PGN - Concepto D-15989 de 2025

Bogotá , 22 de abril de 2025

Honorables magistrados de la

CORTE CONSTITUCIONAL

M. P . Dr . JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Ciudad

Ref.: Expediente D-15.989

Proceso de inconstitucionalidad iniciado por Paloma Valencia Laserna y otros contra la ley 2381 de 2024, que establece el sistema de protecció n social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen comú n.

Concepto N° 7433

Honorables Magistrados:

Me permito rendir el concepto del Ministerio Pú blico en el caso de la referencia, en el que se demanda la inconstitucionalidad de la ley 2381 de 2024 por vicios de procedimiento en su formació n, en los que se habrı́a incurrido en el cuarto debate del trá mite legislativo correspondiente, en especial en la sesió n del 14 de junio de 2024 en el pleno de la Cá mara de Representantes, y fruto de los cuales se habrı́a desconocido lo dispuesto por el artıculo 157 de la Constitució n. La demanda también propone, de modo

subsidiario, que se declare la inconstitucionalidad de los artıculo 84.5 y 93 de esa ley, por supuesta infracció n del principio de progresividad de los derechos sociales y desconocimiento del artıculo 48 de la Constitució n, que prohıbe la creació n de sistemas pensionales especiales.

El concepto tiene la siguiente estructura: A modo de introducció n se hará una sıntesis de los cargos de la demanda y de sus argumentos. Luego se analizará (I), a partir de un seguimiento al trá mite legislativo de la ley demandada, si en verdad se presentaron los vicios de elusió n del debate y falta de deliberació n, tal como lo propone la demandante. Con posterioridad (II), se presentará n algunas reYlexiones sobre la procedencia de establecer lımites a las prá cticas de obstruccionismo parlamentario que rodearon el trá mite de la ley demandada. A continuació n (III) se rendirá concepto sobre las pretensiones subsidiarias de la demanda, referidas a los artıculos 84.5 y 93 de la ley. Por

ú ltimo (V), se verterá n algunas consideraciones sobre la trascendencia y efectos de las decisiones que debe tomar en esta ocasió n la H. Corte Constitucional.Ahora bien, aunque los cargos de la demanda versan principalmente sobre vicios de procedimiento en el trá mite legislativo que puedan haber afectado la constitucionalidad de la ley 2381 de 2024, el Ministerio Pú blico está consciente de la trascendencia de la decisió n que la Corte Constitucional debe tomar en este caso, como quiera que la ley demandada contiene una reforma profunda al sistema pensional vigente y, aunque está previsto que entre a regir el 1 de julio de 2025, ya ha venido teniendo efectos tanto sociales como Yinancieros y ha suscitado expectativas de prestaciones pensionales para millones de colombianos, que podrı́an verse afectadas de una u otra manera con la sentencia que proYiera la Corte Constitucional. Bajo esas premisas, a lo largo de todo el concepto el Ministerio Pú blico tendrá como norte la defensa de los intereses de la

sociedad y la protecció n de los derechos fundamentales de los colombianos, tal como la Constitució n se lo ordena. En ese orden de ideas, el Ministerio Pú blico considera adecuado manifestar de modo explıcito que es imparcial frente a la demanda, ası como frente a quienes se han opuesto a su prosperidad. Su horizonte es la vigencia de la Constitució n, el fortalecimiento de la democracia, los derechos fundamentales y la seguridad jurıdica. En ese marco, el Ministerio Pú blico entiende que los procedimientos legislativos son instrumentos al servicio de esos principios.

Introducción. SÍNTESIS DE LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

El cargo de la demanda que se dirige contra la integridad de la ley apunta a la posible elusió n del debate por no haberse discutido todas las proposiciones presentadas en el cuarto debate del proyecto de ley, particularmente en la sesió n de la Cá mara de Representantes del 14 de junio de 2024 y a la aprobació n de la proposició n en virtud de la cual se adoptó Yinalmente el texto que habı́a aprobado el Senado de la Repú blica en el segundo debate al mismo proyecto.

la cual se adoptó Yinalmente el texto que habı́a aprobado el Senado de la Repú blica en el segundo debate al mismo proyecto.

