PGN - Concepto 7593 de 2026

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

COLOMBIA

Bogotá, D.C., junio de 2026. Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Ciudad

Expediente: D-16972

Referencia: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2454 de 2025, “por la cual se promueve el desarrollo de alternativas tecnológicas en materia de seguridad, vigilancia privada e inspección de sustancias u objetos, se mejora el bienestar de los perros usados en esas actividades, y se dictan otras disposiciones”.

Concepto No.: 7593

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto correspondiente a la demanda presentada ante esa Corporación, contra la Ley 2454 de 2025. iF ANTECEDENTES El 29 de septiembre de 2025, el ciudadano Carlos Alberto Ramírez Sarmiento interpuso demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2454 de 2025. Sin embargo, mediante Auto del 25 de noviembre de 2025 la magistrada sustanciadora admitió únicamente un cargo contra los artículos artículos 7 (inciso 1), 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 18. A continuación se transcriben los apartes cuestionados: “LEY 2454 DE 2025 Diario Oficial No. 53.096 de 22 de abril de 2025 ARTÍCULO Zo. PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN Y ENTRENAMIENTO. Los programas de capacitación y entrenamiento que desarrollen las escuelas de vigilancia y seguridad privada

Diario Oficial No. 53.096 de 22 de abril de 2025 ARTÍCULO Zo. PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN Y ENTRENAMIENTO. Los programas de capacitación y entrenamiento que desarrollen las escuelas de vigilancia y seguridad privada con medio canino, autorizadas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, contarán con una estructura curricular que contenga el componente de etología, protección y bienestar animal. Ninguna capacitación podrá realizarse en modalidad virtual y deberá contar con un componente teórico-práctico. La estructura curricular y demás elementos constitutivos de la capacitación y el entrenamiento del personal de vigilancia con medio canino serán definidos y avalados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. (..) ARTÍCULO 10, Adiciónese un parágrafo al artículo 7o del Decreto Ley 356 de 1994, asi: Artículo 7o. Control. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia sobre todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de vigilancia y seguridad privada de conformidad con lo establecido en la ley. PARÁGRAFO. Para verificar el cumplimiento detallado de las exigencias legales de bienestar animal, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada realizará operativos frecuentes, no anunciados, en les unidades caninas y en los puestos de trabajo o lugares donde se presten los servicios de seguridad y vigilancia con caninos, y se podrá apoyar en las entidades @ wwwprocuraduragovco E Carrera 5 # 16-80 O +97 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA territoriales competentes en protección y bienestar animal o en los equipos médico

examen de constitucionalidad debe resolverse en el sentido de declarar la exequibilidad de las normas reprochadas respecto del cargo admitido.

1. SOLICITUD Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicitaa la Honorable Corte Constitucional que se declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 7

(inciso 1), 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 18 de la Ley 2454 de 2025, “por la cual se promueve el desarrollo de alternativas tecnológicas en materia de seguridad, vigilancia privada e inspección de sustancias u objetos, se mejora el bienestar de los perros usados en esas actividades, y se dictan otras disposiciones”. Atentamente,

GREGORIO ELJACH PACHECO

Procurador General de la Nación

Proyectó: Ana Rosa Buelvas Hernández Revisó y aprobó: Carolina Rico Marulanda 9 vwwwprocuraduriagovco = Carreras #15-80 ( +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DELA NACIÓN

COLOMBIA

Bogota, D.C., junio de 2026. Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. LINA MARCELA ESCOBAR MARTINEZ

Ciudad

Expediente: D-16972

Referencia: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2454 de 2025, “por la cual se promueve el desarrollo de alternativas tecnológicas en materia de seguridad, vigilancia privada e inspección de sustancias u objetos, se mejora el bienestar de los perros usados en esas actividades, y se dictan otras disposiciones”.

