PGN - Concepto Concepto 134-2025 de 2025
Descargar PDFDetalles
- Título
- PGN - Concepto Concepto 134-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
# PROCESO EJECUTIVO-Para que se libre mandamiento de pago con base en sentencia que profirió subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro de proceso de reparación directa
ENTIDADES PÚBLICAS-Para efectos del reconocimiento y ejecución de créditos judiciales se encuentran sometidas al principio de legalidad del gasto público según regulación legal
PATRIMONIO PÚBLICO-Su protección es argumento válido pero insuficiente a la luz de la jurisprudencia administrativa porque no alcanza para fundamentar el desconocimiento de norma positiva de rango legal que busca protección constitucional de intereses del administrado como acreedor del Estado
PROCESO EJECUTIVO-La condena en costas en este puede oscilar entre el 5% y el 10 % de la suma reclamada por lo tanto no hay razón para que se modifique el monto de 5% de providencia objeto de censura
PROCESO EJECUTIVO-La orden de seguir adelante con la ejecución deberá cumplirse al quedarse saldo insoluto de capital que causará intereses de mora mientras no se cancele el total de la deuda
Sobre el punto se concluye que es aplicable, tal como afirmó el Apelante, el Artículo 1653 del Código Civil, es decir, la imputación del pago parcial efectuado por la obligada Procuraduría General de la Nación, por valor de $178’271.363, cubriría lo concerniente a intereses de mora primero y luego el capital representado en la condena de reparación directa emitida el 10 de abril de 2018 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En consecuencia, la orden de seguir adelante con la ejecución deberá cumplirse teniendo en cuenta que queda un saldo insoluto del capital que seguirá causando intereses moratorios hasta que no se cancele el total de lo adeudado
…. El Ministerio Público conceptúa en el proceso de la referencia que se debe conceder la razón parcial al Apelante sólo en lo referente a la aplicación del Artículo 1653 del Código Civil.
# CONCEPTO N° 134/2025
Bogotá D. C., 30 de septiembre de 2025
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejera Ponente doctora ADRIANA POLIDURA CASTILLO
1. S. D.
Radicación: 25000-23-26-000-1995-01402-02 (73069)
Ejecutante: Mauricio Fajardo Gómez
Ejecutado: Procuraduría General de la Nación
Proceso: Ejecutivo
Asunto: Apelación de sentencia
El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso en referencia de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad solicita la prosperidad parcial del recurso de apelación. Lo anterior, por cuanto, la primera instancia al ordenar seguir adelante con la ejecución omitió aplicar el artículo 1653 de Código Civil, norma que prescribe la imputación preferente del pago parcial a los intereses de mora y no al capital de lo adeudado por la condena judicial impuesta al ente público.
# ANTECEDENTES
1.1. La demanda: El 29 de julio de 2022[[1]](#footnote-2) el señor Mauricio Fajardo Gómez interpuso demanda ejecutiva contra la Procuraduría General de la Nación, para que se librara mandamiento de pago con base en la sentencia que profirió la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa radicado N° 25000 2326 000 1995 01402[[2]](#footnote-3).
El Ejecutante pidió hacer efectivo el pago de $178’271.363 por concepto de capital y $107’230.664 correspondientes a los intereses causados hasta la fecha en que se interpuso la demanda ejecutiva[[3]](#footnote-4). Además de lo anterior solicitó le fueran cancelados todos los intereses que se causen a la tasa comercial moratoria, equivalente a una y media veces el interés bancario corriente hasta la extinción total de la deuda afincado en dispuesto en el artículo 177 del C.C.A. Por último, solicitó que cualquier pago parcial o abono que realizara la demandada se imputara primeramente a los intereses, de conformidad con los dictados del artículo 1653 del Código Civil[[4]](#footnote-5).
1.2. Mandamiento de pago: Con fecha 29 de agosto de 2022[[5]](#footnote-6) se libró mandamiento de pago a favor del ejecutante por un monto de $178’271.363 por concepto de perjuicios materiales reconocidos en la sentencia. Se sumó a lo anterior lo concerniente a los intereses moratorios causados desde la fecha en que la obligación se hizo exigible, es decir, desde el 13 de noviembre de 2019 hasta la cancelación efectiva de la deuda[[6]](#footnote-7).
1.3. Excepciones: El 3 de octubre de 2022[[7]](#footnote-8),la Procuraduría General de la Nación, contestó la demanda y esgrimió en su defensa la excepción de mérito consistente en el pago de la obligación[[8]](#footnote-9). Sostuvo que no tenía razón el Ejecutante cuando pidió el pago de intereses moratorios porque las sumas reconocidas en la condena impuesta a la Procuraduría General de la Nación fueron actualizadas a valor presente y por lo tanto no era posible el reconocimiento y pago de intereses moratorios por cuanto estos y la indexación son conceptos excluyentes. Agregó que el titulo ejecutivo no estipuló claramente el reconocimiento de los intereses moratorios sobre las sumas reconocidas y dijo que lo que se puede concluir es, que tal pretensión fue resuelta negativamente por el Consejo de Estado en el Auto aclaratorio de la sentencia de reparación directa del 10 de octubre de 2018[[9]](#footnote-10).
Afirmó que en cumplimiento a lo contenido en el artículo 192 del CPACA, la PGN inició los trámites de pago a favor del demandante por lo que expidió la Resolución N° 097 del 24 de marzo de 2022, por medio de la cual se reconoció la condena y pagó la cantidad en la cuenta de ahorros N° 5853255019 SCOTIABANK COLPATRIA SA a nombre de Fajardo Gomez Mauricio Alfredo. Precisó que la Procuraduría General de la Nación realizó el reconocimiento y pago de la sentencia y canceló a la parte actora las sumas de dinero que fueron reconocidas a su favor por parte del Consejo de Estado.
1.4. Traslado de las excepciones: El Ejecutante descorrió el traslado afirmando que el abono realizado por la PGN no cubrió el total de la obligación[[10]](#footnote-11). Se opuso a la excepción de pago en los términos expuestos por la Ejecutada porque, en efecto, sí se hizo un pago de la condena de reparación directa, pero después de haber sido interpuesta la demanda ejecutiva y sólo cubrió parcialmente la obligación reclamada. Agregó que informó en debida forma y con base en la buena fe del pago parcial al Despacho sobre el abono que realizó la entidad ejecutada el 6 de abril de 2022 y pidió que éste se tuviera en cuenta al momento de realizar la liquidación del crédito[[11]](#footnote-12).
Señaló que la obligación objeto de la ejecución, todavía se mantiene insoluta porque la suma de dinero que se abonó en abril 6 de 2022 no cubrió la totalidad de lo reclamado porque esto equivale, tanto al capital como a los intereses moratorios causados desde la fecha en que la obligación se hizo exigible. Explicó que para el momento en el que se hizo el abono, debe tenerse en cuenta que corresponderá la imputación del pago a los intereses y no al capital, tal como lo dispone el artículo 1653 del Código Civil[[12]](#footnote-13).
1.5. Sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución: Con fecha 7 de diciembre de 2023 fue proferida sentencia de primera instancia en el proceso[[13]](#footnote-14). El a quo indicó que no es razonable sostener, como hizo la Ejecutada en el memorial de excepciones, que los intereses moratorios únicamente se reconocen en aquellas condenas judiciales cuyo texto describe de forma expresa su causación, porque ese tipo de intereses operan por mandato legal. Dijo que en esas circunstancias no le asiste razón a la PGN, cuando afirmó que esa Entidad cumplió el pago total de la obligación con realizar el abono del 6 de abril de 2022 al cancelar lo correspondiente al capital[[14]](#footnote-15).
Sostuvo que en el caso de marras el título ejecutivo está compuesto por una sentencia judicial y el ordinal quinto la parte resolutiva ordenó el cumplimiento del pago con base en los artículos 176 a 178 del CCA y a partir de esa normatividad se deben calcular intereses moratorios porque de esa forma lo plasmó el legislador. Afirmó que no era cierto lo aducido por la Ejecutada en el sentido de existir una especie de prohibición en la sentencia de reparación directa originaria, sobre la causación de intereses moratorios. Lo anterior se debe a que el Auto que aclaró la providencia de cierre no negó el reconocimiento de los intereses moratorios señalados en el artículo 177 del CCA, sino que el Consejo de Estado en su momento, adicionó el fallo explicando que la diferencia salarial que se reconoció por vía de reparación directa había sido objeto de actualización, por lo que no era procedente reconocer intereses sumados a la indexación[[15]](#footnote-16).
Señaló que los salarios dejados de percibir por el trato discriminatorio de la Entidad, a la fecha de ejecutoria de la sentencia de reparación directa, tienen un tratamiento diferente una vez ejecutoriada la condena para que ella sea pagada por la Administración. Añadió que después de proferida la condena, si ésta no se paga y producto del paso del tiempo, se generan intereses moratorios por el solo imperio de la ley.
Sobre la aplicación del Artículo 1653 del Código Civil, relativo a la imputación del pago de una sentencia judicial dijo que a diferencia de lo que sucede en las relaciones negóciales entre particulares, en las que no existe un trámite predefinido para el pago, más allá del consensualmente definido, el legislador colombiano reguló de manera expresa en el anterior CCA y en el actual CPACA, todos los aspectos relacionados con el pago de obligaciones contenidas en sentencia. Explicó que, en tratándose del pago de sentencias judiciales por parte de Entidades públicas, existe un trámite legal, especial, definido por el legislador, en el que concurren obligaciones tanto de los beneficiarios del título ejecutivo, como de la entidad pública condenada, que conforme lo ha explicado la Corte Constitucional en la sentencia C482 de 2002, tiene “un fin legítimo auspiciado por la Carta, cual es la defensa del patrimonio público y del interés general”[[16]](#footnote-17).
Indicó que, conforme a la jurisprudencia en cita, se debe descartar la posible existencia de un término de comparación entre ambos sujetos (privado – público) y, al mismo tiempo, se legitima el tratamiento diferencial, en materia de reglas de cobro de providencias judiciales. Explicó que, al cobrarse la obligación impuesta a una entidad pública, no procede la aplicación del Artículo 1653 del Código Civil, porque lo que corresponde es aplicar el pago parcial al capital y de esa forma evitar la generación de intereses adicionales.
Con base en lo anterior la primera instancia resolvió que se debía seguir adelante con la ejecución por el valor los intereses causados sobre el capital inicialmente adeudado, que se entenderán generados únicamente entre el periodo del 14 de noviembre de 2019 y el 13 de mayo de 2020 y entre el 4 de junio de 2020 y el 5 de abril de 2022 y no se aplicaría lo dictado por el Artículo 1653 del Código Civil.
1.6. Apelación de la sentencia: El 22 de enero de 2024[[17]](#footnote-18) Ejecutanterecurrió parcialmentela orden de seguir adelante con la ejecución emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con base en lo siguiente[[18]](#footnote-19).
Para el Actor la decisión del a quo respecto de la inaplicación del artículo 1653 del Código Civil es desacertada porque no es cierto que el Código Contencioso Administrativo contenga la regulación expresa de “todos los aspectos relacionados con el pago de obligaciones contenidas en providencias judiciales”. Añadió que Artículo 177 de la normatividad aludida únicamente regulaba, de un lado, cuáles eran las cantidades adeudadas que generarían intereses, qué tipo de intereses devengarían y desde cuándo se causarían. Señaló que el CCA imponía una carga al acreedor para que no cesara la causación de los intereses, siempre y cuando el interesado hubiese solicitado a la entidad el pago dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que impuso la obligación. Dijo que en ese orden el Artículo 177 del CCA no reguló la materia de la cual se ocupa el artículo 1653 del Código Civil relativa a la imputación del pago y por ello sería un error tener la primera como norma especial prevalente sobre la segunda, porque se refieren a asuntos diferentes.
Citó la Jurisprudencia del Consejo de Estado para señalar que esta consagró la procedencia del Artículo 1653 del Código Civil, en el entendido que con ello no solo no se configura detrimento alguno en contra del patrimonio público. Además, que la jurisdicción ha determinado que se deben garantizar la protección de los derechos del acreedor porque la efectividad de los pagos no debe quedar al arbitrio del deudor.
Afirmó que es inconstitucional por ser violatorio al derecho a la igualdad, el hacer la distinción entre un deudor privado y la Administración Pública para establecer la imputación del pago parcial al capital y no a los intereses. Agregó que la distinción hecha por el a quo premió y estimuló la negligencia, la ineficiencia y hasta la mala fe de las entidades públicas que no pagan oportunamente sus condenas judiciales. Se refirió a una supuesta perversa consecuencia de la distinción referenciada porque al diferenciar el pago de obligaciones entre particulares y el pago de obligaciones a cargo de entidades públicas, porque que por esa vía el Juez de lo Contencioso Administrativo termina “autorizando” el pago inoportuno de las condenas que les son impuestas judicialmente a los entes públicos.
