PGN - Concepto Concepto 137 2025 de 2025

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Los convenios interadministrativos que contienen obligaciones patrimoniales, ejecución de obra pública y contraprestaciones exigibles son verdaderos contratos estatales

CONTRATO ESTATAL-Cuando un negocio interadministrativo tiene por objeto la ejecución de una obra pública y contiene obligaciones patrimoniales exigibles, su naturaleza jurídica es contractual

CONTRATO ESTATAL-Cuando una entidad incumple obligaciones contractuales claras, exigibles y demostradas, debe responder patrimonialmente

CONTRATO ESTATAL-INVIAS celebró contrato de interventoría, típico de contratos de obra

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO-Se ordena devolución de recursos, rendimientos, indexación e intereses

“En cuanto a la devolución de los recursos girados por INVIAS junto con los rendimientos financieros de estos, el Ministerio Público coincide con él a quo en que el municipio está obligado a devolverlos y no es admisible el argumento de que INVIAS debe expedir una autorización para ello, porque el municipio conoce el procedimiento de devolución tal como se señala en la decisión impugnada.”

Concepto N° 137/2025

Bogotá, D.C., 2 de octubre de 2025

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente: Dra. ADRIANA POLIDURA CASTILLO

E. S. D.

Radicación: Proceso 88001-23-33-000-2023-00066-01 (73266)

Controversias Contractuales – Art. 141, Ley 1437 de 2011.

Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVIAS

Demandado: Municipio de Providencia y Santa Catalina

Trámite: Apelación primera instancia

Controversias Contractuales – Art. 141, Ley 1437 de 2011.

Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVIAS

Demandado: Municipio de Providencia y Santa Catalina

Trámite: Apelación primera instancia

Aspectos de especial atención: Diferencia entre contratos y convenios interadministrativos. Incumplimiento en contratos interadministrativos.

El Ministerio Público presenta concepto dentro del expediente de la referencia. En esta oportunidad solicita modificar parcialmente la sentencia de primera instancia de conformidad con lo siguiente:

1. ANTECEDENTES

1. Demanda

El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) solicitó: i) declarar que se celebró con el municipio de Providencia – Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (municipio de Providencia y Santa Catalina) el convenio interadministrativo 2741 de 2019[[1]](#footnote-1); ii) declarar que el municipio incumplió el convenio interadministrativo 2741 de 2019; iii) condenar al municipio a restituir $648.606.706 correspondientes al desembolso realizado por INVIAS indexado y con los intereses moratorios correspondientes; iv) condenar a reintegrar la totalidad de los rendimientos financieros que se encuentran en el Banco de Bogotá en la cuenta corriente en la que se realizó el desembolso de los recursos producto del convenio interadministrativo mencionado; v) ordenar la entrega de los documentos que permitan el cierre financiero del convenio interadministrativo 2741 de 2019; vi) liquidar el convenio interadministrativo 2741 de 2019; y vii) condenar al pago en costas y agencias en derecho. Los argumentos para sustentar las pretensiones son:

INVIAS celebró el 30 de diciembre de 2019 convenio interadministrativo 2741 de 2019 cuyo objeto era “aunar esfuerzos para el mantenimiento y mejoramiento de vías rurales en el municipio de providencia, departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del programa “Colombia Rural”[[2]](#footnote-2). El valor del convenio era $680.155.974. El plazo iba hasta el 31 de diciembre de 2020. Las partes prorrogaron el convenio hasta el 31 de diciembre de 2021.

INVIAS giró al municipio de Providencia y Santa Catalina la suma de $648.606.706 el 31 de diciembre de 2019. El 2 de mayo de 2021 INVIAS comunicó el incumplimiento de las obligaciones por parte del municipio por no enviar el informe detallado del estado del proceso de selección ni publicar el proceso en la plataforma SECOP, solicitó la “[D]evolución inmediata de los recursos asignados a través del primer desembolso girado la Subdirección al igual que los rendimientos financieros generados y así proceder con la liquidación del convenio”. Esto de acuerdo con la cláusula décima novena del convenio interadministrativo 2741 de 2019 que establecía las causales de terminación.

