PGN - Concepto C-76-2025 de 2025

CONSULTA DISCIPLINARIA-Se emita concepto frente a condición de quienes son nombrados en entidades públicas en forma excepcional y/o temporal bajo la figura de supernumerarios, calidad de disciplinables y competencia para investigarlos

PROCURADURÍA AUXILIAR ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Función consultiva según regulación legal

CONSTITUCIÓN POLÍTICA-Dispone que empleos del Estado por regla general son de carrera, pero excepcionalmente existen otras vinculaciones entre estas los supernumerarios y empleos temporales

…por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; sin embargo, de manera excepcional no lo son los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley. En efecto, se advierte que dentro de los empleos públicos de vocación transitoria están los supernumerarios (Decreto 1042 de 1978, artículo 83) y los empleados temporales (Ley 909 de 2004, artículo 21).

NATURALEZA JURÍDICA DE VINCULACIÓN DE LOS SUPERNUMERARIOS-Según jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-Vinculación de empleados supernumerarios para actividades temporales es modo excepcional de vinculación laboral con esta

Entonces, «resulta claro que la vinculación de empleados supernumerarios para llevar a cabo actividades meramente temporales, constituye un modo excepcional de vinculación laboral con la Administración pública. […] Se trata pues de una verdadera relación laboral regida por normas de derecho administrativo, que en esencia es temporal»; en esa medida, «los empleos temporales comportan una nueva modalidad de empleos de los servidores públicos, que tiene un carácter eminentemente excepcional, que les permite a las entidades estatales crear o establecer en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio».

SERVIDORES PÚBLICOS-Dentro de estos están los supernumerarios quienes son destinatarios de ley disciplinaria y competencia para su investigación radica en oficinas de control interno disciplinario, sin perjuicio del poder preferente de ciertas entidades

Así las cosas, como los empleos de vocación transitoria forman parte de la función pública, tanto los supernumerarios como los empleados temporales son servidores públicos, por ende, destinatarios de la ley disciplinaria; y la competencia disciplinaria recae en las oficinas de control interno disciplinario, sin perjuicio del ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, y de las personerías municipales o distritales.

CONSULTA DISCIPLINARIA-Su respuesta no tiene carácter vinculante de conformidad con regulación legal

Bogotá, D. C., 08/09/2025

C-76 – 2025

SALIDA 08/09/2025

Doctor

Edwin Benjamín Cabrejo Figueroa

Funcionario

Grupo Control Disciplinario Interno de Juzgamiento

Fondo Rotatorio de la Policía

Carrera 66A 43-18, Salitre Greco

Ciudad

SALIDA 08/09/2025

Doctor

Edwin Benjamín Cabrejo Figueroa

Funcionario

Grupo Control Disciplinario Interno de Juzgamiento

Fondo Rotatorio de la Policía

Carrera 66A 43-18, Salitre Greco

Ciudad

edwin.cabrejo@forpo.gov.co

forpo@forpo.gov.co

Ref.: Respuesta consulta rad. E-2025-365544 del 22/07/2025

(C-2025-4091741)

Respetado doctor:

En atención a la consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a la condición específica de quienes son nombrados en las entidades públicas en forma excepcional y/o temporal bajo la figura de supernumerarios, en especial, la calidad de disciplinables (servidores públicos o particulares que ejercen funciones públicas) y la competencia para investigarlos, me permito manifestarle lo siguiente:

Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.°, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000[[1]](#footnote-1), modificado por el artículo 4.° del Decreto Ley 1851 de 2021[[2]](#footnote-2), se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto.

Pues bien, comoquiera que esta dependencia ya había emitido un pronunciamiento sobre el asunto, se transcribe, in extenso, el concepto C-88 – 2024:

[C]abe partir por recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política,[[3]](#footnote-3) por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; sin embargo, de manera excepcional no lo son los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley. En efecto, se advierte que dentro de los empleos públicos de vocación transitoria están los supernumerarios (Decreto 1042 de 1978, artículo 83)[[4]](#footnote-4) y los empleados temporales (Ley 909 de 2004, artículo 21)[[5]](#footnote-5).

