PGN - Concepto 94-2025 de 2025
Descargar PDFDetalles
- Título
- PGN - Concepto 94-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO EN ACCIÓN POPULAR-Solicita confirmar sentencia en proceso por acción popular relacionado con PAE de Ibagué
DERECHO A LA EDUCACION-El Programa de Alimentación Escolar PAE constituye una política pública orientada a garantizar el acceso y la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo oficial
ACCIÓN POPULAR POR VIOLACIÓN O AMENAZA A UN DERECHO COLECTIVO-El PAE no configura un derecho fundamental autónomo sino un derecho colectivo relacionado con la prestación eficiente y continua del servicio público educativo
ACCIÓN POPULAR-Medio procesal idóneo para proteger derechos colectivos y su prosperidad exige la acreditación de una vulneración actual, cierta y verificable, y no la simple referencia a dificultades administrativas propias de la ejecución de las políticas públicas
PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR PAE-Desafíos estructurales en términos de cobertura total y equidad territorial no configuran per se una vulneración de derechos colectivos en tanto no se demostró un daño cierto ni una omisión arbitraria
EXHORTACION-Constituye una herramienta legítima para orientar a las entidades públicas hacia la mejora de sus prácticas administrativas, la optimización del gasto público y la garantía progresiva de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
ACCIÓN POPULAR-No se acreditó una vulneración actual ni un daño cierto a los derechos colectivos reclamados
CONCEPTO N° /2025
Bogotá D. C., 24 de julio de 2025
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente, doctor NICOLAS YEPES CORRALES
1. S. D.
Radicación: 73001-23-33-000-2023-00116-01 (72263)
Demandante: Nicolás Álvarez Bernal
Consejero Ponente, doctor NICOLAS YEPES CORRALES
1. S. D.
Radicación: 73001-23-33-000-2023-00116-01 (72263)
Demandante: Nicolás Álvarez Bernal
Demandadas: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ALIMENTOS PARA APRENDER, INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF - UNION TEMPORAL COMPARTIR IBAGUÉ 2022 - MUNICIPIO DE IBAGUÉ (INSTITUCION EDUCATIVA TÉCNICA CIUDAD IBAGUÉ)
Referencia: Acción Popular
El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso de la referencia. En esta oportunidad solicita confirmar la sentencia apelada conforme a los argumentos que a continuación se exponen.
- 1. ANTECEDENTES
1.1. La demanda[[1]](#footnote-1): El día 17 de marzo de 2023, Nicolás Álvarez Bernal, , formulo demanda de protección de derechos e intereses colectivos, contra las entidades demandadas de la referencia, con el fin de que sean condenadas al pago de los perjuicios ocasionados por considerar transgredidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público y prestación eficiente de los servicios públicos de los estudiantes y comunidad en general, relacionados con el Programa de Alimentación Escolar de la Institución Educativa Técnica Ciudad Ibagué.
Fundamenta sus pretensiones en los siguientes hechos:
El demandante solicito que se ordene la entrega inmediata de raciones alimentarias a todos los niños, niñas y adolescentes matriculados en dicha institución, incluyendo durante las vacaciones escolares. También exige que se realicen los ajustes presupuestales y administrativos necesarios para cumplir esta orden, se garantice la verificación y difusión del cumplimiento, y se remitan informes detallados sobre los beneficiarios y las razones por las cuales algunos no reciben el alimento.
Menciono la falta de respuesta a un derecho de petición presentado en febrero de 2023, la omisión en la entrega de raciones a todos los estudiantes, y el perjuicio nutricional que esto causa en los menores, especialmente durante las épocas de receso escolar.
1.3. La defensa:
La Nación – Ministerio de educación Nacional[[2]](#footnote-2). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumento la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1075 de 2015, la competencia para la entrega del componente alimenticio a los estudiantes no corresponde a la Nación, sino a las entidades territoriales certificadas, como el Municipio de Ibagué.
Indicó que la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, adscrita al Ministerio, no tiene la función de entregar directamente alimentos, sino que su labor se limita a asignar recursos y fijar lineamientos del Programa de Alimentación Escolar (PAE).
El Ministerio aclaró que desde 2016 son las entidades territoriales las responsables de ejecutar, contratar y supervisar la operación del PAE, de acuerdo con sus capacidades locales. Por tanto, consideró que la solicitud de entrega inmediata de alimentos escapa a su competencia y solicitó ser excluido del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF[[3]](#footnote-3). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumento que la cuantía y los perjuicios, y propuso excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero y cumplimento de un deber legal de su parte.
El ICBF afirmó que, desde 2015, se desvinculó completamente del PAE, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad alguna en relación con la moralidad administrativa ni con el suministro del componente alimentario en instituciones educativas.