Concepto No.: 7593

y blenestar animal. Ninguna capacitación podrá realizarse en modatidad virtual y deberá contar con un componente teórico-práctico. La estructura curricular y demás elementos constitutivos de la capacitación y el entrenamiento del personal de vigilancia con medio canino serán definidos y avalados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. (..-) ARTÍCULO 10, Adiciónese un parágrafo al artículo 7o del Decreto Ley 356 de 1994, así: Artículo 7o. Control. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia sobre todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de vigilancia y seguridad privada de conformidad con lo establecido en la ley. PARÁGRAFO. Para verificar el cumplimiento detallado de las exigencias legales de bienestar animal, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada realizará operativos frecuentes, no anunciados, en las unidades caninas y en los puestos de trabajo o lugares donde se presten los servicios de seguridad y vigilancia con caninos, y se podrá apoyar en las entidades @ www.procuraduria.g © Carrera S #35-80 (] +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA territoriales competentes en protección y bienestar animal o en los equipos médico veterinarios con los que cuentan los gobiernos departamentales y municipales o en el Grupo de Control a la Biodiversidad y Protección Animal de la Policía Nacional. En los operativos, la entidad deberá garantizar la participación de, al menos, un (1) médico veterinario etólogo o médico veterinario zootecnista con experticia en etología con matrícula profesional vigente expedida por el Consejo Profesional de Medicina Veterinaria y Zootecnia de Colombia

@ wwwprocuraduragovco E Carrera 5 # 16-80 O +97 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA territoriales competentes en protección y bienestar animal o en los equipos médico veterinarios con los que cuentan los gobiernos departamentales y municipales o en el Grupo de Control a la Biodiversidad y Protección Animal de la Policía Nacional. En los operativos, la entidad deberá garantizar la participación de, al menos, un (1) médico veterinario etólogo o médico veterinario zootecnista con experticia en etología con matrícula profesional vigente expedida por el Consejo Profestonal de Medicina Veterinaria y Zootecnia de Colombia (Comvezcol) y sin sanciones por maltrato animal o mala praxis. Para esta labor, la Superintendencia podrá contar con el acompañamiento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y convocar a personas naturales o jurídicas dedicadas a la protección de los animales, en el marco del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal. El cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo no afecta la tasa de contribución de las empresas, en la medida que hace parte de las obligaciones establecidas para la Superintendencia y su ejecución se puede realizar en articulación con las entidades territoriales. ARTÍCULO 11. COMPETENCIA PARA VERIFICAR DEL BIENESTAR DE LOS ANIMALES. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las entidades y equipos territoriales con competencia en materia de protección y bienestar animal, en ejercicio de las facultades establecidas en la Ley 1774 de 2016, podrán verificar autónomamente el cumplimiento de las condiciones de bienestar de los perros al interior de las unidades caninas, los puestos de

hemograma y pruebes de funcionamiento hepático y renal, parciales de orina, coprológicos, exámenes musculoesqueléticos, registro de esterilización, procedimiento de profilaxis anual, entre otros aspectos de interés clínico o etológico.

3. Certificado médico veterinario clínico y etológico, acompañado de un examen de cuadro hemático y placas RX de cadera, los cuales deben ser practicados en establecimientos médico veterinarios autorizados por la Secretaría de Salud de cada ente territorial. El certificado médico tendrá una vigencia de un (1) año.

4. Registro de seguimiento de actividades: tiempos de trabajo y descanso del perro, traslados entre la unidad canina y el lugar de prestación del servicio, controles veterinarios, tiempos de esparcimiento, y demás información sobre actividades y rutinas,

@® Www.procuraduriagov.co = @ Carrera 6 +t15-80 [] +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

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5. Registro de defunción suscrito por un médico veterinario con matrícula profesional vigente expedida por Comvezcol, en el que además de constar la causa de muerte y las circunstancias de modo, tiempo y lugar del deceso, se pueda cotejar la identidad del perro con su hoja de vida.

6. Reporte de la condición general del perro.

7. Registro de la inscripción de los caninos de raza de manejo especial en las Alcaldías Municipales, tal corno corresponde en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, PARÁGRAFO lo. La información del Registro que no tenga reserva legal será pública y deberá estar disponible para consulta en medio virtual. Los documentos originales deben reposar en

competencia en materia de protección y bienestar animal, en ejercicio de las facultades establecidas en la Ley 1774 de 2016, podrán verificar autónomamente el cumplimiento de las condiciones de bienestar de los perros al interior de las unidades caninas, los puestos de trabajo y demás instalaciones de otros actores que realicen actividades con perros para el servicio de vigilancia y seguridad privada, como criadores, suministradores de insumos, entrenadores, capacitadores o administradores, entre otros. Cuando estas autoridades hallen indicios de maltrato animal, remitirán el caso al inspector de policía o al alcalde municipal o distrital correspondiente o a la Fiscalía General de la Nación, según corresponda, de conformidad con la naturaleza de los hechos y de la Ley 1774 de 2016. El fallo generado en inspección o Fiscalía, según corresponda la calidad del maltrato, deberá ser remitido a la Superintendencia de Seguridad Privada. ARTÍCULO 12, REGISTRO DE PERROS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. En el marco de la reglamentación establecida en el artículo 7o de la presente ley, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada deberá crear el Registro de Perros de Vigilancia y Seguridad Privada como una herramienta nacional obligatoria de identificación, registro, seguimiento y verificación de tas condiciones y el historial de los perros utilizados en actividades de vigilancia y seguridad privada O separados de ellas por muerte, enfermedad, comportamiento, vejez o cualquier otro motivo. Este registro se hará mediante las plataformas virtuales con las que cuenta la entidad, y deberá incluir, como mínimo, la siguiente información:

1. Hoja de vida: fotos, nombre, fecha de nacimiento, procedencia con factura (en caso de

plataformas virtuales con las que cuenta la entidad, y deberá incluir, como mínimo, la siguiente información:

1. Hoja de vida: fotos, nombre, fecha de nacimiento, procedencia con factura (en caso de compra), raza, sexo, color, microchip, especialidad, señales particulares, fechas de adiestramiento y de reentrenamientos, pruebas de idoneidad, certificaciones, registros y otros aspectos de identidad, comportamiento y desempeño.

2. Historia clinica: registro de vacunas y desparasitación, perfiles de sangre que contengan hemograma y pruebas de funcionamiento hepático y renal, parciales de orina, coprológicos, exámenes musculoesqueléticos, registro de esterilización, procedimiento de profilaxis anual, entre otros aspectos de interés clínico o etológico.

3. Certificado médico veterinario clínico y etológico, acompañado de un examen de cuadro hemático y placas RX de cadera, los cuales deben ser practicados en establecimientos médico veterinarios autorizados por la Secretaría de Salud de cada ente territorial. El certificado médico tendrá una vigencia de un (1) año.

4. Registro de seguimiento de actividades: tiempos de trabajo y descanso del perro, traslados entre la unidad canina y el lugar de prestación del servicio, controles veterinarios, tiempos de esparcimiento, y demás información sobre actividades y rutinas.

@ www.procuraduria.gov.co = Carrera S #16-80 (] +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

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5. Registro de defunción suscrito por un médico veterinario con matrícula profesional vigente expedida por Comvezcol, en el que además de constar la causa de muerte y las

defina la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en la reglamentación establecida en el artículo 7o de la presente ley. PARÁGRAFO. Se prohíbe cualquier tipo de alquiler, permuta o acto análogo de perros en servicios de vigilancia y seguridad privada. Las empresas deben ser propietarias exclusivas de los perros y la información correspondiente debe estar reportada en el Registro de Perros de Vigilancia y Seguridad Privada, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la presente ley. ARTÍCULO 16, RESPONSABILIDAD SOCIAL. Las empresas de vigilancia y seguridad privada que utilicen perros pueden diseñar y poner en marcha un plan o programa de responsabilidad Q wwo.procuraduriagovca = @ Carrera 5 15-80 (] +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN social consistente en la recepción y recuperación de perros sin hogar, abandonados o vulnerables para su entrega en adopción o albergue permanente, así como donaciones de medicamentos, insumos y alimentos a fundaciones y proteccionistas. ARTÍCULO 18, SANCIONES. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en la presente ley o en las reglamentaciones que se deriven de la misma podrá acarrear la suspensión del permiso del uso de medio canino por parte de la empresa de seguridad y vigilancia o quien preste el servicio, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Titulo VI del Decreto Ley 356 de 1994,” En concreto, el demandante alega que dichas disposiciones desconocen los artículos 151, 334 y 113 del Texto Superior, así como el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al

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5. Registro de defunción suscrito por un médico veterinario con matrícula profesional vigente expedida por Comvezcol, en el que además de constar la causa de muerte y las circunstancias de modo, tiempo y lugar del deceso, se pueda cotejar la identidad del perro con su hoja de vida.

6. Reporte de la condición general del perro.

7. Registro de la inscripción de los caninos de raza de manejo especial en las Alcaldías Municipales, tal corno corresponde en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia

Ciudadana. PARÁGRAFO 1o. La información del Registro que no tenga reserva legal será pública y deberá estar disponible para consulta en medio virtual. Los documentos originales deben reposar en las unidades caninas y debe haber copia de ellos en los lugares donde se preste el servicio de seguridad y vigilancia para efectos de inspección, vigilancia y control. PARÁGRAFO 20. Los procedimientos y exámenes a los que se refiere el numeral 2 del presente artículo son obligatorios y deberán ser realizados, a cada perro, por las empresas de vigilancia y seguridad privada, al menos una (1) vez al año. PARÁGRAFO 30. Como medida para reducir el hurto de perros, las fotos que se exigen en el numeral 1 del presente artículo deben permitir ver, con claridad, el rostro det animal, su cuerpo por ambos costados, lomo, cola y señas particulares. Se debe incluir el registro de la información de las hembras de pie de cría y las camadas que se encuentren en los centros de crianza y adiestramiento autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada,

ARTÍCULO 13. ATENCIÓN PRIORITARIA EN CASO DE EMERGENCIA, ACCIDENTE O

de crianza y adiestramiento autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, ARTÍCULO 13. ATENCIÓN PRIORITARIA EN CASO DE EMERGENCIA, ACCIDENTE O ENFERMEDAD DE LOS PERROS. En caso de emergencia, accidente o enfermedad, la empresa de vigilancia y seguridad privada deberá garantizarle al animal la atención médico veterinaria inmediata. De requerirse, la empresa deberá trasladar al perro a la clínica veterinaria con la que tenga convenio o contrato. Todas las unidades caninas deben contar, mínimo, con un (1) médico veterinario con matrícula profesional vigente expedida por Comvezcol y sín sanciones vigentes. Este deberá implementar un plan de medicina preventiva y hacerle seguimiento presencial en las instalaciones de la unidad, al menos una vez a la semana. PARÁGRAFO. Los reportes médico-veterinarios a los que se refiere este artículo y el numeral 3 del artículo 13 de la presente ley, que indiquen enfermedad, lesión o cualquier déficiten el estado de salud física o emocional de un perro, servirán de soporte para el retiro del animal en los términos del artículo 15 de la presente ley. En caso de ser un retiro “temporal”, se deberá dar de alta al animal, con exámenes de soporte que confirmen su total recuperación antes de su reintegro. ARTÍCULO 15. CRIA, REPRODUCCIÓN. ADQUISICIÓN Y PROPIEDAD DE LOS PERROS. De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo Zo de la presente ley, se prohíbe a las empresas de vigilancia y seguridad privada hacer actividades de monta, cría, reproducción, cruce o crianza de perros. Para la adquisición de animales, las empresas solo

a las empresas de vigilancia y seguridad privada hacer actividades de monta, cría, reproducción, cruce o crianza de perros. Para la adquisición de animales, las empresas solo pueden acudir a criaderos legalmente constituidos y autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y solo pueden adquirir, por año, el máximo de animales que defina la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en la reglamentación establecida en el artículo 7o de la presente ley. PARÁGRAFO. Se prohíbe cualquier tipo de alquiler, permuta o acto análogo de perros en servicios de vigilancia y seguridad privada. Las empresas deben ser propietarias exclusivas de los perros y la información correspondiente debe estar reportada en el Registro de Perros de Vigilancia y Seguridad Privada, de conformidad con to establecido en el artículo 11 de la presente ley. ARTÍCULO 16, RESPONSABILIDAD SOCIAL. Las empresas de vigilancia y seguridad privada que utilicen perros pueden diseñar y poner en marcha un plan o programa de responsabilidad @ wewprocuraduria.gov.co €) Carrera 5 # 15-80 (J +57 601 587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA social consistente en la recepción y recuperación de perros sin hogar, abandonados o vulnerables para su entrega en adopción o albergue permanente, así como donaciones de medicamentos, insumos y alimentos a fundaciones y proteccionistas. ARTÍCULO 18. SANCIONES. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en la presente ley o en las reglamentaciones que se deriven de la misma podrá acarrear la suspensión del permiso del uso de medio canino por parte de la empresa de seguridad y

la Procuraduría General de la Nación mediante Oficio No. 84 del 16 de marzo de 2026. il. COMPETENCIA En virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos demandados de la Ley 2454 de 2025, pues se trata de una acción de inconstitucionalidad contra una ley de la República. ul. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO En atención al cargo admitido, el problema jurídico se circunscribe a determinar si existía el deber de efectuar el análisis de impacto fiscal de los artículos 7 (inciso 1), 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 18 de la Ley 2454 de 2025 al imponer nuevos gastos a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Para resolver los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Público realizará un análisis sobre: (a) el fundamento constitucional del análisis de impacto fiscal; (b) la naturaleza y el alcance de la Ley 2454 de 2025 y, finalmente, (c) la solución al caso concreto. Expediente digital D-16972. Demanda de inconstitucionalidad, págs. 25-27.

2Ibid., págs. 17-18. GQ wwwprocuraduriagov.co (Carrera 5 # 15-80 (J +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

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A. El fundamento constitucional del análisis de impacto fiscal El análisis del impacto fiscal, regulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, constituye

en la presente ley o en las reglamentaciones que se deriven de la misma podrá acarrear la suspensión del permiso del uso de medio canino por parte de la empresa de seguridad y vigilancia o quien preste el servicio, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Título VI del Decreto Ley 356 de 1994.” En concreto, el demandante alega que dichas disposiciones desconocen los artículos 151, 334 y 113 del Texto Superior, así como el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al omitirse el deber de análisis del impacto fiscal. En efecto, señala que el Congreso no discutió el concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que indicó que la iniciativa legislativa generaría un impacto fiscal de $7.098'468.091, recursos que no están contemplados en las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector Defensa y de Policia‘. En segundo lugar, señaló que en el trámite se desconoció el principio de especialidad contenido en el artículo 151 constitucional y el artículo 2 de la Ley 3 de 1992. Esto porque, ajuicio del demandante, el proyecto de ley debió discutirse en las Comisiones Constitucionales Permanentes Segunda o Quinta y no en la sexta como en efecto ocurrió?, En el auto admisorio, la magistrada ponente ordenó (i) fijar en lista la norma acusada por el término de 10 dias; (ii) invitar a distintas entidades para que emitieran su concepto sobre la interpretación objeto de reproche constitucional y; (li) correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto en los

por el término de 10 dias; (ii) invitar a distintas entidades para que emitieran su concepto sobre la interpretación objeto de reproche constitucional y; (li) correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto en los términos del artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. Esta decisión fue comunicada a la Procuraduría General de la Nación mediante Oficio No. 84 del 16 de marzo de 2026. ll. COMPETENCIA En virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos demandados de la Ley 2454 de 2025, pues se trata de una acción de inconstitucionalidad contra una ley de la República. Hi. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO En atención al cargo admitido, el problema jurídico se circunscribe a determinar si existía el deber de efectuar el análisis de impacto fiscal de los artículos 7 (inciso 1), 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 18 de la Ley 2454 de 2025 al imponer nuevos gastos a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Para resolver los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Público realizará un análisis sobre: (a) el fundamento constitucional del análisis de impacto fiscal; (b) la naturaleza y el alcance de la Ley 2454 de 2025 y, finalmente, (c) la solución al caso concreto. ’ Expediente digital D-16972. Demanda de inconstitucionalidad, págs, 25-27 2 Ibid., págs. 17-18.

concreto. ’ Expediente digital D-16972. Demanda de inconstitucionalidad, págs, 25-27 2 Ibid., págs. 17-18. @ www.p waduria.gov.co = Careras+is-80 [j +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

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A. El fundamento constitucional del análisis de impacto fiscal El análisis del impacto fiscal, regulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, constituye un parámetro de racionalidad legislativa, orientado a asegurar la consistencia macroeconómica de las normas que ordenen gasto, establezcan beneficios tributarios o una reducción de ingresos. En la Sentencia C-161 de 2024, el Alto Tribunal lo definió como “(...) unmandato generalde ¡neludible cumplimiento”. Además, la jurisprudencia ha destacado que esta obligación tiene como finalidad garantizar la publicidad, transparencia y suficiencia del debate legislativo, y que su cumplimiento fortalece la eficacia normativa y el orden en las finanzas públicas!.

Ahora bien, la exigencia del análisis del impacto fiscal no opera con la misma intensidad en todos los tipos de proyecto de ley. La Corte ha diferenciado claramente entre (i) los proyectos de iniciativa gubernamental y (ii) aquellos promovidos por congresistas, En los proyectos de iniciativa del Gobierno, el deber es estricto: cuando incorporan gastos adicionales o disminución de ingresos, deben identificar explícitamente su fuente de financiación sustitutiva, la cual debe ser evaluada y aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 20038, La omisión de este análisis en proyectos gubernamentales configura un vicio de

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 20038, La omisión de este análisis en proyectos gubernamentales configura un vicio de procedimiento insubsanable, dada la información técnica exclusiva que posee dicha cartera y su papel como principal ejecutor del gasto público”. Por el contrario, cuando se trata de proyectos de ley promovidos por los miembros del Congreso, el parámetro constitucional es menos rígido. La Corte ha señalado que en estos casos el Legislador “solo está obligado a incluiruna consideración mínima sobre los efectos fiscales de la iniciativa, sin que sea exigible un análisis detallado o exhaustivo del impacto en las finanzas públicas y de las fuentes de financiación”?, La finalidad consiste en garantizar que existan referencias básicas que permitan analizar la eventual incidencia fiscal, más no en exigir al Congreso un nivel técnico del que no dispone?, De igual forma, si el Ministerio de Hacienda emite un concepto sobre el impacto fiscal de la iniciativa, el Congreso debe valorarlo y discutirlo, aunque “no está obligado a acogerlo”. Y si el Ministerio no presenta dicho concepto, ello “no implica un veto a la actividad legislativa”. Esta regla se fundamenta en el principio de colaboración armónica y en la distribución constitucional de competencias: el Ejecutivo dispone del conocimiento especializado para evaluar los efectos fiscales, mientras que el Congreso tiene la responsabilidad de deliberar y legislar incluso cuando el Gobierno no intervenga en el análisis de impacto fiscal’. La Corte ha explicado además que se habla de órdenes de gasto cuando el enunciado jurídico consiste en “un mandato imperativo de gasto y, por tanto, constituir un título

no intervenga en el análisis de impacto fiscal’. La Corte ha explicado además que se habla de órdenes de gasto cuando el enunciado jurídico consiste en “un mandato imperativo de gasto y, por tanto, constituir un título "Corte Constitucional. Sentencia C-424 de 2023. “Ibid. Corte Constitucional. Sentencia C-424 de 2023 “Artículo 7 de Ley 819 de 2003. “Corte Constitucional. Sentencia C-424 de 2023. ? Ibid. Y Ibid. “Ibid. “lord. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-424 de 2023, @ wwwprocuraduria.gov.co E) Carrera 5 # 15-80 ) +57 601587 8750PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION jurídico suficiente y obligatorio para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto” diferenciandolas de disposiciones que contienen simples autorizaciones, mediante el uso de los criterios gramatical y funcional. Para tal diferenciación, es importante que se identifique el uso de verbos imperativos como “deberá” o “se ordena”, de las expresiones meramente facultativas como “podrá” o “se autoriza”, pues sólo en el primer supuesto se configura una verdadera orden de gasto. Además, se debe evaluar si la orden es ejecutable y autosuficiente, pues una norma abstracta o condicionada a una reglamentación ulterior no puede ser considerada gasto si no tiene la capacidad suficiente para obligar al Ejecutivo, Entonces, no se configura una orden de gasto cuando la ley se limita a autorizar al Ejecutivo para adelantar ciertas acciones o establece deberes generales cuya ejecución presupuestal queda sometida al régimen orgánico del presupuesto”. La

Entonces, no se configura una orden de gasto cuando la ley se limita a autorizar al Ejecutivo para adelantar ciertas acciones o establece deberes generales cuya ejecución presupuestal queda sometida al régimen orgánico del presupuesto”. La jurisprudencia ha puesto ejemplos ilustrativos: disposiciones que autorizan al Gobierno a incluir partidas o que fijan deberes generales de financiación no configuran órdenes de gasto exigentes desde la perspectiva del artículo 7". Por otra parte, la Sentencia C-161 de 2024, la Corte explicó que una norma constituye un beneficio tributario, cuando su efecto es alterar las cargas fiscales de los contribuyentes, otorgándoles tratamientos preferenciales o exenciones. Es decir “el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria (...) en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales””, Conforme a ello, la interpretación sistemática del artículo 334 Superior y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 demuestra que, tratándose de iniciativas congresionales, el impacto fiscal funciona como un requisito de racionalidad para el debate, pero no como un condicionante estricto que limite la potestad de configuración normativa del Legislador.

B. La naturaleza y alcance de la Ley 2454 de 2025

La Ley 2454 de 2025 tiene como propósito central regular el uso de perros en el sector de la vigilancia y seguridad privada,