El municipio de Providencia y Santa Catalina inició la licitación pública 003 de 2021 la cual tenía por objeto: “[M]ejoramiento de la vía denominada Jones Point (sector de San Juan) en el municipio de Providencia isla (San Andrés), derivado del convenio No. 002741 de 2019”[[3]](#footnote-3). El 2 de septiembre de 2021 INVIAS solicitó al municipio de Providencia y Santa Catalina informar las acciones adelantadas después del 24 de agosto de 2021, fecha en que el municipio profirió la Resolución 367 de 2021 mediante la cual declaró desierta la licitación pública 003 de 2021.

El 7 de septiembre de 2021 el municipio de Providencia y Santa Catalina respondió a INVIAS e indicó que hubo retrasos por el huracán IOTA que pasó por la isla y que iba a adelantar un proceso de selección abreviada de menor cuantía.

El 5 de octubre de 2021 INVIAS comunicó al municipio de Providencia y Santa Catalina los incumplimientos a las obligaciones del convenio interadministrativo 2741 de 2019 así: i) no realización de aportes de cofinanciación; ii) no realización de publicación del proceso de selección del contratista de obra; iii) no consignación de rendimientos financieros generados por los recursos aportados por el INVIAS; y iv) no devolución de los recursos del convenio.

El 11 de octubre de 2021 el municipio de Providencia y Santa Catalina solicitó a INVIAS realizar las gestiones necesarias para terminar por mutuo acuerdo el convenio y así poder realizar la devolución de los recursos junto con los rendimientos financieros.

El 25 de noviembre de 2021 INVIAS solicitó de nuevo la devolución de los recursos junto con los rendimientos financieros para suscribir el acta de terminación del convenio y la liquidación. El 4 de agosto de 2022 INVIAS reiteró la solicitud y compulso copias a los organismos de control dado que los recursos no fueron devueltos por el municipio de Providencia y Santa Catalina.

El 9 de septiembre de 2023 INVIAS reiteró al municipio de Providencia y Santa Catalina la devolución de los recursos junto con los rendimientos financieros que para ese momento eran de $9.806.662. El 20 de octubre de 2023 INVIAS solicitó de nuevo la devolución de los recursos y el municipio no dio respuesta a estos requerimientos.

• 1. Contestación de la demanda

El municipio de Providencia y Santa Catalina se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó haber cumplido las obligaciones derivadas del convenio y los retrasos en la publicación del proceso de selección ocurrieron por situaciones ajenas al municipio. Estas fueron: i) el paso por la isla del Huracán IOTA de categoría 5; y ii) la declaratoria desierta del proceso contractual porque los proponentes no cumplían con los requisitos[[4]](#footnote-4). Propuso las siguientes excepciones:

a). Fuerza mayor: El 16 de noviembre de 2020 el huracán IOTA azotó el municipio de Providencia y Santa Catalina y fue el primero de categoría 5. Previo a ello, el gobernador del municipio declaró la calamidad pública por 6 meses mediante el Decreto 284 del 4 de noviembre de 2020 con fundamento en las facultades previstas en la Ley 1523 de 2012.

No incumplió el convenio interadministrativo 2741 de 2019 porque los efectos devastadores del huracán desplazaron toda la actividad administrativa y contractual para la atención de las necesidades básicas del municipio. Este fenómeno influyó en los presupuestos, en el acceso a materiales y equipos de construcción y por ello la demora en los procesos de contratación.

b). Cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio: El 21 de mayo de 2021 el municipio inició el proceso de selección LP-003 de 2021, cuyo objeto era el “[M]ejoramiento de la vía denominada Jones Point (sector de San Juan) en el municipio de Providencia isla (San Andrés), derivado del convenio No 002741 de 2019”[[5]](#footnote-5). En el proceso se surtieron todas las etapas de la licitación, no obstante, se declaró desierto porque ninguno de los proponentes cumplió los requisitos habilitantes.

La publicación de los pliegos de condiciones se hizo el 21 de mayo de 2021 porque INVIAS remitió en abril de 2021 el presupuesto para las actividades de mejoramiento y mantenimiento a “[R]ealizarse en el corredor JONES POINT, insumos necesarios para que el municipio diera inicio al proceso de contratación de las obras”[[6]](#footnote-6).

c). Devolución de los recursos no ejecutados y reintegro de los rendimientos financieros:El municipio intentó reintegrar los recursos a INVIAS junto con los rendimientos financieros, sin embargo, el Banco de Bogotá indicó que solo era posible con la autorización de INVIAS. Por tanto, INVIAS debía acercarse al Banco para realizar los trámites correspondientes para la autorización de la devolución.

• 1. Auto mediante el cual se decide dictar sentencia anticipada

Mediante auto del 17 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina decidió dictar sentencia anticipada por cumplirse los requisitos del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA[[7]](#footnote-7).

• 1. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia del 20 de mayo de 2025 resolvió: i) el municipio de Providencia y Santa Catalina incumplió el convenio interadministrativo 2741 de 2019; ii) condenó al municipio a reintegrar $648.606.706 a INVIAS; iii) condenó al municipio a pagar a $249.072.145 por concepto de intereses moratorios; iv) ordenó al municipio devolver los rendimientos financieros de los recursos girados por INVIAS que se encuentran en una cuenta corriente en el Banco de Bogotá; v) ordenó al municipio entregar a INVIAS los documentos que permitan el cierre financiero del contrato; vi) no condenar en costas; y vii) compulsó copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que “[A]delanten las investigaciones disciplinarias y fiscales que puedan derivarse de la omisión en la oportuna devolución de recursos públicos”[[8]](#footnote-8).

La obligación principal a cargo de INVIAS era girar los recursos previstos en el convenio interadministrativo 2741 de 2019. Esto ocurrió así: un primer desembolso de $648.606.796 a la fecha de suscripción del convenio y otro desembolso de $31.549.268 que debía girarse después de acreditarse la cofinanciación a cargo del municipio de Providencia y Santa Catalina. El primer desembolso se acreditó en el expediente.

Se acreditó que INVIAS en varias ocasiones requirió al municipio cumplir la obligación de cofinanciación. Al no aportarse en la oportunidad correspondiente el Certificado de Disponibilidad Presupuestal por $540.000.000 por concepto de cofinanciación de la obra, INVIAS, no realizó el segundo desembolso.

INVIAS emitió la orden de inicio del convenio el 16 de septiembre de 2020 e hizo entrega formal del presupuesto oficial acompañado de los lineamientos para el proceso de selección el 5 de abril de 2021. El municipio ordenó abrir el proceso de selección el 21 de mayo de 2021 y luego de agotadas las etapas del proceso, declaró desierto el proceso mediante la Resolución 367 del 24 de agosto de 2021.

Transcurrieron más de 45 días para que el municipio realizara la publicación en el SECOP del proceso de licitación pública. No se aceptó el argumento de la entrega tardía por INVIAS del presupuesto de obra, puesto que fue la tardanza en la cofinanciación del convenio lo que llevó a INVIAS a entregar los presupuestos después de lo acordado dado que la orden de inicio no podía expedirse sin la acreditación de esa cofinanciación. Tampoco se justificó la tardanza de mes y medio para publicar los pliegos de condiciones.

Constituyó un hecho notorio la calamidad pública padecida por el municipio por el huracán IOTA el 16 de noviembre de 2020. Por tanto, las acciones del municipio durante el periodo de calamidad del 18 de noviembre de 2020 al 18 de noviembre de 2021 estaban destinadas a resolver la situación de calamidad, lo que significa que el “[F]enómeno jurídico de caso fortuito y fuerza mayor como eximente de responsabilidad si aplicó en la realidad contractual expuesta, pero sus efectos solo son oponibles respecto a las respuestas tardías o incompletas de las obligaciones del Convenio Interadministrativo No. 2741 de 2019 NO cumplidas entre el 16 de noviembre de 2020 al 31 de diciembre de 2020, plazo inicial para la ejecución del contrato, como quiera, que se encuentra plenamente probado que sobrevinieron situaciones que con posterioridad a la orden de inicio incidieron en el cumplimiento de lo acordado”[[9]](#footnote-9).

No se demostraron los motivos por los cuales el municipio durante la calamidad pública, teniendo el aval de INVIAS para adelantar un proceso de selección expedito y contando con los recursos, no publicó los pliegos de condiciones para realizar el proceso de selección, más aún cuando en forma paralela se estaba ejecutando el contrato de interventoría suscrito por INVIAS cuyo objeto era: “[I]nterventoría técnica, administrativa, financiera y ambiental para el mantenimiento y mejoramiento de vías rurales en el Municipio de Providencia del Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del Programa “Colombia Rural”[[10]](#footnote-10).

Se acreditó el incumplimiento del municipio “[N]o solo por el cumplimiento tardío en la provisión de acciones técnicas y legales necesarias para contar a la brevedad posible con el contratista para la ejecución de corredor vial convenido sino también, por la innegable desatención del deber de adelantar el proceso de contratación y celebrar el respectivo contrato de obra, el cual se encuentra ejecutado en un 0%”[[11]](#footnote-11).

Se configuró incumplimiento del municipio de la obligación de devolver los recursos que fueron girados por INVIAS, toda vez que el municipio conocía el procedimiento para devolver los recursos contrario a lo que afirmó en la contestación de la demanda. Esto puesto que:

[O]bra en el expediente Oficio SVR 66412 del 25 de noviembre de 2021, por medio del cual el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS instó al Municipio de Providencia y Santa Catalina a proceder con el reintegro de los recursos correspondientes al desembolso de los recursos no ejecutados del Convenio con las instrucciones que a continuación se transcriben:

El reintegro de los recursos correspondientes al desembolso de los recursos no ejecutados del Convenio por valor de SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS SEIS MIL SETECIENTOS SEIS PESOS M/CTE. ($648.606.706,00).

2. La cancelación de la cuenta del convenio No. 540255031, del Banco de Bogotá, sucursal Banca Oficial Departamento de Bolívar y San Andrés Islas.

3. La remisión de los extractos financieros generados desde la apertura de la cuenta del convenio hasta su cancelación.

4. El reintegro de los rendimientos financieros a la cuenta del Tesoro Nacional a la Entidad Financiera:

BANCO POPULAR

CUENTA CORRIENTE No. 050000249

NOMBRE DE LA CUENTA: DTN-FONDOS COMUNES

CÓDIGO RENTÍSTICO INVÍAS: 240200.

En el comprobante de consignación al Banco, debe registrarse el tercero que consigna, el NIT correspondiente, número y año del convenio. Para mayor claridad se adjunta al presente un modelo de comprobante de consignación del Banco Popular, con la respectiva instrucción para su diligenciamiento, respecto de la información que se debe registrar en el mismo, cuando el municipio consigne los rendimientos y los recursos NO ejecutados del citado convenio.

Una vez efectuadas las consignaciones independientes, se solicita remitir copia de estos Boucher a la Subdirección de Vías Regionales, así como al grupo de ingresos de INVÍAS, a los siguientes correos: atencionciudadano@invias.gov.co, mmbenavides@invias.gov.co, btrujillo@invias.gov.co.

Es preciso que el municipio de Providencia deje claro en cada consignación, el concepto de devolución, el número de convenio y el año de este (2741 de 2019).

Así las cosas, es preciso contar con esta documentación en un plazo no mayor a cinco (5) días siguientes (…)[[12]](#footnote-12).

El municipio no acreditó que INVIAS debía autorizar la devolución de recursos junto con los rendimientos financieros. Para el a quo “[B]rillan por su ausencia las gestiones de parte del ente territorial, para procurar la devolución de los recursos”[[13]](#footnote-13). Era procedente reconocer intereses moratorios por la no devolución de los recursos girados por INVIAS desde la fecha en que el municipio debía reintegrarlos por cuanto era una deuda preexistente al proceso judicial.

La pretensión de liquidación judicial del convenio no prosperó porque la “[S]ala no cuenta con toda la información para determinar este balance final dado que no tiene información sobre los rendimientos financieros que se han causado, razón por la cual esta pretensión no puede ser acogida de manera favorable. Adicionalmente, la Sala también ha de recordar que el INVÍAS, de acuerdo con lo dispuesto en el convenio interadministrativo estaba facultada para efectuar la liquidación unilateral”[[14]](#footnote-14).

Se compulsó copias a la “[P]rocuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, a fin de que se adelanten las investigaciones disciplinarias y fiscales que puedan derivarse de la omisión en la oportuna devolución de recursos públicos”[[15]](#footnote-15).

• 1. Recurso de apelación

El municipio de Providencia y Santa Catalina solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Adujo que el incumplimiento que se le atribuyó no tuvo en cuenta que en los convenios interadministrativos el escenario es diferente al de los contratos estatales al tratarse de dos entidades estatales que colaboran para lograr la satisfacción del interés general[[16]](#footnote-16).

El municipio no incumplió las obligaciones a su cargo derivadas del convenio interadministrativo. Los retrasos fueron por causas ajenas, específicamente el huracán IOLA y la pandemia del COVID-19 lo cual afectó la ejecución del convenio. El municipio el 28 de mayo de 2024 propuso fórmula conciliatoria a INVIAS para resolver la controversia, pero no recibió respuesta de este.

En la sentencia impugnada no se analizaron las causales de terminación del convenio interadministrativo, en especial, las de caso fortuito y fuerza mayor, debido a la pandemia del COVID-19 y al paso del huracán IOTA.

No era posible liquidar el convenio porque no se ejecutó, lo que procedía era la terminación y liquidación en el estado en el que se encontraba y no como se ordenó en la sentencia, es decir, “[A]tribuir dicha responsabilidad al Municipio, como si en su condición de contratista le correspondía su ejecución, siendo ello obligación de igual manera a cargo de INVIAS debido a la naturaleza del convenio interadministrativo donde se unen las entidades para lograr un fin común y no la satisfacción patrimonial”[[17]](#footnote-17).

La devolución o reintegro de los recursos y de los rendimientos financieros no era una obligación “[E]xclusiva a cargo del Municipio, pues tal labor de igual manera está a cargo del INVIAS, por cuanto la cuenta bancaria de manejo de los recursos es conjunta y depende de la autorización que el INVIAS emita al respecto”[[18]](#footnote-18).

El municipio no estaba facultado para reembolsar los recursos del convenio porque le correspondía a INVIAS “[C]onvenir con el MUNICIPIO, en virtud del tratamiento y manejo de la cuenta bancaria conjunta la entrega de estos recursos y los respectivos rendimientos financieros, pues de lo contrario estaríamos frente a una imposibilidad de cumplir lo ordenado judicialmente, en tanto, para entregar estos recursos públicos necesariamente se requiere que ello lo autorice el INVIAS”[[19]](#footnote-19).

No procedía el reconocimiento de intereses moratorios y la indexación de la suma debida por los rendimientos financieros pues ello constituía una condena con un doble pago por la misma causa. Sobre este punto señaló:

[N]o es procedente ordenar el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación que corresponde a la obligación de devolver rendimientos financieros como lo establece la sentencia del A quo, pues con ello se estaría condenando a un doble pago por la misma causa[[20]](#footnote-20).

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 1. Problema jurídico

Para el Ministerio Público el problema jurídico es: ¿Se configura incumplimiento del convenio interadministrativo 2741 de 2019 por parte del municipio de Providencia y Santa Catalina que permita imputar responsabilidad contractual y exigir la devolución de los recursos girados por INVIAS junto con los rendimientos financieros indexados y los correspondientes intereses moratorios?

• 1. Caso concreto 1. Fórmula de conciliación judicial propuesta por el municipio de Providencia y Santa Catalina

• 1. Caso concreto 1. Fórmula de conciliación judicial propuesta por el municipio de Providencia y Santa Catalina

En la apelación se expuso que el Comité de Conciliación del municipio propone fórmula conciliatoria el 28 de mayo de 2024 e INVIAS no contestó[[21]](#footnote-21). De acuerdo con el artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2220 de 2022, en los eventos en que el fallo de primera instancia sea condenatorio y contra este se interponga recurso de apelación, el magistrado ponente citará a audiencia de conciliación cuando: i) las partes de común acuerdo la soliciten y propongan fórmula conciliatoria, o ii) a petición del agente del ministerio público, cuando el recurrente sea la entidad condenada[[22]](#footnote-22). En este caso no se configuran los supuestos de la norma, por tanto, no procede la citación a la audiencia de conciliación judicial a pesar de la condena impuesta al municipio de Providencia y Santa Catalina.

• - 1. Modificación de la sentencia de primera instancia en cuanto a la naturaleza jurídica del convenio interadministrativo 2741 de 2019

Para el Ministerio Público las partes celebraron un contrato interadministrativo y no convenio interadministrativo como lo señala el a quo[[23]](#footnote-23). Esto porque el objeto del convenio además de aunar esfuerzos para el mantenimiento y mejoramiento de vías rurales en el municipio de Providencia y Santa Catalina tiene por finalidad la ejecución de una obra pública, lo cual se extrae del alcance del objeto previsto en la cláusula segunda del negocio:

CLÁUSULA SEGUNDA: ALCANCE DEL OBJETO: Adelantar el mejoramiento mantenimiento del corredor productivo Vía Jones Point del municipio Providencia en el departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y santa Catalina de conformidad al ANEXO TECNICO, que hace parte integrante del presente documento. En este sentido, EL MUNICIPIO ejecutará las actividades que correspondan al mejoramiento, mantenimiento periódico y rutinario, cuando las mismas se encuentren descritas en el ANEXO TECNICO”[[24]](#footnote-24).

El alcance del objeto demuestra que la finalidad del convenio es realizar una obra pública que consiste en el mejorar y mantener el corredor vial Joint Point. Tan es así que INVIAS celebra un contrato de interventoría para realizar el seguimiento técnico, administrativo y financiero a la obra, cuyo objeto es:

CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO.- EL INTERVENTOR se obliga para con EL INSTITUTO a realizar la INTERVENTORÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, FINANCIERA Y AMBIENTAL PARA EL MANTENIMIENTO Y MEJORAMIENTO DE VÍAS RURALES EN EL MUNICIPIO DE PROVIDENCIA DEL DEPARTAMENTO DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA DEL PROGRAMA “COLOMBIA RURAL”, de conformidad con el respectivo Pliego de Condiciones, el Manual de Interventoría y la propuesta técnica y económica presentada por EL INTERVENTOR revisada y aprobada por EL INSTITUTO[[25]](#footnote-25).

A su vez, en las obligaciones a cargo del municipio se evidencia que el objetivo del convenio es la realización de una obra pública. En la cláusula novena se encuentran las siguientes obligaciones a cargo del municipio:

CLÁUSULA NOVENA: OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: EL MUNICIPIO se obliga: a) Incorporar los recursos del presente convenio al presupuesto del MUNICIPIO y obtener previo al inicio de las obras los permisos que se requiera y todos los demás documentos técnicos para el adecuado desarrollo de las mismas. b) EL MUNICIPIO efectuara la cofinanciación del presente convenio con recursos de regalías, propios, y demás fuentes de financiación que estime pertinentes y/o en maquinaria amarilla y/o materiales granulares con el fin de dar un mayor alcance a las obras contempladas en marco del programa "Colombia Rural" c) Efectuar todas las diligencias administrativas, fiscales y judiciales indispensables para que EL MUNICIPIO pueda ocupar en forma permanente o de manera transitoria los predios o franjas de terrenos que se requiera para la ejecución de las obras (…). d) Cumplir con los trámites, permisos, normas legales, técnicas, jurídicas y demás requisitos necesarios para la ejecución total de las actividades. e) Adelantar el proceso de contratación y celebrar el respectivo contrato (…) a fin de seleccionar al contratista idóneo que ejecute las actividades, previa revisión y aprobación técnica por parte del INSTITUTO. f) Ejecutar las obras (…). g) Realizar las obras en el corredor seleccionado con los recursos aportados por el INSTITUTO en virtud del presente Convenio (…). (…). i) Disponer y autorizar los sitios destinados para la disposición de materiales provenientes de la ejecución de las obras. j) Garantizar la ejecución de las obras conllevando al logro del alcance del

proyecto (…). k) Estipular en los contratos que se hagan necesarios para cumplir con el objeto del presente Convenio, la cláusula penal, multas y demás medidas de exhorto y sanción para los contratistas, en caso de que incurran en Incumplimiento. I) Exigir a los contratistas el cumplimiento de la Ley 99 de 1993, sus Decretos Reglamentarios y las normas (…) relacionadas con el manejo ambiental. m) Suministrar al contratista la información disponible para el cumplimiento y desarrollo del objeto contratado. n) Supervisar la ejecución del contrato y velar por el debido y cabal cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista. o) Coordinar, revisar y elaborar la liquidación del contrato de obra (…)[[26]](#footnote-26).

El municipio también se obliga a realizar obras de mantenimiento rutinario según el parágrafo primero del artículo noveno del convenio[[27]](#footnote-27). Esto demuestra que la naturaleza jurídica del convenio interadministrativo 2741 de 2019 es la de un contrato y no un convenio.

Es recurrente nombrar contratos interadministrativos como convenios, sin embargo, son diferentes. El Consejo de Estado, en un caso similar al aquí analizado, sostuvo que es común que se utilice la misma denominación para contratos y convenios interadministrativos, pero en realidad los “[C]onvenios en los cuales las partes se obligan patrimonialmente constituyen contratos en toda la extensión del concepto y con todos los efectos de esa particular institución jurídica”[[28]](#footnote-28) (cursiva fuera de texto). Por tanto, “[S]i en un convenio o contrato interadministrativo debidamente perfeccionado, en el cual han surgido las obligaciones correspondientes, una de las partes no cumple con los compromisos que contrajo, tal parte está obligada a responder por ello, salvo que la causa de su falta de cumplimiento encuentre justificación válida” (cursiva fuera de texto)[[29]](#footnote-29).

Lo anterior es importante porque en los convenios el objeto es cooperar para cumplir funciones administrativas a cargo de las entidades[[30]](#footnote-30). De estos convenios surgen obligaciones que buscan “[C]onfluir a un propósito común relacionado con las funciones de las entidades participantes (…) el beneficiario es el “bien común”[[31]](#footnote-31). Las obligaciones son de colaboración, lo que implica que cada entidad asume y ejecuta “[A]ctividades concordantes con sus funciones, pero dirigidas a la obtención del fin común perseguido”[[32]](#footnote-32). A diferencia de los contratos interadministrativos en los cuales su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales[[33]](#footnote-33).

La naturaleza jurídica de contrato del negocio celebrado por las partes permite que, ante el incumplimiento de alguna de las obligaciones pactadas, la parte cumplida pueda reclamar vía judicial el incumplimiento del contrato junto con los perjuicios, como en este caso lo hace INVIAS. Por esa razón el Ministerio Público se aparta de lo señalado en la sentencia de primera instancia en relación con la naturaleza jurídica de convenio interadministrativo y considera que las parte celebraron un contrato interadministrativo debido al objeto y al contenido patrimonial de las obligaciones pactadas.

Los efectos del incumplimiento de un contrato permiten a la entidad cumplida reclamar los perjuicios padecidos por el incumplimiento imputable a la otra parte, en este caso a INVIAS reclamar al municipio de Providencia y Santa Catalina. Escenario distinto es el de colaboración en el que no están presentes obligaciones de carácter patrimonial.

• - 1. Confirmación de incumplimiento declarado en la sentencia de primera instancia

Partiendo de que el convenio interadministrativo 2741 de 2019 es un contrato, el Ministerio Público coincide con él a quo en declarar el incumplimiento del municipio de Providencia y Santa Catalina en relación con la entrega tardía de los recursos de cofinanciación para la ejecución del contrato. Esto b