PGN - Concepto C-180-2025 de 2025
Descargar PDFDetalles
- Título
- PGN - Concepto C-180-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
DOCUMENTO ANONIMIZADO-Hace referencia a la actividad de reemplazar datos personales al igual que información sensible, íntima, personal y familiar en aras de garantizar derechos fundamentales de las personas tanto en actuaciones administrativas iniciales como en la publicación/DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dando cumplimiento a la resolución 352 de 2024 se procede a anonimizar el presente documento por parte del grupo de Relatoría sustituyendo los datos a proteger por xxx, yyy o sucesivas
REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad administrativa de Ministerio de Salud por daños y perjuicios a xxxxx prestación de servicios de salud y suministro de medicamentos a EPS yyyyyy que generó deuda superior a $2.062 millones
COMPETENCIA-De juez de segunda instancia está limitada a analizar puntos alegados y argumentados con el recurso de apelación
SENTENCIA-Se solicitó revocatoria parcial en lo relacionado con la condena en costas judiciales
CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Considera el apelante la no procedencia de estas por no haber actuado de mala fe ni con temeridad alguna además por no estar demostrados los gastos procesales
CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Procedencia de estas según regulación legal
CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-No es producto de un actuar temerario, de mala fe o culpable de parte condenada sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según sentencia de la Corte Constitucional
CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-No procedencia en sub examine porque no está demostrado que actor haya obrado con temeridad o mala fe
Para el Ministerio Publico los argumentos ofrecidos por el apelante, no logran desvirtuar lo decidido por el Tribunal. Lo anterior, por cuanto, la condena en costas no se produjo por que el actor haya actuado con temeridad o mala fe, pues, se soportó en lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. Conforme a tal disposición se debe condenar en costas al vencido en juicio, la regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público. La excepción de "interés público" se limita a las acciones públicas y no se aplica automáticamente a los procesos donde el Estado es parte, incluso si se ventilan asuntos de gestión pública, como el caso no se encuentra en la excepción la condena era viable.
CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Obedeció en el sub lite a un factor objetivo derivado de la derrota procesal más no a obrar temerario, de mala fe o culpable de parte vencida
En conclusión, para el presente asunto, la condena en costas obedeció a un factor objetivo derivado de la derrota procesal. No de un obrar temerario, de mala fe o culpable de la parte vencida. En tal sentido, las costas no tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios, ni una sanción. La liquidación y las reglas específicas de condena se rigen por el Código General del Proceso (CGP) y habrá lugar a ellas cuando se demuestre que estas se causaron y en la medida de su comprobación en el expediente (Art. 365.8 CGP). En el presente asunto, el a quo encontró demostradas las acciones procesales realizadas por profesionales del derecho que actuaron en el trámite del proceso, como fueron las contestaciones de la demanda los alegatos de conclusión. Fue por ello, que el fallador de instancia, basado en el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura aplicó la regla del 3% del total de las pretensiones distribuido para los tres demandados. En consecuencia, no se observa que el tribunal incurrió en violaciones a las disposiciones citadas con ocasión a las disposiciones dictadas a la condena en costas
-+-/\CONCEPTO N° 180/2025
Bogotá D. C. 9 de diciembre de 2025
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejera Ponente, doctora NICOLÁS YEPES CORRALES.
E. S. D.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-00794-02 (73771)
Demandante: xxxxxxxxx
Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
E. S. D.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-00794-02 (73771)
Demandante: xxxxxxxxx
Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CARLOS ENRIQUE CORTES CORTES
Medio de Control: Reparación directa.
Asunto: Apelación de sentencia.
El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso en referencia de conformidad para solicitar confirmar la sentencia de primera instancia. Con tal propósito se exponen los siguientes argumentos.
1. ANTECEDENTES
1.La demanda[[1]](#footnote-1)
El 22 de agosto de 2018, la Asociación de Prestadores de Servicios y Suministros de Salud, a través del medio de control de reparación directa, formularon demanda contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Superintendencia Nacional de Salud ,Carlos Enrique Cortes Cortes Buscan las siguientes pretensiones:
PRIMERA: Se declaren responsables de manera solidaria a LA NACION – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y al señor CARLOS ENRIQUE CORTES CORTES, identificado con cedula de ciudadanía No. zzzzzzz, quien fungió como Agente Liquidador de Humana Vivir, por los daños y perjuicios materiales ocasionados a xxxxxx, con base en los hechos aquí narrados.
SEGUNDA: En consecuencia, que se declare a la NACIONMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, a las SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y al señor CARLOS ENRIQUE CORTES CORTES, identificado con cedula de ciudadanía No. zzzzzzz, quien fungió como Agente Liquidador de xxxxxxr, como reparación del daño ocasionado, a pagar los perjuicios de orden material de manera solidaria, conforme al valor reconocido por EL AGENTE LIQUIDADOR DE HUMANA VIVIR EPS EN LIQUIDACION, mediante Resolución No. 007 del 13 de abril de 2015.
Se adujo que xxxxxx prestó servicios de salud y suministró medicamentos a la EPS yyyyyyyy, lo que generó una deuda superior a $2.062 millones. Durante el proceso de intervención, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó en 2013 la toma de posesión e intervención para liquidar la EPS, para lo cual designó agente liquidador. ASSALUD se presentó como acreedora dentro del trámite, para reclamar el valor adeudado.
El 13 de abril de 2015, el agente liquidador expidió la Resolución 007 que reconoció a xxxxxxxx una acreencia por $1.042 millones y rechazó otra por $1.020 millones. De otra parte, el 28 de abril de 2016 profirió la Resolución 017 “por la cual se adjudicaron bienes y remanentes al Ministerio de Salud y Protección Social en dación en pago”, sin incluir la suma reconocida a xxxxxx El 31 de mayo de 2016, mediante Resolución 018, se declaró la terminación de la existencia legal de zzzzz EPS.
Sostuvo que la omisión de pagar la suma reconocida como pasivo generó perjuicios. Expresó que tanto el Ministerio de Salud como la Superintendencia deben responder, pues la obligación surgió cuando la EPS estaba intervenida. En su criterio, esta circunstancia, generó confianza legítima y motivó continuar con la prestación de servicios, además que dichas entidades omitieron ejercer el control y vigilancia necesarios para asegurar el pago del pasivo y que, dada la naturaleza delegada del régimen subsidiado, deben asumir las consecuencias económicas de las obligaciones insatisfechas por la EPS.
2. Contestación de la demanda
Ministerio de Salud y Protección Social[[2]](#footnote-2). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Consideró que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que los hechos y actuaciones reprochados no están dentro de su ámbito competencial. Explicó que, conforme al Decreto Ley 4107 de 2011, el Ministerio no ejerce funciones de inspección, vigilancia o control sobre las EPS, pues, se asignaron a la Superintendencia Nacional de Salud bajo el principio de descentralización administrativa.
Precisó que los hechos debatidos derivan de actuaciones ejecutadas en el marco de la liquidación forzosa administrativa de la EPS zzzzzz, adelantada exclusivamente por la Superintendencia, que no existe nexo causal entre su conducta y los presuntos daños, ni responsabilidad atribuible por actos como la toma de posesión, el nombramiento del liquidador o el rechazo o pago de acreencias.
Superintendencia Nacional de Salud[[3]](#footnote-3). Se opuso a las pretensiones. Argumentó que no puede predicarse solidaridad entre la entidad y el agente liquidador. Indicó que no realiza coadministración de las EPS ni del proceso liquidatario, pues, el liquidador actúa con plena autonomía.
Explicó que, aunque tiene a su cargo la inspección, vigilancia y control de las entidades sometidas a supervisión y puede adoptar medidas de intervención forzosa administrativa, esto no implica que las decisiones o actuaciones del agente liquidador puedan atribuirse a la Superintendencia como una falla por omisión. Sostuvo que en este caso no existe un vínculo de imputación entre el presunto daño y su conducta institucional, lo que descarta la configuración de responsabilidad estatal.
Carlos Enrique Cortes Cortés[[4]](#footnote-4). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Argumentó que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión y liquidación de xxxxxxx EPS mediante Resolución 806 del 14 de mayo de 2013. Durante el trámite, yyyyyyy presentó su reclamación por $2.062 millones dentro del término legal. Esta se estudió y decidió mediante la Resolución 007 del 13 de abril de 2015 que reconoció como crédito a cargo de la masa de liquidación la suma de $1.042 millones, clasificada como quirografaria de quinta clase.
El 11 de abril de 2016, mediante la Resolución 015, se declaró el desequilibrio financiero de la entidad intervenida y determinó como insolutas las acreencias reconocidas, incluida la de yyyyyy, por insuficiencia total de activos. Explicó que los activos resultaban insuficientes para efectuar pagos, que no podían reconocerse acreencias extemporáneas ni compensaciones por pérdida de poder adquisitivo, pues los activos de la EPS estaban totalmente agotados.
Indicó que esta decisión se publicó el 21 de abril de 2016, que los pasivos del proceso ascendían a más de $269.000 millones, mientras que los activos apenas superaban los $19.000 millones, lo que permitía cubrir únicamente cerca del 8% de las obligaciones. Ese porcentaje, por mandato legal, debía destinarse prioritariamente a los créditos a favor del Ministerio de Salud y del Municipio de Florencia, lo cual agotó los recursos disponibles.
Afirmó que la declaración, obedeció tanto a exigencias legales como a la inexistencia de activos. Negó que se hubiera vulnerado el orden legal de pagos o favorecido indebidamente a algún acreedor, indicando que el procedimiento se ajustó al régimen de prelación de créditos y a los principios concursales.
3. Sentencia[[5]](#footnote-5)
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 26 de junio de 2025, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que aunque xxxxxx sufrió un detrimento patrimonial derivado del no pago de la acreencia reconocida en el proceso liquidatario de xxxxxxx EPS, dicho perjuicio no constituye un daño antijurídico, por originarse en la insuficiencia patrimonial de la entidad intervenida y en la aplicación estricta de las reglas concursales de prelación y adjudicación, sin que se probara la configuración de falla en el servicio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, tampoco del agente liquidador.
Concluyó que el Estado no está jurídicamente obligado a garantizar las obligaciones privadas de las EPS en liquidación y que la actuación administrativa toma de posesión, reconocimiento de créditos, declaratoria de desequilibrio financiero y adjudicación de remanentes se ajustó al marco legal.
4. Apelación[[6]](#footnote-6)
Se solicitó la revocatoria parcial de la sentencia en lo relacionado con la condena en costas, la cual consideró improcedente y materialmente desproporcionada, por desconocer el interés público involucrado, la naturaleza esencial del servicio prestado, así como la afectación financiera sufrida por la IPS a causa del incumplimiento de obligaciones por parte de una EPS, hoy liquidada. Además, la sentencia apelada no acreditó la existencia ni cuantía real de los gastos procesales, y no se evidenció conducta alguna de temeridad o abuso del derecho. Por ello, solicitó declarar que no hay lugar a costas, o subsidiariamente, se imponga en la menor cuantía posible, garantizando así los principios de equidad, razonabilidad y acceso efectivo a la justicia.
La sentencia apelada incurrió en una errónea aplicación de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP al imponer costas sin verificación probatoria de su causación ni observancia de criterios de equidad y proporcionalidad, pese a que no existió conducta temeraria o dilatoria atribuible a la demandante. Asimismo, la sanción económica generó un impacto desproporcionado sobre la ya deteriorada capacidad financiera de la IPS, circunstancia reconocida en la propia providencia, poniendo en riesgo la continuidad de la prestación del servicio público de salud.
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2. PROBLEMA JURÍDICO
¿Procede revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 26 de junio de 2025, por no estar acreditados los requisitos que soportaron la condena en costas impuesta a la parte demandante?
3. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO
El artículo 306 del CPACA dispone que los asuntos no regulados en tal código se rigen por lo normado en el CGP. Dicho cuerpo normativo prescribe en el artículo 328[[7]](#footnote-7) que la competencia de juez de segunda instancia está limitada a analizar los puntos alegados y argumentados con el recurso de apelación.
Con fundamento en la norma antes citada, el apelante considera que la sentencia impugnada debe ser revocada parcialmente, en el numeral 2 de la parte resolutiva. En su criterio, no debió ser condenado en costas por no haber actuado de mala me, ni con temeridad alguna, además, no se demostrados los gastos procesales.
La sentencia de primera instancia cuestionada decidió en el numeral segundo de la parte resolutiva condenar en costas a la parte demandante. En consecuencia, ordenó que “por Secretaría de la Sección liquídense los gastos procesales causados, devuélvase el monto remanente a la parte actora en caso de existir. FÍJESE por concepto de agencias en derecho la suma de Treinta y un millones doscientos sesenta y nueve mil setecientos setenta y cuatro pesos con ochenta y un centavos ($31.269.774,81) a cargo de la parte demandante, divididos en partes iguales a favor de las entidades demandadas, esto es, quince millones seiscientos treinta y cuatro mil ochocientos ochenta y siete pesos con cuarenta y un centavos. ($15.634.887,41) a favor de la Superintendencia Nacional de salud y quince millones seiscientos treinta y cuatro mil ochocientos ochenta y siete pesos con cuarenta y un centavos. ($15.634.887,41) a favor del señor Carlos Enrique Cortes Cortes en calidad de Agente Liquidador de Humana Vivir EPS”.
Para tal efecto argumentó que conforme con lo establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso para liquidar las costas y agencias en derecho se seguirán las reglas allí descritas. El numeral cuarto del artículo en cita estableció que “para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo o un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. Precisó que “en relación con las agencias en derecho la Sala dispondrá su tasación al tenor de lo previsto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 (artículo 5°), que dispone que, en los procesos declarativos en general de mayor cuantía, se tasara entre el 3% y el 7.5% de lo pedido”. En el caso la condena fue del 3%”
Para el Ministerio Publico los argumentos ofrecidos por el apelante, no logran desvirtuar lo decidido por el Tribunal. Lo anterior, por cuanto, la condena en costas no se produjo por que el actor haya actuado con temeridad o mala fe, pues, se soportó en lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. Conforme a tal disposición se debe condenar en costas al vencido en juicio, la regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público. La excepción de "interés público" se limita a las acciones públicas y no se aplica automáticamente a los procesos donde el Estado es parte, incluso si se ventilan asuntos de gestión pública, como el caso no se encuentra en la excepción la condena era viable.
Lo anterior encuentra soporte en lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-157/13[[8]](#footnote-8). La jurisprudencia ahí contenida precisa que la condena en costas no es producto de un obrar temerario, de mala fe o culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según los artículos 365. Al momento de liquidarlas, y conforme al artículo 366 del CGP, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.
En conclusión, para el presente asunto, la condena en costas obedeció a un factor objetivo derivado de la derrota procesal. No de un obrar temerario, de mala fe o culpable de la parte vencida. En tal sentido, las costas no tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios, ni una sanción[[9]](#footnote-9). La liquidación y las reglas específicas de condena se rigen por el Código General del Proceso (CGP) y habrá lugar a ellas cuando se demuestre que estas se causaron y en la medida de su comprobación en el expediente (Art. 365.8 CGP)[[10]](#footnote-10). En el presente asunto, el a quo encontró demostradas las acciones procesales realizadas por profesionales del derecho que actuaron en el trámite del proceso, como fueron las contestaciones de la demanda los alegatos de conclusión. Fue por ello, que el fallador de instancia, basado en el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura aplicó la regla del 3% del total de las pretensiones distribuido para los tres demandados. En consecuencia, no se observa que el tribunal incurrió en violaciones a las disposiciones citadas con ocasión a las disposiciones dictadas a la condena en costas.
III. CONCLUSIONES
El Ministerio Público considera que, en el proceso de la referencia, los argumentos del apelante no tienen la potencialidad de derribar las conclusiones a las cuales arribó el a quo. En consecuencia, no existe lugar a revocar la sentencia impugnada, por tanto, solicita CONFIRMAR la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
JF/CDAD
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
JF/CDAD
1. Expediente físico cuaderno principal (folios 3 a 9) ↑
2. Expediente físico Cuaderno principal (folios 39 a 47) ↑
3. Expediente físico Cuaderno principal (folios 116 a 128) ↑
4. Expediente físico Cuaderno principal (folios 58 a 76) ↑
5. Expediente digitalizado PDF 037Sentenciaquen\_0720180079400Sentenc.pdf ↑
6. Expediente digitalizado PDF 039\_MemorialWeb\_Recurso-RECURSOAPELACIONSE.pdf ↑ 7. ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones ↑