Como punto final, se opuso a lo decidido respecto de la condena en costas porque consideró que el Tribunal escogió la más baja de las opciones cuantitativas (5%) sin exponer el fundamento de esa valoración. Dijo que la motivación de las decisiones constituye elemento sustancial del Debido Proceso que, a su vez, constituye otro de los derechos fundamentales que le asisten al Ejecutante. Añadió que la conducta procesal de la Demandada dista mucho tanto de lo que debía y podía esperarse de la Procuraduría General de la Nación, habida cuenta que resulta inadmisible que ese extremo de la litis haya dilatado injustificadamente el curso procesal. Por lo expuesto concluyó que la condena en costas debió ascender al 10% de la condena y no el 5% fijado por la primera instancia.
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1. PROBLEMA JURÍDICO
Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico consiste en determinar si: ¿Se debe modificar la sentencia de primera instancia porque debió imputarse de forma preferente lo pagado por la Ejecutada como abono a los intereses antes que un pago del capital y porque debió condenarse a la demandada a pagar más del 5% en costas procesales?
2.2. CASO CONCRETO: SÍ PROSPERA PARCIALMENTE LA APELACIÓN PORQUE LA PRIMERA INSTANCIA DESATENDIÓ LOS DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 1653 DEL CODIGO CIVIL
El Ejecutante, ahora Apelante, adujo dos circunstancias como motivo de su inconformidad. La primera es una indebida aplicación de la imputación preferente del pago parcial de la obligación, por inaplicación del Artículo 1653 del Código Civil. El segundo argumento se refiere a lo que según su criterio constituye una baja, y, por lo tanto, indebida tasación, de las costas procesales impuestas a la Ejecutada. El Ministerio Público conceptúa que se debe conceder razón al apelante en lo referente a la imputación del pago parcial de la obligación a los intereses moratorios y negarse a lo pedido respecto de las costas procesales. Lo conceptuado tiene el siguiente fundamento.
La aplicación del Artículo 1653 del Código Civil es procedente en asuntos como el sub examine cuando se cumplen ciertos parámetros descritos por la Jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo[[19]](#footnote-20). La norma del Código Civil en cita dice lo siguiente: “[…] Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados […]”.
Es cierto lo dicho por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia apelada: “[…] el trato diferenciado previsto para el pago de créditos judiciales a cargo de las entidades públicas, en comparación con los particulares, parte del entendimiento que estos últimos y el Estado no se encuentran en un mismo plano de igualdad, puesto que para efectos del reconocimiento y ejecución de los créditos judiciales, las entidades del Estado se encuentran sometidas al principio de legalidad del gasto público (C.P. art. 345 y 346)[…]”[[20]](#footnote-21). La diferencia de criterios para estudiar acreencias del Estado es un hecho aceptado por la jurisprudencia y se constata, por ejemplo, en el tratamiento prohibitivo de la imputación de pago parcial de intereses en casos de condenas por actos administrativos de reconocimiento pensional[[21]](#footnote-22).
Sin embargo, en el referenciado no se discute la desigualdad de poderes que fundamenta la diferencia del derecho administrativo del derecho privado, sino que el Consejo de Estado ha determinado la posibilidad de aplicar de forma supletiva reglas de derecho común en lo atinente al pago de obligaciones. La razón de esta aplicación supletiva es la inexistencia de una regulación especial sobre la imputación de pagos parciales de la obligación en el ordenamiento jurídico administrativo colombiano. La Ley 1437 de 2011, por ser regulación adjetiva, no contiene un orden sustancial del régimen de las obligaciones derivadas de las sentencias condenatorias[[22]](#footnote-23) y, en consecuencia, para llenar el vacío se hace necesaria la remisión a la norma especial que para el caso es el Código Civil.
La protección del patrimonio público es un argumento válido pero insuficiente a la luz de la jurisprudencia administrativa porque no alcanza para fundamentar el desconocimiento de una norma positiva de rango legal, que además busca la protección constitucional de los intereses del administrado como acreedor del Estado. En efecto, la Administración como deudora de una condena judicial, debe pagar, al igual que los privados, tanto capital como intereses de la obligación[[23]](#footnote-24).
El trámite del proceso de reparación directa originario, a instancias del cual profirió la sentencia título de recaudo, se reguló por el Decreto 01 de 1984, normatividad que en sus artículos 176 y 177 trataba la ejecución de las condenas en las que se obligaba a una entidad pública. Además, como la reparación directa en comento cursó en vigencia del CCA, se debe aplicar el régimen de transición previsto en el artículo 308 del CPACA. Los artículos 192 y siguientes del CPACA se ocupan de aspectos relacionados con la efectividad de condenas contra entidades públicas, en materia de la imputación de los pagos, pero no hacen ninguna discriminación. Razón por la que no es dable para el juzgador hacer la diferencia que no ha hecho la norma sustancial que para el asunto de marras constituye el Código Civil, de lo contrario se vería beneficiado indebidamente el ente deudor[[24]](#footnote-25).
De tal suerte que, en materia de imputación de pagos se aplicará la norma civil, cuando se esté en presencia de abonos parciales como el realizado por la PGN el 6 de abril de 2022 por valor de $178’271.363[[25]](#footnote-26). Con base en lo anterior corresponde descontar primero lo pagado del monto de intereses moratorios y luego al capital hasta el momento en el que se cancele de forma integral lo adeudado[[26]](#footnote-27). Lo descrito no generaría anatocismo, es decir, no causarán intereses sobre intereses, porque se disminuirá también el capital y sólo sobre la parte insoluta de este rubro se generan los moratorios[[27]](#footnote-28).
Sobre el punto se concluye que es aplicable, tal como afirmó el Apelante, el Artículo 1653 del Código Civil, es decir, la imputación del pago parcial efectuado por la obligada Procuraduría General de la Nación, por valor de $178’271.363, cubriría lo concerniente a intereses de mora primero y luego el capital representado en la condena de reparación directa emitida el 10 de abril de 2018 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En consecuencia, la orden de seguir adelante con la ejecución deberá cumplirse teniendo en cuenta que queda un saldo insoluto del capital que seguirá causando intereses moratorios hasta que no se cancele el total de lo adeudado[[28]](#footnote-29).
En cuanto al argumento de la apelación consistente en la indebida tasación de costas procesales se sugiere una decisión negativa por lo siguiente. La Corte Constitucional en Sentencia C-539 de 1999, se refirió a la constitucionalidad del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, y dijo que las entidades públicas no pueden estar exentas de la condena y pago de costas procesales. Con base en lo anterior dijo el apelante que: “[…] resulta evidente que la absoluta ausencia de motivación acerca de la escogencia de la opción menor o más baja existente que se hizo en el fallo apelado para fijar la condena en costas, en su modalidad de agencias en derecho, resulta suficiente, per se, para que se acceda a modificar esa parte de la decisión […] La conducta procesal de la Demandada dista mucho tanto de lo que debía y podía esperarse de la Procuraduría General de la Nación, habida cuenta de los ya indicados mandatos constitucionales que le fijan expresamente sus deberes, sus funciones y sus competencias, como resulta en extremo reprochable aun si se la tomara a esa ejecutada como un simple litigante más –que evidentemente no lo es–, puesto que a todas luces resulta inadmisible que ese extremo de la litis, dentro del presente proceso ejecutivo, al efectuar su pronunciamiento en relación con el mandamiento de pago, en una actuación puramente dilatoria […]”[[29]](#footnote-30).
Sin embargo, contrario a lo expuesto por el recurrente la estimación de costas procesales en la Jurisdicción Contencioso Administrativa se realiza con base en criterios objetivos, verificables y conforme a las reglas del CGP y el CPACA. En efecto, la parte vencida debe asumir los gastos razonables en que incurrió la parte vencedora, siempre que estén debidamente probados en el expediente. Revisado el expediente, no se encuentra acreditado dentro de lo actuado un fundamento para la adopción del monto alto que pide como condena en costas. La Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del parágrafo del artículo 206 del Código General del Proceso y su relación con los artículos 365 y 366 ejusdem. La conclusión de la Alta Corte fue que: "[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe. o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 […] las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte […]”[[30]](#footnote-31).
Por consiguiente, verificado que en la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución se invocó como fundamento el artículo 440 del CGP, no contravino el 366 ejusdem y que en virtud de lo dispuesto en acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, la condena en costas en procesos ejecutivos puede oscilar entre el 5 % y el 10% de la suma reclamada, el Ministerio Público no encuentra razones para modificar el monto de 5% señalado en la providencia objeto de censura.
# 3. CONCLUSIONES
# 3. CONCLUSIONES
El Ministerio Público conceptúa en el proceso de la referencia que se debe conceder la razón parcial al Apelante sólo en lo referente a la aplicación del Artículo 1653 del Código Civil.
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa