de intención devoto en la ventana indicada” persigue un fin constitucionalmente legítimo, no es unamedida idónea porque “no mejora la calidad del proceso de participación ni corrige,por sí misma, eventuales problemas metodológicos; su efecto directo es suprimir uninsumo que incide en decisiones constitucionalmente relevantes” para los electores,los aspirantes y la ciudadanía. En su sentir, tampoco es necesaria, pues existenmedidas menos gravosas que permiten perseguirlos mismos fines, ni es proporcionalporque implica un mayor sacrificio sobre la efectividad de los derechos políticos.

El magistrado ponente, mediante Auto del 15 de diciembre de 2025,:(i) admitió lademanda presentada en contra del artículo 5 (parcial) de la Ley 2494 de 2025; (ii) invitóa distintas entidades para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad de lasexpresiones demandadas; y (iii) dispuso fijar en lista el asunto por el término de 10 díasy correr traslado al Procurador General de la Nación para que rinda concepto al que serefiere el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución, actuación que se realizómediante Oficio 007 del 19 de enero de 2026. Il. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la presenteacción pública de inconstitucionalidad, porque cuestiona una disposición de la Ley2494 de 2025. En esa medida, se encuentra en el supuesto del numeral 4 del artículo241 de la Constitución, en tanto la demanda se dirige contra una ley de la República.

TH. CUESTIONES PREVIAS

a. Improcedencia de impedimento o de manifestación de transparencia Antes de abordar el fondo del asunto, es pertinente puntualizar que en el presentecaso no existen razones para que el suscrito Procurador declare la existencia de algúnimpedimento o efectúe manifestación de transparencia, como ha sucedido en casosanteriores frente a mi participación en la expedición de la ley que ha sido objeto de examen. 1 Aludió a la Resolución 2580 de 2025 de la Registraduría Nacional det Estado Civil, para señalar que “La inscripción de comitéspromotores por firmas y la búsqueda de avales partidistas no son actos aislados: constituyen actividades políticas sustantivasorientadas a recoger apoyos ciudadanos, medir respaldo, construir coaliciones y definir la viabilidad real de una eventualcandidatura”.PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA

En efecto, aunque la Gaceta del Congreso en la que se publicó la radicación y repartodel respectivo proyecto de ley280/24 Senado”?, efectuado el 08 de octubre de 2024,enuncia en su titulación mi condición de secretario general del Senado, es precisoadvertir que ostenté tal calidad hasta el 24 de septiembre de 2024, momento en el cualfue aceptada, a partir de esa fecha, mi renuncia a dicha Corporación”?, De tal manera, se evidencia que el escrito con el cual se radicó el respectivo proyectode ley, del 08 de octubre de 2024, se dirigió al Senador Efraín José Cepeda Sarabia,como presidente del Senado, y al doctor Saúl Cruz Bonilla, en su calidad de secretariogeneral (E) de la Corporación, quien procedió al reparto de este. b. Dela ineptitud sustantiva parcial de la demanda (segundo cargo) El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 exige, como uno de los requisitos de lasdemandas de inconstitucionalidad, señalar las razones por las cuales las normassuperiores se estiman desconocidas por los preceptos legales acusados (concepto dela violación), exigencia que se deriva del principio de separación de poderes, delsistema de frenos y contrapesos, y de la presunción de constitucionalidad de lasleyes'®. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido que:

“(...) el concepto de la violación requiere que los argumentos deinconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, queexista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender elcontenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos, esdecir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; iii) específicos,en la medida en que se precise la manera como la norma acusada vulnera unprecepto o preceptos de la Carta, con argumentos de oposición objetivos yverificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política;iv) pertinentes, lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legalesy/o doctrinarios; y v) suficientes, al exponer todos los elementos de juicio(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio, que despiertenuna duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada””. Igualmente, esa Corporación ha establecido que, en caso de no cumplirse en debidaforma con las referidas cargas argumentativas, corresponde a la Corte Constitucionaladoptar un fatlo inhibitorio, dada la ineptitud sustantiva de la demanda para generarun pronunciamiento de fondo””. Pues bien, el Ministerio Público considera que, en relación con el segundo cargoformulado, la demanda de la referencia es inepta para generar un fallo de fondo, puesaunque el concepto de la violación que presenta el actor puede considerarse claro, elmismo no atiende a las exigencias de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,según pasa a explicarse.

La demanda carece de certeza, porque el accionante atribuye equivocadamente a lanorma acusada una finalidad y un alcance que no se apoya en una lectura objetiva de ” Gaceta del Congreso 1721 de 2024.1 Gaceta 1328 de 8 de agosto de 2025, en la cual se inserta el Acta No. 19 de la Plenaria del Senado de 24 de septiembre de 2024,y Resolución de la Mesa Directiva 080 det 24 de septiembre del 2024, por la cual se "Acepta la renuncia irrevocable presentada el20 de septiembre del 2024 al cargo de Secretario General del Senado previa aceptación el día 24 de septiembre en plenaria de laCorporación".1 Corte Constitucional. Sentencia C-165 de 2019, Corte Constitucional. Sentencia C-585 de 2016.1 Corte Constitucional. Sentencia C-276 de 2019. Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001.PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMIIA esta. En concreto sostiene que las expresiones demandadas desconocen el artículo40 Constitucional porque, mientras esta disposición “garantiza una participación realy efectiva, no meramente nominal, en las etapas que estructuran la competenciademocrática (elegir, ser elegido y tomar parte), la regla legal demandada suspende exante la realización de encuestas de intención de voto precisamente en el período enque electores y aspirantes adoptan decisiones constitucionalmente relevantes,desestructurando asíel ejercicio efectivo de esas facultades”.

En el desarrollo del cargo arguye, entre otros, que “El período anteriora los tres mesesprevios al primer día de inscripciones de candidatos corresponde a una fasedeterminante del ciclo preelectoral. En esta etapa, los aspirantes deben empezar larecolección de apoyos ciudadanos o partidistas, conformar comités inscriptores,buscar coaliciones tempranas, estructurar equipos de campaña, posicionarse en laopinión pública y medir la receptividad de sus propuestas. No se trata de un tiempo‘previo’ o marginal: es el momento en el que se configura la oferta electoral real, puesallí se define quiénes efectivamente podrán concurrir a la contienda y bajo quécondiciones lo harán. Sin información objetiva en este período, la competenciaelectoral pierde transparencia y racionalidad”. Al respecto, la Procuraduría General observa que la previsión demandada incluye unalimitación para realizar encuestas que (i) indaguen “por el conocimiento, favorabilidad,opinión sobre políticos o personajes públicos susceptibles de ser elegidos a un cargouninominal de elección popular”, es decir, en elecciones de presidente de laRepública, alcaldes y gobernadores (por el contexto de la disposición), (ii) “incluyanpreguntas relacionadas con intención de voto”, y (iii) se realizan, incluso, en un términoanterior al de inscripción de candidatos®, lo que en manera alguna impide eldesarrollo de las actividades propias de cada una de las etapas electorales,particularmente de la preelectoral.

En efecto, la cuestionada expresión tiene un objeto definido, que dista de establecerlas reglas que viabilizan la participación política de los ciudadanos y de los aspirantes,pues no solo se circunscribe a un momento particular, ajeno al proceso electoralpropiamente dicho, y que en estricto sentido inicia con la inscripción de candidatos??,sino que desconoce el alcance limitado de las encuestas como insumos técnicos demedición, de especial relevancia pero que no constituyen herramientas exclusivas deexpresión ni de información sobre las tendencias políticas”, Lo anterior, tiene en cuenta las etapas que integran el proceso electoral (preelectoral,electoral y poselectoral), y sus finalidades, todas relevantes pero disímiles. Para elcaso, es pertinente precisar que la etapa preelectoral tiene por objeto (i) “preparar lalogística y los elementos necesarios para que la elección o votación de que se tratepueda llevarse a cabo”, y (ii) “promover y difundir las candidaturas y sus propuestas,proyectos o programas de gobierno, o las opciones sometidas a votación popularmediante los mecanismos de participación ciudadana””?!. En consonancia, el Consejo de Estado ha precisado que “El proceso administrativoelectoral da inicio con la inscripción de candidatos, la designación de jurados de 1 Estos aspectos fueron señalados en el concepto 7538 del 19 de enero de 2026 de la Procuraduria General de ia Nación, emitidoen el proceso de constitucionalidad D-16860.1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2014, Radicación76001-23-31-000-2011-01791-02.2 Corte Constitucional. Sentencia C-1153 de 2005.‘Carte Constitucional. Sentencia C-340 de 2024.PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA

votación y todas aquellas actuaciones necesarias para la jornada electoralpropiamente dicha (etapa preelectoral)””, frente a lo cual se evidencia que la normaacusada, impone una restricción que es, incluso, anterior a dicha fase. En todo caso, aunque en gracia de discusión la medida que se examina podría tenerun eventual efecto en actividades asociadas a la etapa preelectoral, este no llegaría atener tal entidad que impida el derecho de elección de tos ciudadanos, de ser elegidode los aspirantes, ni el de tomar parte en las elecciones u otras formas de participacióndemocrática, pues aunque estas garantías se predican de todo el proceso político y nosolo en el ejercicio del voto, conllevan actos que superan la posibilidad - o no - derealizar determinadas encuestas en un momento en el que se están configurando lasestrategias y opciones a postular. Tal es el caso que, en los supuestos mencionados por el accionante, se da cuenta dela actividad política efectivamente adelantada bajo el calendario electoral adoptado,al señalar que “según información pública de la Registraduría, más de 70 comitésinscriptores de candidaturas se han registrado y más de 30 aspirantes están enbúsqueda de avales partidistas”.

Ahora bien, además de lo expuesto, se considera que el cargo segundo es inepto porcarencia de especificidad, pertinencia y suficiencia porque, aunque la exposición deargumentos es clara, no sustenta la vulneración del derecho a la participación política. Ciertamente, el demandante formula el cargo a partir del derechoa elegiry ser elegido,y de tomar parte en elecciones y otras formas de participación democrática, comoelementos del derechoa la participación política. No obstante, no cumple con la cargade especificidad, ya que no demuestra que el artículo 5 (parcial) de la Ley 2494 de2025, exhiba un problema concreto de validez constitucional, no explica por qué seevidencia como afectación a los derechos políticos electorales del artículo 40 de laConstitución y las demás garantías necesarias para la participación activa y pacíficade los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político y en eldebate y la toma de decisiones sociales. La Corte se ha referido a la Carta Política de 1991 como una Constitución democrática,que en sus distintas disposiciones desarrolla y hace efectivo el modelo democráticoadoptado, y que supone la existencia de un sistema electoralque garantiza la igualdaden el voto, la participación popular efectiva en los procesos de deliberacióny elección,y el control efectivo sobre el gobierno y la administración pública”. La Corporación ha aludido al amplio espectro de derechos políticos que se asocian ala garantía de la participación, y que no se limitan a la posibilidad de elegiry ser elegido,pues “incluyen un amplio conjunto de prerrogativas que posibilitan la participaciónactiva y pacífica de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poderpolítico”; son “herramientas para el debate y toma de decisiones en materia política,que deben ser usadas para “propender al logro y el mantenimiento de la paz”,

Así, la Constitución asegura, de un lado, que los ciudadanos no serán excluidos “deldebate, de análisis ni de la resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni 2 Consejo de Estado. Sala de to Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2014. Radicación76001-23-31-000-2011-01791-02.2 Corte Constituctonal. Sentencia SU-369 de 2024.24 Ibid.PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA tampoco de los procesos politicos que comprometen el futuro colectivo”, y concedeel derecho de conocer las propuestas de los candidatos. De otro lado, precisa que “losderechos fundamentales a la participación política y a contar con la alternativa deelegir y ser elegido (...) no se agotan en la posibilidad de inscribir la campaña y ostentarformalmente la condición de candidato”, pues es necesario garantizar “la existenciade mecanismos y reglas que aseguren la libre concurrencia de candidatos y larealización de ejercicios democráticos plurales, incluyentes yparticipativos”? Pues bien, dicho esto, se encuentra que los argumentos del demandante no explicanlos motivos por los cuales considera que la medida que se examina, limitada en sualcance, excluye a los ciudadanos del debate político o niega a los aspirantes suposibilidad de concurrir en libertad a la contienda, más aún cuando la eficacia de laexpresión acusada aporta a la necesidad de dotar de ciertas condiciones de seriedadalos comicios®.

El cargo tampoco satisface los requisitos de pertinencia, toda vez que la demandaremite especialmente a las hipotéticas consecuencias prácticas de la disposición, yde suficiencia, por cuanto la acusación no es capaz de suscitar una duda razonable. Con base en las consideraciones expuestas, el Ministerio Público consideraprocedente solicitar a la Corte Constitucional que profiera un fallo inhibitorio frente alsegundo cargo presentado en la demanda, reiterando que dicha decisión “lejos deafectar la garantía de acceso a la administración de justicia, constituye unaherramienta (...) que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña alordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitanuna verdadera controversia constitucional”?”. No obstante, por razones de suficiencia argumentativa y en aplicación del principio proactione, a continuación se revisarán los argumentos de fondo, incluso del segundocargo formulado en la demanda, a fin de elevar la correspondiente solicitudsubsidiaria.

IV. PROBLEMAS JURÍDICOS En atención a los cargos admitidos y las cuestiones previas definidas, para elMinisterio Público, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: - éElinciso 2 (parcial) del artículo 5 de la Ley 2494 de 2025 desconoce la libertadde expresión, establecido en el artículo 20 de la Carta Política, al establecer que“las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solopodrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día deinscripciones de candidatos”?

• — ¿Elinciso 2 (parcial) del artículo 5 de la Ley 2494 de 2025 vulnera el derecho departicipación política, establecido en el artículo 40 de la Carta Política, al Ibid.6 Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011. Sobre el requisito previo de recolección de firmas de apoyo para ta inscripciónde candidatos por parte de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos.7 Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2019.28 Este principio imptica, entre otras cuestiones, “que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento delas condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión defondo”, sin que su aplicación pueda "llevara que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientesargumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”Sentencia C-292 de 2019.PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA establecer que “las encuestas que incluyan preguntas relacionadas conintención de voto solo podrán realizarse a partir de los tres meses anteriores delprimer día de inscripciones de candidatos”?

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Con el fin de dar solución a los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Públicoanalizará: (a) la libertad de expresión y su garantía en el marco de los procesoselectorales; (b) el derecho a la participación política; (c) la importancia de lasencuestas en la realización de los valores democráticos; (d) el alcance de la normaacusada, para (e) dar solución al caso en concreto.

Para estos efectos, es oportuno advertir, desde ahora, la existencia de una identidadparcial entre los expedientes D-16860 y D-17077 (primer cargo, en ambas demandas).En efecto, la Corte Constitucional adelanta el examen de la demanda D-16860, que seformuló contra las mismas expresiones del inciso 2 del artículo 5 de la Ley 2494 de2025 que son objeto de la presente acción, por considerar que vulneran el artículo 20Superior. El respectivo cargo se sintetizó así: “El demandante sostiene que el inciso 2° del artículo 5 de la Ley 2494 de 2025desconoce el artículo 20 de la Constitución Política. Esto, porque contiene unaprohibición expresa de realizar y divulgar encuestas electorales que indaguen sobrelas intenciones de voto en un perfodo distinto a los 3 meses anteriores a lainscripción de candidatos. En su criterio, esta disposición desconoce las reglasfijadas por la jurisprudencia constitucional sobre la posibilidad de que el legisladorrestrinja la realización y divulgación de encuestas. Además, argumentó que se tratade una medida que no satisface los subprincipios de necesidad, idoneidad yproporcionalidad conforme a un juicio de proporcionalidad estricto. {...) // En el escrito de subsanación, el demandante precisó que el objeto deinconstitucionalidad de este cargo se dirige exclusivamente contra la expresión“Las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solopodrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día deinscripciones de candidatos”, contenida en el artículo 5° de la Ley 2494 de 2025.””°.

En el marco de dicho proceso, la Procuraduría Generalde la Nación emitió el concepto7538 del 19 de enero de 2026, en el que se consideró que el problema a resolverconsistía en determinar si el inciso 2 (parcial) del artículo 5 de la Ley 2494 de 2025vulnera el artículo 20 superior, al establecer que “las encuestas que incluyanpreguntas relacionadas con intención de voto solo podrán realizarse a partir de los tresmeses anteriores del primer día de inscripciones de candidatos. En este orden de ideas, se evidencia que el cargo que se propone en la demanda subexamine es idéntico a uno de los formulados en el proceso D-16860, y que se dirigecontra el mismo objeto, razón porla cualla Procuraduría General de la Nación reiteraráde manera sucinta y en lo pertinente”, los argumentos previamente expuestos. Sobre el punto, se aclara que aunque la acción promovida en este proceso (D-17077)hace un mayor énfasis en la libertad de prensa y la prohibición de censura comofacetas de la libertad de expresión, estos aspectos desarrollan tal libertad en su 2 Corte Constitucional. Auto del 16 de octubre de 2025, emitido en el proceso D-16860 AC.3 Aunque en el proceso D-16860 AC se admitieron dos de los cargos presentados, en esta oportunidad solo se alude al cargoprimero, por ser el que guarda identidad con la demanda objeto de examen.PROCURADURÍAGENERAL DE LA NACIÓNCOLOMBIA sentido amplio (que abarca diferentes derechos fundamentales específicos), encontraste con la perspectiva estricta (que la entiende como el derecho a “expresarydifundir libremente el propio pensamiento, opiniones e ideas, sin limitación, a travésdel medio yla forma escogidos por quien se expresa”"), de modo que se integra a lacuestión constitucional principalmente abordada.

a) Sobre la libertad de expresión y su garantía en el marco de los procesoselectorales Con fundamento en el artículo 20 de la Carta Política se garantiza, a toda persona, “lalibertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibirinformación veraz e imparcial, y la de fundar medios de comunicación masiva”. Lalibertad de expresión, allí dispuesta, constituye una categoría genérica de derechosque agrupa un haz de diversas prerrogativas, las cuales se deben interpretar “a la luzde los tratados e instrumentos internacionales de derechos humanos que obligan aColombia y que contienen disposiciones sobre el particular”. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha precisado que el artículo 20 superiorcontiene ciertos elementos normativos diferenciables, entre los que se cuenta (i) lalibertad de expresión strictu sensu, enten