Los cargos subsidiarios aluden, el primero, a la posible inconstitucionalidad del artıculo 93 de la ley por haber establecido un trato diferencial para algunas minorı́as étnicas (indıgenas, afrocolombianos, raizales, palenqueros), a las cuales se les harı́a un có mputo de edad mınima para pensionarse diferente a la establecida con cará cter general, habida cuenta de sus expectativas promedio de vida. Ello, segú n la demandante, irı́a en contravı́a de la prohibició n constitucional de aprobar regımenes especiales, contenida en el artıculo 48 de la Constitució n.

El segundo cargo subsidiario no contiene propiamente un cargo de inconstitucionalidad, pues propone que se debe declarar la constitucionalidad condicionada del artıculo 84 de la ley, de tal modo que só lo se graven las mesadas pensionales en la parte que

pues propone que se debe declarar la constitucionalidad condicionada del artıculo 84 de la ley, de tal modo que só lo se graven las mesadas pensionales en la parte que excedan de las mil unidades de valor tributario (UVT) mensuales, y se proscriba unaposible interpretació n de la disposició n legal en virtud de la cual se podrı́a hacer ese cá lculo de modo anual y no mensual.

I. ¿SE VICIÓ LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA PENSIONAL EN LA SESIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENT ANTES DEL 14 DE JUNIO DE 2024?

Para responder a esta pregunta, que de alguna manera constituye el nú cleo de la demanda bajo aná lisis, se hará una breve exposició n del itinerario del proyecto de reforma pensional en el Congreso de la Repú blica, con especial atenció n a la sesió n de la Cá mara de Representantes del 14 de junio de 2024.

Esa exposició n de contexto se impone, como quiera que la determinació n del vicio de inconstitucionalidad alegado no debe hacerse a partir de un aná lisis aislado y

fragmentario de unos hechos, como si el proyecto de ley só lo se hubiera debatido en esa sesión del 14 de junio y como si la entidad de vicios de inconstitucionalidad pudiera deducirse de una simple irregularidad de trá mite en una ú nica sesió n parlamentaria. Só lo el aná lisis completo de los debates que tuvo el proyecto permitirá establecer si las irregularidades sen ̃ aladas en la demanda tuvieron la entidad suYiciente para declarar de inconstitucionalidad de la reforma pensional.

Ello es ası como quiera que para el aná lisis de los vicios de procedimiento legislativo que afectan la constitucionalidad de las leyes, la propia Corte Constitucional ha dejado en claro que rige el principio de instrumentalidad de las formas, en virtud del cual una irregularidad no es un vicio de procedimiento si “no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta” (Sentencia C-737 de 2001).

Por tanto, luego de la descripció n del itinerario legislativo de la reforma pensional se

la Carta” (Sentencia C-737 de 2001).

Por tanto, luego de la descripció n del itinerario legislativo de la reforma pensional se examinará si a la luz de la comprensió n que la jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha dado a ese principio, ası como a los de publicidad, deliberació n (prohibició n de elusió n) y consecutividad, estamos ante un vicio procedimental que afecte la constitucionalidad de la ley acusada o si, por el contrario, tal vicio no se consumó y por tanto es improcedente la solicitud de inexequibilidad.

1. El itinerario legislativo de la reforma pensional

El proyecto de reforma pensional, que se identiYicó con los nú meros 293/23 Senado y 433/24 Cá mara, fue presentado al Congreso por el gobierno nacional el 21 de marzo de

2023. El trá mite que siguió en los cuatro debates reglamentarios puede sintetizarse ası:a) Primer debate (comisió n primera del Senado)

Una vez publicado el proyecto y designados los ponentes, y antes del inicio formal del primer debate, se convocaron y llevaron a cabo tres audiencias pú blicas en cuatro dı́as,

Una vez publicado el proyecto y designados los ponentes, y antes del inicio formal del primer debate, se convocaron y llevaron a cabo tres audiencias pú blicas en cuatro dı́as, ası: la primera en Medellın el 14 de abril, la segunda en Bogotá los dı́as 9 y 10 de mayo de 2023 y la tercera en Cú cuta el 15 de mayo de 2023.1 De igual manera, antes de la presentació n de las ponencias para primer debate, se convocaron y desarrollaron doce mesas técnicas con las unidades de trabajo legislativo del Congreso y los ministerios del Trabajo y de Hacienda, las cuales tuvieron lugar los dı́as 4, 5, 8, 11, 13, 16, 18, 19, 23, 25, y 26 de mayo, ası como el 2 de junio de 2023.2

Luego de ello tuvo lugar el debate formal en las Comisió n Primera del Senado, que aprobó el proyecto el 14 de junio de 2023. El texto aprobado en ese primer debate se publicó en la Caceta del Congreso 839, de 7 de julio de 2023.

b) Segundo debate (Senado en pleno)

El segundo debate en el Senado se dilató notablemente, a tal punto que el proyecto só lo

b) Segundo debate (Senado en pleno)

El segundo debate en el Senado se dilató notablemente, a tal punto que el proyecto só lo vino a concluir el 23 de abril de 2024, esto es, má s de diez meses después de la aprobació n en primer debate. Durante todo este tiempo, sin embargo, la reforma pensional siempre estuvo en la agenda parlamentaria del Senado.

Los ponentes para el segundo debate fueron designados el 26 de junio de 2023. Las ponencias positiva y negativa se presentaron el 4 y el 6 de octubre de 2023, respectivamente. El sen ̃ alamiento de estas fechas es importante porque permite apreciar que en este lapso concluyó la primera de las dos legislaturas en las que podı́a tramitarse el proyecto.

Entre julio a octubre de 2023 tuvieron lugar varias audiencias pú blicas, se recibieron informes y conceptos técnicos y luego se presentaron las ponencias para el segundo debate. Dos meses después de radicadas las ponencias se anunció la fecha para la

iniciació n formal del debate: 13 de diciembre de 2023. Sin embargo, en esa sesió n y en las restantes del an ̃ o 2023 no se avanzó signiYicativamente en esta materia.

No obstante lo anterior , tal como se acaba de mencionar , durante el segundo semestre de 2023 hubo varias audiencias pú blicas y al menos 21 mesas técnicas sobre la reforma. Ası mismo, se recibieron los siguiente ocho conceptos especializados: ColcapitalAsociació n colombiana de capital privado, Fasecolda, Observatorio Yiscal de la

1 Gaceta del Congreso 575 del 30 de mayo de 2023. 2 Gaceta del Congreso 1434 de 9 de octubre de 2023, pá gina 2.Universidad Javeriana, Universidad de los Andes, Observatorio del trabajo de la Universidad Libre, Universidad EAFIT, Consejo Regional Indıgena del Cauca – CRIC y Colpensiones.3 Para la elaboració n de los informes para segundo debate, a petició n de varios Senadores, se llevaron a cabo ocho jornadas con unidades de trabajo legislativo y los ministerios de Trabajo y de Hacienda.

Es pertinente anotar que el segundo debate se aplazó también al aprobarse una

y los ministerios de Trabajo y de Hacienda.

Es pertinente anotar que el segundo debate se aplazó también al aprobarse una proposició n que exigı́a escuchar a los gremios y expertos sobre el tema, antes de continuar con la discusió n formal.

Tras el receso legislativo de Yin de an ̃ o, el periodo ordinario comenzó el 16 de febrero de 2024. Sin embargo, solo se votó el informe de ponencia el 15 de abril, es decir , casi dos meses despué s del inicio del periodo. El proyecto se discutió formalmente en cuatro sesiones plenarias del Senado: los dı́as 16, 17, 22 y 23 de abril de 2024. Este ú ltimo dı́a el proyecto fue Yinalmente aprobado en segundo debate.

Durante ese lapso de 2024, en varias ocasiones se habı́a anunciado el debate y votació n de la reforma pensional, sin embargo, se desintegró el quó rum del Senado los dı́as 27 y 28 de febrero, 6 y 18 de marzo y 16 de abril. De igual modo, la sesió n del 10 de abril, en la que estaba discutiéndose el proyecto, fue levantada por el Presidente del Senado

la que estaba discutiéndose el proyecto, fue levantada por el Presidente del Senado como protesta contra el Presidente de la Repú blica por algunas declaraciones pú blicas que el jefe de Estado habı́a hecho ese dı́a.

Esta dilació n en el segundo debate puso en aprietos a la Cá mara de Representantes, como quiera que ante la exigencia constitucional de tramitar el proyecto dentro de dos legislaturas, el término para los dos debates en la Cá mara era de menos de dos meses, como quiera que las sesiones ordinarias del Congreso terminaban el 20 de junio, tal como efectivamente ocurrió .

En Yin, el texto aprobado por el Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 29 de abril de 2024.

c) Tercer debate (comisió n primera de la Cá mara)

Una vez el proyecto arribó a la comisió n primera de la Cá mara de Representantes, se designaron los ponentes el 10 de mayo de 2024. Las ponencias se publicaron una semana después, el 17 de mayo de 2024. El 20 de mayo se anunció la discusió n y

semana después, el 17 de mayo de 2024. El 20 de mayo se anunció la discusió n y votació n del proyecto, que sufrió deliberació n y aprobació n en tres sesiones,

3 Gaceta del Congreso 575 del 30 de mayo de 2023, pá ginas 20 a 21; y Gaceta del Congreso 1423 del 6 de octubre de 202, pá ginas 26 a 32.correspondientes a los dı́as 21, 22 y 23 de mayo de 2024. Esto es, en poco má s de un mes se discutió y aprobó el proyecto en tercer debate.

El texto aprobado por la comisió n séptima de la Cá mara fue publicado en la Gaceta del Congreso 700, de 20 de mayo de 2024. Es pertinente anotar que en esta publicació n se incluyó , nuevamente, el texto que habı́a sido aprobado por el Senado el 23 de abril anterior , ası como un cuadro comparativo que permitı́a apreciar los cambios en verdad menores y formales que se introdujeron en ese tercer debate.

d) Cuarto debate (pleno de la Cá mara).

El ú ltimo debate del proyecto de reforma pensional, del que forma parte la sesió n del

d) Cuarto debate (pleno de la Cá mara).

El ú ltimo debate del proyecto de reforma pensional, del que forma parte la sesió n del 14 de junio de 2024 en la que se presentaron los hechos que los demandantes proponen como vicios de procedimiento, tuvo lugar los dı́as 12, 13 y 14 de junio de 2024. Se habı́a anunciado también su discusió n para el 11 de junio, pero ese dı́a se desintegró el quó rum, tal como habı́a ocurrido en varias ocasiones en el Senado. Este simple dato permite apreciar que, en la discusió n y aprobació n en cuarto debate del proyecto, la Cámara de Representantes utilizó el mismo nú mero de sesiones que el proyecto habı́a ocupado en los tres debates anteriores.

En esas sesiones de los dı́as 12, 13 y 14 de junio se discutieron diversos aspectos sustanciales del proyecto, aunque también es cierto que se presentaron má s de 129 escritos de impedimento o recusació n, varias mociones (entre ellas, por ejemplo, la de votar nominalmente el orden del dı́a), numerosas protestas contra la mesa directiva por

escritos de impedimento o recusació n, varias mociones (entre ellas, por ejemplo, la de votar nominalmente el orden del dı́a), numerosas protestas contra la mesa directiva por la forma de conducir el debate y má s de 500 proposiciones sobre el articulado del proyecto, todo lo cual claramente tenı́a la Yinalidad de impedir que llegara el momento de votar .

A pesar de ese ambiente polarizado y encendido, en la sesió n del 13 de junio se presentó , debatió y derrotó la ponencia negativa y luego se presentó discutió y aprobó la ponencia positiva. Esta ú ltima obtuvo 103 votos favorables y 23 desfavorables. Ambas votaciones fueron precedidas de debates que superaron los mınimos constitucionales exigidos, tanto en tiempo de duració n como en uso efectivo de la palabra por miembros de diversas bancadas de la Cá mara de Representantes.

El debate continuó en la sesió n del 14 de junio de 2024, que inició a primera hora de la

tarde. En el curso del mismo se presentaron y negaron algunas proposiciones para que algunos artıculos se discutieran de forma individual. Se discutió sobre la fecha en la que deberı́a entrar en vigencia la reforma, en caso de ser aprobada, y sobre si Colpensiones estaba realmente preparada para comenzar a operar el nuevo sistema desde julio de 2025.Luego de ello, la Presidencia propuso someter a votació n aquellos artıculos del proyecto respecto de los cuales no se habı́a presentado ninguna proposició n. Fruto de ello, se abrió la votació n y fueron aprobados los artıculos 51, 63, 66, 68, 84 y 88 de la reforma pensional.

El debate luego giró , por alrededor de tres horas, sobre diversos aspectos de fondo del articulado, entre ellos el impacto Yiscal de la reforma. Hacia las 6 de la tarde, el presidente de la Cá mara leyó una proposició n que recientemente habı́a presentado la representante Marı́a del Mar Pizarro, que sugerı́a acoger el texto que habı́a sido

aprobado en segundo debate por el Senado. El texto de esa proposició n es el siguiente:

“Proposició n. La Plenaria de la Honorable Cá mara de Representantes, después de haber debatido de manera rigurosa, meditada y democrá tica el Proyecto de Ley Nú mero 433 de 2024 Cá mara y 293 de 2023 Senado, conociendo a profundidad y con la antelació n debida el texto que el Senado de la Repú blica aprobó en la sesió n Plenaria del dı́a 23 de abril de 2024 y que fuere publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 2024, la cual pudimos conocer desde el momento de su publicació n el lunes 29 de abril de 2024, y debatir dando cumplimiento al artıculo 157 de la Constitució n Polıtica, la cual ademá s nos fue entregada de manera fısica en nuestras curules garantizando el está ndar de publicidad exigido por el Reglamento del Congreso y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional sobre formació n de las leyes, decidimos: Aprobar en cuarto debate el texto deVinitivo aprobado por el Pleno del Senado de la República debidamente

sobre formació n de las leyes, decidimos: Aprobar en cuarto debate el texto deVinitivo aprobado por el Pleno del Senado de la República debidamente publicado en la Gaceta del Congreso 407 de 2024” (negrillas del original).

Se aclaró por la proponente que el texto era de conocimiento de todos los congresistas desde el momento de su publicació n en la Gaceta del Congreso 497 de 29 de abril de 2024, y ademá s, se entregaron fısicamente ejemplares de esa Gaceta en las curules de los representantes. A partir de la lectura de la proposició n, se abrió el debate sobre la misma. Intervinieron 26 Representantes, entre ellos los representantes Og s c a r Villamizar , O g scar Darı́o Pérez, Andrés Forero, Ape Cuello, J.J. Berrio, Juan Sebastiá n Gó mez, Catherine Juvinao, Herná n Darı́o Cadavid, Luis Miguel Ló pez, Carlos Giraldo y Duvelier Sá nchez. Varios de ellos son representantes de partidos declarados en oposició n y se pronunciaron, entre otros aspectos, sobre la votació n en bloque.

Luego de ello, un representante solicitó declarar la suYiciente ilustració n, asunto que fue

Luego de ello, un representante solicitó declarar la suYiciente ilustració n, asunto que fue aprobado. A continuació n se sometió a votació n la proposició n y fue aprobada por 86 votos a favor y 32 en contra. Ası se dio por concluido el cuarto debate y se tuvo como aprobada la reforma pensional, que dı́as después vino a ser sancionada por elPresidente de la Repú blica, numerada como la ley 2381 de 2024 y publicada en el Diario OYicial.

Una vez presentado este panorama del itinerario legislativo de la reforma pensional, se abordará el estudio de los cargos de falta de publicidad, elusió n de debate y vulneració n del principio de consecutividad, a la luz de su comprensió n por la jurisprudencia constitucional.

2. PUBLICIDAD DEL TEXTO SOMETIDO A VOT ACIÓN

El artıculo 157 de la Constitució n dispone que ningú n proyecto será ley “sin haber sido publicado oYicialmente por el Congreso” . A partir de ese enunciado, la Corte Constitucional ha elaborado el presupuesto de publicidad4 y ha advertido que su

publicado oYicialmente por el Congreso” . A partir de ese enunciado, la Corte Constitucional ha elaborado el presupuesto de publicidad4 y ha advertido que su observancia es necesaria para la deliberació n de los proyectos 5 y que por medio suyo se logran la transparencia de la actividad legislativa6 y el control ciudadano sobre las iniciativas que se tramitan en el Congreso.7 Por tanto, ha establecido que mediante la publicidad garantiza el principio democrá tico.8

En la Sentencia C-481 de 2019, la Corte se detuvo en el aná lisis de este presupuesto de publicidad y manifestó que el mismo impone garantizar que los congresistas tengan acceso al conocimiento real y completo de los proyectos, conocimiento que “se presume cuando se utilizan los medios previstos en el Reglamento del Congreso para difundir una determinada informació n en el curso del trá mite legislativo”. Ası las cosas, a partir de la Constitució n y del reglamento del Congreso (artıculo 125 de la ley 5 de 1992), la propia Corte admite como vá lidos los siguientes mecanismos de publicidad:

• Publicació n en la Gaceta del Congreso - Lectura oral antes del debate y la votació n

propia Corte admite como vá lidos los siguientes mecanismos de publicidad:

• Publicació n en la Gaceta del Congreso - Lectura oral antes del debate y la votació n - Distribució n de copias a cada parlamentario con antelació n a la discusió n y votació n - Explicació n oral del contenido particular y concreto, con tal “ grado de especi;icidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y su;icientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación”9.

4 Sentencia C-481 de 2019. 5 Sentencias C-481 de 2019 y C-760 de 2001. 6 Sentencia C-537 de 2012. 7 Sentencias C-751 de 2013 y C-84 de 2018. 8 Sentencia C-298 de 2016. 9 Sentencias C-481 de 2019 y C-131 de 2009.En el caso objeto de este proceso de constitucionalidad, se tiene que el texto del proyecto de reforma pensional aprobado por el Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso el 29 de abril de 2024, esto es, dos meses antes de la deliberació n en la

plenaria de la Cá mara de Representantes. Adicionalmente, ese texto fue incluido en el cuadro comparativo que se publicó en la Gaceta del 29 de mayo de 2024, en el informe de ponencia para el cuarto debate (Gaceta del Congreso N° 700). Para mayor abundancia, ese mismo texto le fue entregado fısicamente a los congresistas en la sesió n del 14 de junio de 2024, de manera previa a la deliberació n y la votació n en la Plenaria de la Cá mara de Representantes. Por ú ltimo, los ponentes y la ministra del Trabajo explicaron durante todo el debate el contenido de la iniciativa en la Plenaria de la Cá mara de Representantes. Todo ello obliga a concluir que la Cá mara de Representantes satisYizo el presupuesto o principio de publicidad para el cuarto debate del proyecto de reforma pensional.

Es cierto que en las sentencias C-481 de 2019 y C-074 de 2021, la Corte concluyó que en los proyectos enjuiciados en esas ocasiones no se había respetado el presupuesto de publicidad porque las proposiciones que se habían hecho en una plenaria para acoger el texto aprobado por la otra no se habían publicado en la Gaceta, ni se habían leído,

publicidad porque las proposiciones que se habían hecho en una plenaria para acoger el texto aprobado por la otra no se habían publicado en la Gaceta, ni se habían leído, explicado ni distribuido físicamente a los miembros de la Cámara, es decir, no se había llevado a cabo ningún mecanismo aceptable de publicidad.

Esos casos, sin embargo, guardan considerable distancia con la reforma pensional, pues en ellos se enjuiciaba la constitucionalidad de proyectos que habían tenido sólo tres debates y en los que las sesiones plenarias de Senado y Cámara se estaban desarrollando casi de modo simultáneo. En todo caso, con la misma lógica, en la sentencia C-415 de 2020, la Corte entendió que sí se había respetado la publicidad, porque una plenaria acogió el texto de la otra después de que se explicaron adecuadamente las diferencias con el texto de la ponencia que se le había presentado y cuando ya se había publicado en la web el texto correspondiente.

El trámite de la reforma pensional no presenta ningún problema de publicidad como los de esos casos, aunque en la demanda de constitucionalidad se los menciona como precedentes, porque aquí las comisiones permanentes de Senado y Cámara no

los de esos casos, aunque en la demanda de constitucionalidad se los menciona como precedentes, porque aquí las comisiones permanentes de Senado y Cámara no sesionaron conjuntamente (es decir, no hubo tres sino cuatro debates), y por tanto las sesiones plenarias no fueron simultáneas sino distanciadas, con suficiente intervalo entre las de una Cámara y las de la otra.

Así, cuando la Cámara de Representantes, en la sesión del 14 de junio de 2024, decidió acoger el texto previamente aprobado por el Senado, se estaba ante un texto que había sido aprobado hacía ya varios meses, que se había publicado en dos Gacetas del Congreso, que estaba incluido en un cuadro comparativo del informe de ponencia quese había aprobado en la sesión anterior de esa misma plenaria y ante un texto que había sido explicado de modo claro y preciso por los ponentes y por la ministra del trabajo, además de que, como si lo anterior no fuera suficiente, se le distribuyó impreso a los miembros de la Cámara en la propia sesión.

Es pertinente anotar que en el informe de ponencia positivo para el ú ltimo debate en la

Cá mara (publicado en la Gaceta del Congreso 700, del 29 de mayo de 2024, esto es, con antelació n de má s de quince dı́as a la sesió n del 14 de junio), ademá s del cuadro comparativo con el texto aprobado por el Senado, se incluyó un apartado con la explicació n de los principales cambios introducidos a ese texto por la comisió n séptima de la Cá mara. Es evidente entonces que habı́a suYiciente explicació n sobre lo que signiYicaba adoptar el texto proveniente del Senado o acoger las modiYicaciones que habı́a introducido la comisió n séptima en el tercer debate.

La constatació n de estos hechos, ası como la consideració n atrá s enunciada del cará cter instrumental de los procedimientos legislativos, conducen a concluir , en este apartado, que el principio de publicidad fue adecuadamente satisfecho por la Cá mara de Representantes en el cuarto debate de la reforma pensional y que, por tanto, cuando se propuso la votació n del texto previamente aprobado por el Senado en segundo debate, los representantes ya habı́an tenido suYicientes posibilidades de acceso a ese texto, que

propuso la votació n del texto previamente aprobado por el Senado en segundo debate, los representantes ya habı́an tenido suYicientes posibilidades de acceso a ese texto, que no contenı́a sorpresa alguna, y por tanto su decisió n no estuvo viciada, como quiera que reYlejó una voluntad democrá tica de la mayorı́a parlamentaria sobre un texto suYicientemente conocido.

3. LA DELIBERACIÓN (NO ELUSIÓN) EN EL CUARTO DEBATE

La voluntad del legislador se forma por medio de las deliberaciones que preceden a las votaciones que tienen lugar en los sucesivos debates parlamentarios. En ellos, los miembros de las diferentes bancadas tienen el derecho a manifestar sus criterios, acuerdos y desacuerdos con las propuestas, ası como a presentar alternativas.10 La jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene establecido que esos debates deben ser genuinos y por tanto la simple formalidad de su convocatoria no es constitucionalmente suYiciente para que se entiendan surtidos. 11 En ellos debe garantizarse el derecho de las minorı́as a participar .12

A lo largo de varios casos, la Corte Constitucional ha identiYicado diversos vicios de

minorı́as a participar .12

A lo largo de varios casos, la Corte Constitucional ha identiYicado diversos vicios de procedimiento por elusió n de los debates, esto es, por desconocimiento de las reglas

10 Sentencia C-087 de 2016. 11 Sentencias C-332 de 2016, C-87 de 2016 y C-481 de 2019.. 12 Sentencia C-133 de 2022.bá sicas de deliberació n con garantı́as. Ası, por ejemplo, ha considerado que la obstaculizació n de la participació n de los partidos de oposició n es un vicio de procedimiento, ası como también lo es trasladar la decisió n a una etapa posterior del trá mite legislativo.

En el caso bajo aná lisis se impugna por los demandantes como elusió n del debate el hecho de que se hubiera votado en bloque todo el proyecto de ley y que no se hubieran debatido todas las proposiciones que se habı́an presentado en los dı́as en los que transcurrió el cuarto debate.

En cuanto a lo primero, la votació n en bloque es una posibilidad establecida en el

transcurrió el cuarto debate.

En cuanto a lo primero, la votació n en bloque es una posibilidad establecida en el artıculo 134 de la ley 5ª de 1992 y avalada en varias ocasiones por la Corte Constitucional,13 siempre que antes de esa forma de votació n se haya garantizado algú n “espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votació n por partes”.14

La Corte Constitucional ha manifestado que la votació n en bloque puede constituir un vicio de elusió n de procedimiento, si esa decisió n está “fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo”.15 Para determi