PGN - Concepto D-15994 de 2025

Bogotá , 22 de abril de 2025

Honorables magistrados de la

CORTE CONSTITUCIONAL

M. P . Dr . JOSÉ FERNANDO REYES CUART AS

Ciudad

Ref.: Expediente D-15.994

Proceso de inconstitucionalidad iniciado por Carlos Edward Osorio Aguiar y otros contra la ley 2381 de 2024, que establece el sistema de protecció n social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen comú n.

Concepto N° 7432

Honorables Magistrados:

Me permito rendir el concepto del Ministerio Pú blico en el caso de la referencia, en el que se demanda la inconstitucionalidad de la ley 2381 de 2024 por vicios de procedimiento en su formació n, en los que se habrı́a incurrido en el cuarto debate del trá mite legislativo correspondiente, en especial en la sesió n del 14 de junio de 2024 en el pleno de la Cá mara de Representantes, y fruto de los cuales se habrı́a desconocido lo dispuesto por los artıculos 157 y 160 de la Constitució n.

El concepto tiene la siguiente estructura: En primer lugar (I) se hará una sıntesis de los

dispuesto por los artıculos 157 y 160 de la Constitució n.

El concepto tiene la siguiente estructura: En primer lugar (I) se hará una sıntesis de los cargos de la demanda y de las razones por las que allı se consideran vulnerados los artıculos 157 y 160 de la Constitució n. Luego se analizará (II), a partir de un seguimiento al trá mite legislativo de la ley demandada, si en verdad se presentaron los vicios de falta de publicidad, elusió n del debate y vulneració n de la consecutividad, tal como lo proponen los demandantes. Con posterioridad (III), se presentará n algunas re[lexiones sobre la procedencia de establecer lımites a las prá cticas de obstruccionismo parlamentario que rodearon el trá mite de la ley demandada. Por ú ltimo (IV), se verterá n algunas consideraciones sobre la trascendencia y efectos de las decisiones que debe tomar en esta ocasió n la H. Corte Constitucional.

Aunque los cargos de la demanda versan exclusivamente sobre vicios de procedimiento en el trá mite legislativo que puedan haber afectado la constitucionalidad de la ley 2381

Aunque los cargos de la demanda versan exclusivamente sobre vicios de procedimiento en el trá mite legislativo que puedan haber afectado la constitucionalidad de la ley 2381 de 2024, el Ministerio Pú blico está consciente de la trascendencia de la decisió n que laCorte Constitucional debe tomar en este caso, como quiera que la ley demandada contiene una reforma profunda al sistema pensional vigente y, aunque está previsto que entre a regir el 1 de julio de 2025, ya ha venido teniendo efectos tanto sociales como [inancieros y ha suscitado expectativas de prestaciones pensionales para millones de colombianos, que podrı́an verse afectadas de una u otra manera con la sentencia que pro[iera la Corte Constitucional. Bajo esas premisas, a lo largo de todo el concepto el Ministerio Pú blico tendrá como norte la defensa de los intereses de la sociedad y la protecció n de los derechos fundamentales de los colombianos, tal como la Constitució n se lo ordena. En ese orden de ideas, el Ministerio Pú blico considera adecuado manifestar de modo explıcito que es imparcial frente a la demanda y sus promotores,

se lo ordena. En ese orden de ideas, el Ministerio Pú blico considera adecuado manifestar de modo explıcito que es imparcial frente a la demanda y sus promotores, ası como frente a quienes se han opuesto a su prosperidad. Su horizonte es la vigencia de la Constitució n, el fortalecimiento de la democracia, los derechos fundamentales y la seguridad jurıdica. En ese marco, el Ministerio Pú blico entiende que los procedimientos legislativos son instrumentos al servicio de esos principios.

I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA Y DE LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

Los cargos admitidos de la demanda,1 a partir de los cuales se impugna todo el articulado de la ley 2381 de 2024, comú nmente conocida como “reforma pensional” (ası se la denominará en adelante), se constrin ̃ en a sen ̃ alar que en la sesió n de la Cá mara de Representantes del 14 de junio de 2024, dı́a en el que se aprobó en ú ltimo debate ese proyecto de ley, se presentaron varias irregularidades de trá mite que tendrı́an la entidad de vicios de procedimiento por desconocer los principios de publicidad,

proyecto de ley, se presentaron varias irregularidades de trá mite que tendrı́an la entidad de vicios de procedimiento por desconocer los principios de publicidad, deliberació n y consecutividad que derivan de los artıculos 157 y 160 de la Constitució n.

Los reproches de los demandantes pueden verse sintetizados en los siguientes dos pá rrafos (no contiguos) de la demanda:

“No existió el cuarto debate, porque a) el articulado que fue adoptado, se adoptó sin que previamente se hubiere publicado para ponerse a consideración de la Plenaria de la Cámara tal como se puede constatar tanto en el orden del día del jueves 13 de Junio como del viernes 14 de Junio de 2024; b). Porque el texto que fue objeto de adopción, ni siquiera fue leído; los 95 artículos que lo integraban, no fueron puestos a consideración como corresponde, sino en bloque, lo cual impidió su consideración y discusión; c) Porque el centenar de proposiciones que fueron radicadas y que se anexan con la presente demanda, no fueron tampoco leídas, discutidas y mucho menos dejadas como constancias.”

1 La demanda proponı́a cuatro cargos, dos de los cuales fueron inadmitidos y luego rechazados (autos de

discutidas y mucho menos dejadas como constancias.”

1 La demanda proponı́a cuatro cargos, dos de los cuales fueron inadmitidos y luego rechazados (autos de 21 de agosto y 10 de septiembre de 2024). Los cargos rechazados se referı́an a una posible vulneració n del preá mbulo y al desconocimiento del artıculo 161 de la Constitució n, por no haberse surtido el trá mite de conciliació n de los textos aprobados por la Cá mara y el Senado.[…] “ Ası las cosas, el 14 de Junio de 2024 se aprobó la temeraria proposició n, que decidı́a adoptar el texto aprobado por el Senado de la Repú blica en su integridad, y que habı́a sido publicado en la Gaceta No. 497 del 29 de abril de 2024. Siendo oportuno reiterar: i) que la Gaceta No. 497 del 29 de abril de 2024, jamá s fue ni siquiera mencionada ni sen ̃ alada en el orden del dı́a del 13 y 14 de Junio de 2024; ii) que el texto que se sometió a consideració n de la Plenaria de la Cá mara de

Representantes luego de negarse el informe de ponencia negativo con proposició n de archivo contenido en la Gaceta No. 717 del 30 de mayo de 2024, fue el informe de ponencia positivo contenido en la Gaceta No. 700 del 29 de mayo de 2024; iii) que el informe de ponencia aprobado el jueves 13 de Junio de 2024, fue el propuesto por los ponentes y que obra en la Gaceta No. 700 del 29 de mayo de 2024; iv) que luego de aprobado el informe de ponencia puesto a consideració n de la Cá mara de Representantes el dı́a 13 de Junio de 2024, el dı́a inmediatamente siguiente, esto es, el 14 de Junio de 2024, se sometieron a discusió n y votació n seis (6) disposiciones, como lo fueron los artıculos 51, 62, 66, 68, 84 y 88 tomados directamente del pliego de modi[icaciones publicado en la Gaceta 700 del 29 de mayo de 2024; v) que la proposició n presentada a las 5:21 pm del viernes 14 de Junio de 2024, propició una ruptura en la sesió n de dicho dı́a, pues el marco de referencia que siempre se tuvo, y sobre el cual se discutió tanto el informe de

referencia que siempre se tuvo, y sobre el cual se discutió tanto el informe de ponencia negativo, como el positivo, como los artıculos 51, 62, 66, 68, 84 y 88, fue el proyecto publicado en la Gaceta 700 del 29 de Mayo de 2024; pero lo que se planteó a partir de la proposició n, fue dejar de lado, el trabajo adelantado por la Comisió n 7ª de la Cá mara de Representantes y propuesto a la Plenaria de la misma, para pasar a tener como ú nico marco de referencia, el texto aprobado por la plenaria del Senado de la Repú blica, aprobado el 23 de abril y publicado en la Gaceta 497 del 29 de abril de 2024”.

La fundamentació n jurıdica de los cargos se dirige a proponerle a la Corte que declare la inexequibilidad de la integridad de la ley por la vulneració n de los artıculos 157 y 160 de la Constitució n, toda vez el proyecto no se habrı́a discutido y aprobado en los cuatro debates obligatorios (consecutividad), como quiera en el ú ltimo de ellos no se habrı́an respetado los principios de publicidad y deliberació n, ya que solo se discutió la

debates obligatorios (consecutividad), como quiera en el ú ltimo de ellos no se habrı́an respetado los principios de publicidad y deliberació n, ya que solo se discutió la proposició n de adoptar el texto ya aprobado por el Senado de la Repú blica, el cual no habrı́a sido conocido por los representantes. Adicionalmente, se privó a la Cá mara de la posibilidad de introducir mejoras al texto y de discutir los centenares de proposiciones que habı́an sido presentadas por varios de sus miembros, entre ellas má s de cien por parte de quienes conformaban las bancadas de oposició n.Las disposiciones constitucionales de los artıculos 157 y 160 de la Constitució n que especı[icamente se habrı́an desconocido en la sesió n del 14 de junio de 2024 son las siguientes:

“Artıculo 157. Ningú n proyecto será ley sin los requisitos siguientes: […] 3. Haber sido aprobado en cada Cá mara en segundo debate”

“Artıculo 160. […] Durante el segundo debate cada Cá mara podrá introducir al proyecto las modi[icaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”

“Artıculo 160. […] Durante el segundo debate cada Cá mara podrá introducir al proyecto las modi[icaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”

También se proponen como sustento varios pronunciamientos previos de la Corte Constitucional, en los que se habrı́an establecido reglas sobre la forma de conducir los debates parlamentarios, la necesidad constitucional de debatir todas las proposiciones presentadas, los vicios por falta de publicació n previa de los textos sometidos a votació n y las votaciones en bloque.

II. ¿SE VICIÓ LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA PENSIONAL EN LA SESIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENT ANTES DEL 14 DE JUNIO DE 2024?

Para responder a esta pregunta, que de alguna manera constituye el nú cleo de la demanda bajo aná lisis, se hará una breve exposició n del itinerario del proyecto de reforma pensional en el Congreso de la Repú blica, con especial atenció n a la sesió n de la Cá mara de Representantes del 14 de junio de 2024.

Esa exposició n de contexto se impone, como quiera que la determinació n del vicio de

la Cá mara de Representantes del 14 de junio de 2024.

Esa exposició n de contexto se impone, como quiera que la determinació n del vicio de inconstitucionalidad alegado no debe hacerse a partir de un aná lisis aislado y fragmentario de unos hechos, como si el proyecto de ley só lo se hubiera debatido en esa sesión del 14 de junio y como si la entidad de vicios de inconstitucionalidad pudiera deducirse de una simple irregularidad de trá mite en una ú nica sesió n parlamentaria. Só lo el aná lisis completo de los debates que tuvo el proyecto permitirá establecer si las irregularidades sen ̃ aladas en la demanda tuvieron la entidad su[iciente para declarar de inconstitucionalidad de la reforma pensional.

Ello es ası como quiera que para el aná lisis de los vicios de procedimiento legislativo que afectan la constitucionalidad de las leyes, la propia Corte Constitucional ha dejado en claro que rige el principio de instrumentalidad de las formas, en virtud del cual una irregularidad no es un vicio de procedimiento si “no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad

irregularidad no es un vicio de procedimiento si “no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta” (Sentencia C-737 de 2001).Por tanto, luego de la descripció n del itinerario legislativo de la reforma pensional se examinará si a la luz de la comprensió n que la jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha dado a ese principio, ası como a los de publicidad, deliberació n (prohibició n de elusió n) y consecutividad, estamos ante un vicio procedimental que afecte la constitucionalidad de la ley acusada o si, por el contrario, tal vicio no se consumó y por tanto es improcedente la solicitud de inexequibilidad.

1. El itinerario legislativo de la reforma pensional

El proyecto de reforma pensional, que se identi[icó con los nú meros 293/23 Senado y 433/24 Cá mara, fue presentado al Congreso por el gobierno nacional el 21 de marzo de

2023. El trá mite que siguió en los cuatro debates reglamentarios puede sintetizarse ası:

2023. El trá mite que siguió en los cuatro debates reglamentarios puede sintetizarse ası:

a) Primer debate (comisió n primera del Senado)

Una vez publicado el proyecto y designados los ponentes, y antes del inicio formal del primer debate, se convocaron y llevaron a cabo tres audiencias pú blicas en cuatro dı́as, ası: la primera en Medellın el 14 de abril, la segunda en Bogotá los dı́as 9 y 10 de mayo de 2023 y la tercera en Cú cuta el 15 de mayo de 2023.2 De igual manera, antes de la presentació n de las ponencias para primer debate, se convocaron y desarrollaron doce mesas técnicas con las unidades de trabajo legislativo del Congreso y los ministerios del Trabajo y de Hacienda, las cuales tuvieron lugar los dı́as 4, 5, 8, 11, 13, 16, 18, 19, 23, 25, y 26 de mayo, ası como el 2 de junio de 2023.3

Luego de ello tuvo lugar el debate formal en las Comisió n Primera del Senado, que aprobó el proyecto el 14 de junio de 2023. El texto aprobado en ese primer debate se

aprobó el proyecto el 14 de junio de 2023. El texto aprobado en ese primer debate se publicó en la Caceta del Congreso 839, de 7 de julio de 2023.

b) Segundo debate (Senado en pleno)

El segundo debate en el Senado se dilató notablemente, a tal punto que el proyecto só lo vino a concluir el 23 de abril de 2024, esto es, má s de diez meses después de la aprobació n en primer debate. Durante todo este tiempo, sin embargo, la reforma pensional siempre estuvo en la agenda parlamentaria del Senado.

Los ponentes para el segundo debate fueron designados el 26 de junio de 2023. Las ponencias positiva y negativa se presentaron el 4 y el 6 de octubre de 2023, respectivamente. El sen ̃ alamiento de estas fechas es importante porque permite

2 Gaceta del Congreso 575 del 30 de mayo de 2023. 3 Gaceta del Congreso 1434 de 9 de octubre de 2023, pá gina 2.apreciar que en este lapso concluyó la primera de las dos legislaturas en las que podı́a tramitarse el proyecto.

Entre julio a octubre de 2023 tuvieron lugar varias audiencias pú blicas, se recibieron

tramitarse el proyecto.

Entre julio a octubre de 2023 tuvieron lugar varias audiencias pú blicas, se recibieron informes y conceptos técnicos y luego se presentaron las ponencias para el segundo debate. Dos meses después de radicadas las ponencias se anunció la fecha para la iniciació n formal del debate: 13 de diciembre de 2023. Sin embargo, en esa sesió n y en las restantes del an ̃ o 2023 no se avanzó signi[icativamente en esta materia.

No obstante lo anterior , tal como se acaba de mencionar , durante el segundo semestre de 2023 hubo varias audiencias pú blicas y al menos 21 mesas técnicas sobre la reforma. Ası mismo, se recibieron los siguiente ocho conceptos especializados: ColcapitalAsociació n colombiana de capital privado, Fasecolda, Observatorio [iscal de la Universidad Javeriana, Universidad de los Andes, Observatorio del trabajo de la Universidad Libre, Universidad EAFIT, Consejo Regional Indıgena del Cauca – CRIC y Colpensiones.4 Para la elaboració n de los informes para segundo debate, a petició n de varios Senadores, se llevaron a cabo ocho jornadas con unidades de trabajo legislativo y los ministerios de Trabajo y de Hacienda.

varios Senadores, se llevaron a cabo ocho jornadas con unidades de trabajo legislativo y los ministerios de Trabajo y de Hacienda.

Es pertinente anotar que el segundo debate se aplazó también al aprobarse una proposició n que exigı́a escuchar a los gremios y expertos sobre el tema, antes de continuar con la discusió n formal.

Tras el receso legislativo de [in de an ̃ o, el periodo ordinario comenzó el 16 de febrero de 2024. Sin embargo, solo se votó el informe de ponencia el 15 de abril, es decir , casi dos meses despué s del inicio del periodo. El proyecto se discutió formalmente en cuatro sesiones plenarias del Senado: los dı́as 16, 17, 22 y 23 de abril de 2024. Este ú ltimo dı́a el proyecto fue [inalmente aprobado en segundo debate.

Durante ese lapso de 2024, en varias ocasiones se habı́a anunciado el debate y votació n de la reforma pensional, sin embargo, se desintegró el quó rum del Senado los dı́as 27 y

28 de febrero, 6 y 18 de marzo y 16 de abril. De igual modo, la sesió n del 10 de abril, en la que estaba discutiéndose el proyecto, fue levantada por el Presidente del Senado como protesta contra el Presidente de la Repú blica por algunas declaraciones pú blicas que el jefe de Estado habı́a hecho ese dı́a.

Esta dilació n en el segundo debate puso en aprietos a la Cá mara de Representantes, como quiera que ante la exigencia constitucional de tramitar el proyecto dentro de dos legislaturas, el término para los dos debates en la Cá mara era de menos de dos meses,

4 Gaceta del Congreso 575 del 30 de mayo de 2023, pá ginas 20 a 21; y Gaceta del Congreso 1423 del 6 de octubre de 202, pá ginas 26 a 32.como quiera que las sesiones ordinarias del Congreso terminaban el 20 de junio, tal como efectivamente ocurrió .

En [in, el texto aprobado por el Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 29 de abril de 2024.

c) Tercer debate (comisió n primera de la Cá mara)

29 de abril de 2024.

c) Tercer debate (comisió n primera de la Cá mara)

Una vez el proyecto arribó a la comisió n primera de la Cá mara de Representantes, se designaron los ponentes el 10 de mayo de 2024. Las ponencias se publicaron una semana después, el 17 de mayo de 2024. El 20 de mayo se anunció la discusió n y votació n del proyecto, que sufrió deliberació n y aprobació n en tres sesiones, correspondientes a los dı́as 21, 22 y 23 de mayo de 2024. Esto es, en poco má s de un mes se discutió y aprobó el proyecto en tercer debate.

El texto aprobado por la comisió n séptima de la Cá mara fue publicado en la Gaceta del Congreso 700, de 20 de mayo de 2024. Es pertinente anotar que en esta publicació n se incluyó , nuevamente, el texto que habı́a sido aprobado por el Senado el 23 de abril anterior , ası como un cuadro comparativo que permitı́a apreciar los cambios en verdad menores y formales que se introdujeron en ese tercer debate.

anterior , ası como un cuadro comparativo que permitı́a apreciar los cambios en verdad menores y formales que se introdujeron en ese tercer debate.

d) Cuarto debate (pleno de la Cá mara).

El ú ltimo debate del proyecto de reforma pensional, del que forma parte la sesió n del 14 de junio de 2024 en la que se presentaron los hechos que los demandantes proponen como vicios de procedimiento, tuvo lugar los dı́as 12, 13 y 14 de junio de 2024. Se habı́a anunciado también su discusió n para el 11 de junio, pero ese dı́a se desintegró el quó rum, tal como habı́a ocurrido en varias ocasiones en el Senado. Este simple dato permite apreciar que, en la discusió n y aprobació n en cuarto debate del proyecto, la Cámara de Representantes utilizó el mismo nú mero de sesiones que el proyecto habı́a ocupado en los tres debates anteriores.

En esas sesiones de los dı́as 12, 13 y 14 de junio se discutieron diversos aspectos sustanciales del proyecto, aunque también es cierto que se presentaron má s de 129

sustanciales del proyecto, aunque también es cierto que se presentaron má s de 129 escritos de impedimento o recusació n, varias mociones (entre ellas, por ejemplo, la de votar nominalmente el orden del dı́a), numerosas protestas contra la mesa directiva por la forma de conducir el debate y má s de 500 proposiciones sobre el articulado del proyecto, todo lo cual claramente tenı́a la [inalidad de impedir que llegara el momento de votar .A pesar de ese ambiente polarizado y encendido, en la sesió n del 13 de junio se presentó , debatió y derrotó la ponencia negativa y luego se presentó discutió y aprobó la ponencia positiva. Esta ú ltima obtuvo 103 votos favorables y 23 desfavorables. Ambas votaciones fueron precedidas de debates que superaron los mınimos constitucionales exigidos, tanto en tiempo de duració n como en uso efectivo de la palabra por miembros de diversas bancadas de la Cá mara de Representantes.

El debate continuó en la sesió n del 14 de junio de 2024, que inició a primera hora de la

tarde. En el curso del mismo se presentaron y negaron algunas proposiciones para que algunos artıculos se discutieran de forma individual. Se discutió sobre la fecha en la que deberı́a entrar en vigencia la reforma, en caso de ser aprobada, y sobre si Colpensiones estaba realmente preparada para comenzar a operar el nuevo sistema desde julio de 2025.

Luego de ello, la Presidencia propuso someter a votació n aquellos artıculos del proyecto respecto de los cuales no se habı́a presentado ninguna proposició n. Fruto de ello, se abrió la votació n y fueron aprobados los artıculos 51, 63, 66, 68, 84 y 88 de la reforma pensional.

El debate luego giró , por alrededor de tres horas, sobre diversos aspectos de fondo del articulado, entre ellos el impacto [iscal de la reforma. Hacia las 6 de la tarde, el presidente de la Cá mara leyó una proposició n que recientemente habı́a presentado la representante Marı́a del Mar Pizarro, que sugerı́a acoger el texto que habı́a sido

aprobado en segundo debate por el Senado. El texto de esa proposició n es el siguiente:

“Proposició n. La Plenaria de la Honorable Cá mara de Representantes, después de haber debatido de manera rigurosa, meditada y democrá tica el Proyecto de Ley Nú mero 433 de 2024 Cá mara y 293 de 2023 Senado, conociendo a profundidad y con la antelació n debida el texto que el Senado de la Repú blica aprobó en la sesió n Plenaria del dı́a 23 de abril de 2024 y que fuere publicado en la Gaceta del Congreso 497 de 2024, la cual pudimos conocer desde el momento de su publicació n el lunes 29 de abril de 2024, y debatir dando cumplimiento al artıculo 157 de la Constitució n Polıtica, la cual ademá s nos fue entregada de manera fısica en nuestras curules garantizando el está ndar de publicidad exigido por el Reglamento del Congreso y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional sobre formació n de las leyes, decidimos: Aprobar en cuarto debate el texto deSinitivo aprobado por el Pleno del Senado de la República debidamente

sobre formació n de las leyes, decidimos: Aprobar en cuarto debate el texto deSinitivo aprobado por el Pleno del Senado de la República debidamente publicado en la Gaceta del Congreso 407 de 2024” (negrillas del original).

Se aclaró por la proponente que el texto era de conocimiento de todos los congresistas desde el momento de su publicació n en la Gaceta del Congreso 497 de 29 de abril de2024, y ademá s, se entregaron fısicamente ejemplares de esa Gaceta en las curules de los representantes. A partir de la lectura de la proposició n, se abrió el debate sobre la misma. Intervinieron 26 Representantes, entre ellos los representantes Op s c a r Villamizar , O p scar Darı́o Pérez, Andrés Forero, Ape Cuello, J.J. Berrio, Juan Sebastiá n Gó mez, Catherine Juvinao, Herná n Darı́o Cadavid, Luis Miguel Ló pez, Carlos Giraldo y Duvelier Sá nchez. Varios de ellos son representantes de partidos declarados en oposició n y se pronunciaron, entre otros aspectos, sobre la votació n en bloque.

Luego de ello, un representante solicitó declarar la su[iciente ilustració n, asunto que fue

Luego de ello, un representante solicitó declarar la su[iciente ilustració n, asunto que fue aprobado. A continuació n se sometió a votació n la proposició n y fue aprobada por 86 votos a favor y 32 en contra. Ası se dio por concluido el cuarto debate y se tuvo como aprobada la reforma pensional, que dı́as después vino a ser sancionada por el Presidente de la Repú blica, numerada como la ley 2381 de 2024 y publicada en el Diario O[icial.

Una vez presentado este panorama del itinerario legislativo de la reforma pensional, se abordará el estudio de los cargos de falta de publicidad, elusió n de debate y vulneració n del principio de consecutividad, a la luz de su comprensió n por la jurisprudencia constitucional.

2. PUBLICIDAD DEL TEXTO SOMETIDO A VOT ACIÓN

El artıculo 157 de la Constitució n dispone que ningú n proyecto será ley “sin haber sido publicado o[icialmente por el Congreso” . A partir de ese enunciado, la Corte Constitucional ha elaborado el presupuesto de publicidad5 y ha advertido que su

publicado o[icialmente por el Congreso” . A partir de ese enunciado, la Corte Constitucional ha elaborado el presupuesto de publicidad5 y ha advertido que su observancia es necesaria para la deliberació n de los proyectos 6 y que por medio suyo se logran la transparencia de la actividad legislativa7 y el control ciudadano sobre las iniciativas que se tramitan en el Congreso.8 Por tanto, ha establecido que mediante la publicidad garantiza el principio democrá tico.9

En la Sentencia C-481 de 2019, la Corte se detuvo en el aná lisis de este presupuesto de publicidad y manifestó que el mismo impone garantizar que los congresistas tengan acceso al conocimiento real y completo de los proyectos, conocimiento que “se presume cuando se utilizan los medios previstos en el Reglamento del Congreso para difundir una determinada informació n en el curso del trá mite legislativo”. Ası las cosas, a partir

5 Sentencia C-481 de 2019. 6 Sentencias C-481 de 2019 y C-760 de 2001. 7 Sentencia C-537 de 2012. 8 Sentencias C-751 de 2013 y C-84 de 2018.

5 Sentencia C-481 de 2019. 6 Sentencias C-481 de 2019 y C-760 de 2001. 7 Sentencia C-537 de 2012. 8 Sentencias C-751 de 2013 y C-84 de 2018. 9 Sentencia C-298 de 2016.de la Constitució n y del reglamento del Congreso (artıculo 125 de la ley 5 de 1992), la propia Corte admite como vá lidos los siguientes mecanismos de publicidad:

• Publicació n en la Gaceta del Congreso - Lectura oral antes del debate y la votació n - Distribució n de copias a cada parlamentario con antelació n a la discusió n y votació n - Explicació n oral del contenido particular y concreto, con tal “ grado de especi;icidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y su;icientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación”10.

En el caso objeto de este proceso de constitucionalidad, se tiene que el texto del proyecto de reforma pensional aprobado por el Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso el 29 de abril de 2024, esto es, dos meses antes de la deliberació n en la

plenaria de la Cá mara de Representantes. Adicionalmente, ese texto fue incluido en el cuadro comparativo que se publicó en la Gaceta del 29 de mayo de 2024, en el informe de ponencia para el cuarto debate (Gaceta del Congreso N° 700). Para mayor abundancia, ese mismo texto le fue entregado fısicamente a los congresistas en la sesió n del 14 de junio de 2024, de manera previa a la deliberació n y la votació n en la Plenaria de la Cá mara de Representantes. Por ú ltimo, los ponentes y la ministra del Trabajo explicaron durante todo el debate el contenido de la iniciativa en la Plenaria de la Cá mara de Representantes. Todo ello obliga a concluir que la Cá mara de Representantes satis[izo el presupuesto o principio de publicidad para el cuarto debate del proyecto de reforma pensional.

Es cierto que en las sentencias C-481 de 2019 y C-074 de 2021, la Corte concluyó que en los proyectos enjuiciados en esas ocasiones no se había respetado el presupuesto de publicidad porque las proposiciones que se habían hecho en una plenaria para acoger el texto aprobado por la otra no se habían publicado en la Gaceta, ni se habían leído,

publicidad porque las proposiciones que se habían hecho en una plenaria para acoger el texto aprobado por la otra no se habían publicado en la Gaceta, ni se habían leído, explicado ni distribuido físicamente a los miembros de la Cámara, es decir, no se había llevado a cabo ningún mecanismo aceptable de publicidad.

Esos casos, sin embargo, guardan considerable distancia con la reforma pensional, pues en ellos se enjuiciaba la constitucionalidad de proyectos que habían tenido sólo tres debates y en los que las sesiones plenarias de Senado y Cámara se estaban desarrollando casi de modo simultáneo. En todo caso, con la misma lógica, en la sentencia C-415 de 2020, la Corte entendió que sí se había respetado la publicidad, porque una plenaria acogió el texto de la otra después de que se explicaron adecuadamente las diferencias con el texto de la ponencia que se le había presentado y cuando ya se había publicado en la web el texto correspondiente.

10 Sentencias C-481 de 2019 y C-131 de 2009.El trámite de la reforma pensional no presenta ningún problema de publicidad como

los de esos casos, aunque en la demanda de constitucionalidad se los menciona como precedentes, porque aquí las comisiones permanentes de Senado y Cámara no sesionaron conjuntamente (es decir, no hubo tres sino cuatro debates), y por tanto las sesiones plenarias no fueron simultáneas sino distanciadas, con suficiente intervalo entre las de una Cámara y las de la otra.

Así, cuando la Cámara de Representantes, en la sesión del 14 de junio de 2024, decidió acoger el texto previamente aprobado por el Senado, se estaba ante un texto que había sido aprobado hacía ya varios meses, que se había publicado en dos Gacetas del Congreso, que estaba incluido en un cuadro comparativo del inf