Sobre el particular, la jurisprudencia ha indicado que la ley puede «precisar qué empleos no son de carrera, entre los que se encuentran los nombramientos temporales con las restricciones que imponen las leyes de carrera administrativa, pudiéndose ubicar dentro de ellos a los supernumerarios».[[6]](#footnote-6) Por lo tanto, «la autorización constitucional conferida al legislador para determinar las excepciones a dicho sistema, sirve de fundamento legítimo para el señalamiento legal sobre esta manera de vinculación».[[7]](#footnote-7)

En el siguiente recuadro, se aprecian los supuestos legales para la vinculación a la Administración pública de uno u otro empleo:

| | | | | --- | --- | --- | | norma[[8]](#footnote-8) | decreto 1042 de 1978 artículo 83 supernumerarios | ley 909 de 2004 artículo 21 empleados temporales | | Eventos en que resulta procede su vinculación[[9]](#footnote-9) | a) Para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario. En ningún vinculación caso de la un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuanto se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores. | a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; b) Desarrollar programas o proyectos para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario. duración determinada; c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución. |

Entonces, «resulta claro que la vinculación de empleados supernumerarios para llevar a cabo actividades meramente temporales, constituye un modo excepcional de vinculación laboral con la Administración pública. […] Se trata pues de una verdadera relación laboral regida por normas de derecho administrativo, que en esencia es temporal»;[[10]](#footnote-10) en esa medida, «los empleos temporales comportan una nueva modalidad de empleos de los servidores públicos, que tiene un carácter eminentemente excepcional, que les permite a las entidades estatales crear o establecer en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio».[[11]](#footnote-11)

Así las cosas, como los empleos de vocación transitoria forman parte de la función pública, tanto los supernumerarios como los empleados temporales son servidores públicos,[[12]](#footnote-12) por ende, destinatarios de la ley disciplinaria;[[13]](#footnote-13) y la competencia disciplinaria recae en las oficinas de control interno disciplinario, sin perjuicio del ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, y de las personerías municipales o distritales.

Resta agregar que la contestación que antecede, expedida a instancia del consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011[[14]](#footnote-14) y 39 de la Resolución 330 de 2021[[15]](#footnote-15).

Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JAVIER CAMILO FERNÁNDEZ VELANDIA

Procurador auxiliar para asuntos disciplinarios

Proyectó xpgh

C-76 – 2025

E-2025-365544 (C-2025-4091741)

1. «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». ↑ 2. «Por el cual se modifican los decretos Ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». ↑

3. «artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. // Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. // El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. // En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. // parágrafo. <Parágrafo adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido». ↑

4. «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones», prevé en el «artículo 83. de los supernumerarios. Para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario. // También podrán vincularse supernumerarios para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio. // En ningún caso la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuanto se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores. // La remuneración de los supernumerarios se fijará de acuerdo con las escalas de remuneración establecidas en el presente Decreto, según las funciones que deban desarrollarse. // Cuando la vinculación de personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo. // La vinculación de supernumerarios se hará mediante resolución administrativa, en la cual deberá constar expresamente el término durante el cual se prestarán los servicios y la asignación mensual que vaya a pagarse». (Inciso 2.° derogado tácitamente por el artículo 21

de la Ley 909 de 2004, ver sentencia C-422 de 2012; e inciso 3.° y texto subrayado declarados inexequibles mediante sentencia C-401 de 1998). ↑

5. «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», establece en el «artículo 1.°. objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. // Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública, conforman la función pública. En desarrollo de sus funciones y en el cumplimiento de sus diferentes cometidos, la función pública asegurará la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad. // De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos: // a) Empleos públicos de carrera; // b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; // c) Empleos de período fijo; // d) Empleos temporales». Además, en el «artículo 21. empleos de carácter temporal. // 1. De acuerdo con sus necesidades, los organismos y entidades a los cuales se les aplica la presente Ley, podrán contemplar excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio. Su creación deberá responder a una de las siguientes condiciones: // a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; // b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada; // c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; // d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración

total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución. // 2. La justificación para la creación de empleos de carácter temporal deberá contener la motivación técnica para cada caso, así como la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. // 3. <Aparte subrayado condicionalmente exequible> El ingreso a estos empleos se efectuará con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. // 4. <Aparte tachado inexequible> <Numeral adicionado por el artículo 6 del Decreto Ley 894 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> El nombramiento en los empleos temporales se efectuará mediante acto administrativo en el que se indicará el término de su duración, al vencimiento del cual quien lo ocupe quedará retirado del servicio automáticamente. Sin embargo, antes de cumplirse dicho término, el nominador en ejercicio de la facultad nominadora podrá declarar la insubsistencia del nombramiento, cuando el servidor no cumpla las metas del proyecto o actividades que dieron lugar a la creación de los mismos, de acuerdo con la evaluación que se establezca para el efecto y mediante acto administrativo motivado; o darlo por terminado, cuando no se cuente con las disponibilidades y apropiaciones para financiar el empleo

de carácter temporal, como consecuencia de los ajustes a los montos aprobados para su financiación. // De igual manera, el retiro del servicio de los empleados temporales se podrá efectuar por las causales consagradas en los literales d), h), i), j), k), m) y n) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004».

A su vez, el Decreto 1083/15, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública, parte 2, disposiciones especiales, estructura del empleo público; capítulo 1, empleos de carácter temporal, establece en el «artículo 2.2.1.1.1 Definición. Se entiende por empleos temporales los creados en las plantas de cargos para el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, por el tiempo determinado en el estudio técnico y en el acto de nombramiento. // Los empleos temporales deberán sujetarse a la nomenclatura y clasificación de cargos vigentes para cada entidad y a las disposiciones relacionadas con la elaboración del plan de empleos, diseño y reforma de plantas de que trata la Ley 909 de 2004. // En la respectiva planta se deberán identificar los empleos que tengan la naturaleza de temporales. El estudio técnico deberá contar con el concepto previo favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública». // (Decreto 1227 de 2005, art. 1) (Ley 909 de 2004, art. 1 literal d) (Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-288 de 2014). ↑

6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 15/05/2014, rad. 11001-03-25-000-2012-00159-00(0676-12); c. p.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. ↑

7. Cfr. sentencia C-401/98. ↑

8. Frente a la vigencia del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978, a raíz de la expedición del artículo 21 de la Ley 909 de 2004, en la sentencia C-422/12, la Corte Constitucional indicó «que no estamos ante normas que se oponen. En efecto, el hecho de que la administración cuente con supernumerarios para suplir las vacancias por licencias o vacaciones de los empleados públicos, o para llevar a cabo actividades transitorias, en nada contradice la definición de empleo público temporal del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Adicionalmente, la Corte considera que las dos disposiciones, si bien tienen en común el hecho de que se refieren a empleos de vocación transitoria, parten de supuestos diferentes […]. A pesar de lo anterior, se identifica la existencia de un criterio concurrente en ambas normas analizadas, como es el referido a las actividades de carácter transitorio que se asimilan a las descritas por el literal a) del numeral 1.° del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Es así como el inciso segundo del artículo 83, indica que los supernumerarios también podrán vincularse para desarrollar este tipo de actividades; a la vez que en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 se señala que los empleos de carácter temporal podrán crearse para cumplir funciones que no realiza el personal de planta, por no formar parte de las actividades permanentes de la administración. La Corte considera que, por corresponder en su propósito, las disposiciones son excluyentes la una de la otra, por lo que el inciso segundo del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 ha sido derogado tácitamente por el literal a) del numeral 1.° del artículo 21 de la Ley 909 de 2004 […]» ↑

9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 10/11/2016, rad. 11001-03-25-000-2011-00203-00(0678-11); c. p.: William Hernández Gómez. ↑ 10. Vid. nota 7. ↑

11. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 26/11/2009, rad. 11001-03-25-000-2006-00144-00(2326-06); c. p. Víctor Hernando Alvarado Ardila. ↑

12. «Según los términos del artículo 123, “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. // El artículo 125 a su turno establece en lo pertinente: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. // Así pues, dentro del género "servidor público", se comprenden según la Constitución diferentes especies como son: los miembros de las corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales. // En cuanto al origen o fuente de la clasificación de los servidores públicos se puede concluir que lo es, en principio la Constitución, pero no existe obstáculo alguno para que el legislador establezca, con arreglo a las atribuciones que le confiere el art. 150-23, nuevas denominaciones para caracterizar grupos o clases diferentes» (Corte Constitucional, sentencia C-299/94). «[E]l término “servidor público” corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular. Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como

se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo)» (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 20/03/2024, rad. 11001-03-06-000-2024-00026-00; c. p. Ana María Charry Gaitán). ↑

13. «artículo 25. destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. […]». ↑ 14. «artículo 28. alcance de los conceptos. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». ↑ 15. «artículo 39. de los conceptos. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». ↑