Precisó que la obligación de justificar el suministro o la falta de este recae sobre el Ministerio de Educación, los municipios y las instituciones educativas, no sobre el ICBF. En consecuencia, solicitó ser excluido del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Municipio de Ibagué[[4]](#footnote-4). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumento el Programa de Alimentación Escolar (PAE) no es un programa nutricional para reducir la desnutrición o mejorar el peso de los menores, sino un complemento alimenticio que busca facilitar el acceso, la permanencia y reducir el ausentismo escolar, promoviendo buenos hábitos alimentarios.
El PAE es parte integral del servicio educativo y su objetivo es apoyar a los estudiantes para mejorar su aprovechamiento escolar. En 2023, el Municipio y la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (UAPA) destinaron más de 32 mil millones de pesos para atender a aproximadamente 37 mil estudiantes, con la meta de cubrir a 54 mil.
Sin embargo, la cobertura universal del PAE depende de los recursos fiscales disponibles, por lo que el Municipio afirma haber cumplido con las obligaciones legales y reglamentarias para ofrecer el mejor servicio posible dentro de sus limitaciones presupuestales.
1.4. Sentencia[[5]](#footnote-5): El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 17 de octubre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, ya que la parte demandante incumplió con la carga probatoria establecida en el artículo 167 del C.G.P. Además, no se logró acreditar por parte del demandante la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad, patrimonio público y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. En efecto, no hay ningún elemento material que permita advertir la lesión a las reglas y los principios rectores de la actividad administrativa en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar en la Institución Educativa Técnica Ciudad Ibagué de esta capital; por el contrario, se advierte que se ha venido ejecutando conforme a los parámetros que rigen la materia sin ninguna clase de favorecimientos o conductas deshonestas en función de anteponer intereses particulares, o en detrimento de los intereses generales de la población estudiantil.
Agregó que frente al acceso al servicio público educativo y a que su prestación sea eficiente y oportuno, el mismo se ha garantizado a la población estudiantil de la Institución Técnica Ciudad Ibagué en las vigencias 2022, 2023 y 2024, en la medida de las posibilidades presupuestales que ha tenido la entidad territorial, como garantía del principio de planeación.
Exhortó a los demandados que, para la vigencia del 2024, como en las vigencias futuras, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021.
1.5. Apelación: Inconforme con lo decidido por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia de 17 de octubre 2024, la parte demandante y las partes demandadas formularon recursos de apelación, con los siguientes argumentos.
La parte demandante[[6]](#footnote-6) Arguyo, El PAE es un derecho colectivo, no una ayuda social ni un derecho individual; por tanto, la acción popular es el mecanismo adecuado para exigir su garantía, el fallo de primera instancia aplicó mal el enfoque, al analizar la acción como si fuera una tutela y no una acción para proteger derechos colectivos como el acceso eficiente a servicios públicos, la responsabilidad del PAE es compartida entre la Nación (Ministerio y UApA) y el Municipio, por lo que todas las entidades deben actuar coordinadamente para garantizar su prestación, se incumplió el proceso de priorización exigido por la Resolución 335 de 2021, al no probar que se favoreció a los estudiantes más vulnerables en la asignación del PAE y existen precedentes judiciales (Consejo de Estado y Corte Constitucional) que reconocen el PAE como parte integral del derecho a la educación y permiten imponer medidas a las autoridades para asegurar su cobertura y calidad.
La Nación – Ministerio de educación Nacional[[7]](#footnote-7). Arguyo El Ministerio de Educación Nacional no tiene competencia directa para revisar la información del SIMAT ni para ejecutar directamente el PAE. Esa labor corresponde a las Entidades Territoriales Certificadas (ETC), como el Municipio de Ibagué, El SIMAT (Sistema Integrado de Matrícula) es alimentado por las instituciones educativas y administrado por las ETC, no por el Ministerio, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (UAPA) es la encargada de formular políticas y distribuir los recursos del PAE, pero no ejecuta directamente el programa ni tiene injerencia sobre decisiones locales de entidades descentralizadas y el fallo excede al exhortar al Ministerio, pues la responsabilidad sobre la ejecución del PAE recae legalmente en las entidades territoriales desde 2016.
Municipio de Ibagué[[8]](#footnote-8).Arguyo El programa PAE es descentralizado y ejecutado directamente por las Entidades Territoriales Certificadas (ETC), como el Municipio de Ibagué. La UApA no tiene competencia para ejecutar directamente el PAE ni para planear su implementación en los territorios. La función de la UApA se limita a la asignación y distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación, así como brindar asistencia técnica y emitir lineamientos. La responsabilidad de la ejecución, priorización, focalización y contratación del PAE recae en la ETC de Ibagué. La focalización de beneficiarios se basa en criterios establecidos en la Resolución 335 de 2021 y debe ser ejecutada por las autoridades territoriales.
Además, La UApA reafirma que ha actuado dentro del marco legal, cumpliendo con su función de cofinanciar y asesorar el programa, pero que no puede ser obligada a asumir tareas que les corresponden a las entidades territoriales, como la ejecución directa del PAE.
1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 1. Problema Jurídico.
A criterio del Ministerio Público consiste en ¿determinar si sobre la parte actora pesa la carga probatoria de acreditar la presunta lesión de los derechos y garantías colectivos protegidos por la acción popular? Establecido lo anterior establecer si en el presente asunto se probó la lesión de los derechos colectivos reclamados en protección constitucional.
- 1. Caso Concreto
El Programa de Alimentación Escolar (PAE) constituye una política pública destinada a facilitar el acceso y permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Si bien es un componente esencial de la garantía del derecho a la educación, no se configura como un derecho fundamental autónomo, sino como un derecho colectivo relacionado con la prestación eficiente del servicio público de educación.
En consecuencia, pese a que el (PAE) de vincula al derecho a la educación, tiene una condición de autonomía para ser reclamada su protección en sede judicial. En dicho contexto, la dinámica probatoria para acreditar su lesión o desconocimiento exige abordarlo de forma separada a los medios de convicción que pueden utilizarse para acreditar una lesión al derecho a la educación.En otras palabras precisa que la adopción de medidas judiciales debe basarse en pruebas suficientes de afectación concreta, no solo en deficiencias estructurales[[9]](#footnote-9).
Con lo dicho, el Ministerio Público no está fomentando el desconocimiento de derechos por parte del Estado a partir de la existencia de deficiencias estructurales que contribuyen a poca eficacia. Busca precisar dos aspectos: i) que las acciones populares pueden carecer de idoneidad para corregir fallas estructurales e históricas que contribuyen al desconocimiento de derechos colectivos; ii) que la solución de dichas fallas exige la concurrencia de otros actores institucionales y la asignación de recursos para adoptar las políticas públicas de amplia dimensión temporal.
En ese sentido, distinguir entre los derechos fundamentales y los colectivos, reconociendo que la acción popular es el medio procesal adecuado, pero que su éxito requiere acreditar una vulneración actual, cierta y verificable. Le corresponde al actor suministrar al operador judicial medios de convicción que den cuenta de la lesión de las garantías colectivas reclamadas en protección y no limitarse a efectuar situaciones abstractas de supuestas fallas estructurales del Estado que han impedido alcanzar la eficacia de dichas garantías.
Bajo las anteriores precisiones y al valorar el material probatorio aportado. En el expediente no se acreditó que los estudiantes se encontraran actualmente excluidos del PAE por una omisión arbitraria de las autoridades, ni que existiera una negativa injustificada al acceso al programa.
La protección de derechos colectivos mediante acción popular exige la demostración de hechos actuales que constituyan amenaza o vulneración cierta, y no basta con invocar deficiencias estructurales sin relación causal directa con una actuación u omisión verificable de la entidad pública demandada.[[10]](#footnote-10)
Las entidades públicas demandadas demostraron haber realizado esfuerzos de ejecución presupuestal, focalización conforme a la Resolución 335 de 2021 y coordinación interinstitucional. Aunque subsisten desafíos estructurales en materia de cobertura total, ello no implica automáticamente la existencia de una violación de derechos colectivos con entidad suficiente para declarar responsabilidad administrativa.
Por tanto, el exhorto emitido por el Tribunal constituye una herramienta válida dentro del proceso de acción popular. Si bien no tiene carácter imperativo, permite orientar a las entidades estatales para mejorar sus prácticas administrativas y garantizar un cumplimiento más eficaz de las obligaciones legales.
En este contexto, exhorto fue razonable y proporcional, teniendo en cuenta que la cobertura del PAE está condicionada a criterios técnicos, financieros y operativos que deben respetar el principio de progresividad y a varias autoridades del Estado. La decisión judicial fue cuidadosa al no imponer cargas excesivas ni desconocer la distribución legal de competencias entre el nivel, además, se trata de lograr la protección de los derechos superiores de los niños que gozan de especial protección constitucional.
Por consiguiente, para esta Delgada considera procedente en armonía con la jurisprudencia vigente y el marco normativo aplicable, al no haberse demostrado la configuración de una vulneración actual de derechos colectivos ni responsabilidad directa de las entidades accionadas, pone en consideración de los honorables magistrados, lo siguiente:
1. CONCLUSIONES
El Ministerio Público, solicita a la Subsección CONFIRMAR la sentencia de primera instancia por encontrar ajustadas a Derecho las pretensiones solicitadas.
Atentamente,
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
JAF/CDAD
Atentamente,
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa