PGN - Concepto D-16101 de 2025

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1 Bogotá, D.C., 6 de mayo de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. MIGUEL POLO ROSERO

Ciudad

Expedientes: D-16101 y D-16112 AC1

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Christian Munir Garcés Aljure y Jerónimo Antía Pimentel contra la Ley 2385 de 2024 “Por medio de la cual se aporta a una transformación cultural mediante la prohibición de toros, rejoneo, novilladas, becerradas, y tientas , así como de los procedimientos utilizados en estos espectáculos, que socavan la integridad de formas de vida no humana”

Concepto No.: 7447

De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto correspondiente a la s demandas presentadas ante esa Corporación por los ciudadanos Christian Munir Garcés Aljure y Jerónimo Antía Pimentel, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Constitución, contra la Ley 2385 de 2024, publicada en el diario oficial 52.825 y cuyas temáticas se resumen a continuación:

Artículo 1° OBJETO. La presente ley tiene por objeto aportar en una transformación cultural que

contra la Ley 2385 de 2024, publicada en el diario oficial 52.825 y cuyas temáticas se resumen a continuación:

Artículo 1° OBJETO. La presente ley tiene por objeto aportar en una transformación cultural que se fundamente en el reconocimiento y respeto por la vida animal, y que contribuya al avance de la cultura de la paz, mediante la prohibición de las corridas de toros, rejoneo, novilladas, becerradas y tientas, así como de los pr ocedimientos utilizados en estos espectáculos, que socavan la integridad de formas de vida no humana.

Artículo 2° ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en todo el territorio nacional.

Artículo 3° PROHIBICIÓN. Transcurridos tres años a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, queda prohibido en todo el territorio nacional el desarrollo de corridas de toros, rejoneo, novilladas, becerradas y tientas.

PARÁGRAFO 1o. Para el caso de las actividades que actualmente se encuentren incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial (LRPCI), únicamente quedarán vigentes las declaratorias sobre los elementos artísticos asociados a estas actividades, que no impliquen el maltr ato animal, después de la entrada en vigencia de la prohibición referida en el presente artículo.

1 Cfr. Acumuladas mediante auto del 8 de agosto de 2024.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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2 PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes en articulación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará en los primeros dos meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley, las condiciones de desarrollo de las· actividades taurinas durante los tres años permitidos, las cuales se basarán en los más altos estándares de bienestar y protección animal.

PARÁGRAFO 3o. Parágrafo corregido por el artículo 1 del Decreto 1228 de 2024. El Gobierno Nacional hará pedagogía sobre las condiciones de desarrollo de actividades taurinas a las entidades territoriales durante los tres años permitidos, las cuales podrán autorizar dichos espectáculos siempre que se dé estricto cumplimiento de condiciones de bienestar y protección animal, así como de lo siguiente:

a) Las actividades señaladas en los artículos 1o y 3o de la presente ley solo podrán realizarse en aquellos lugares en que se trate de una manifestación ininterrumpida de tradición de la población. b) La realización de las actividades señaladas en los artículos 1o y 3o de la presente ley deberá estar limitada a las precisas ocasiones en que usualmente estas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse a otros momentos del año o Jugares distintos a aquellos en los que resulta tradicional su realización. c) Las autoridades municipales y departamentales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones o a la financiación de estas actividades. d) Las entidades territoriales tendrán la responsabilidad de tomar parte activa en la

c) Las autoridades municipales y departamentales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones o a la financiación de estas actividades. d) Las entidades territoriales tendrán la responsabilidad de tomar parte activa en la prevención y eliminación del maltrato, crueldad y violencia contra los animales.

PARÁGRAFO 4o. La prohibición de la que trata este artículo no es extensiva para el resto de actividades y prácticas diarias que se realizan en la ganadería nacional ni para otras actividades y prácticas no descritas en la presente ley. Por tanto, quedarán excluidas de la prohibición las cabalgatas, las actividades sobre los toros coleados, las carralejas y las peleas de gallos.

La verificación del cumplimiento de dichas condiciones estará a cargo de las entidades territoriales. Su incumplimiento dará lugar a la suspensión o cancelación del evento, en cualquier tiempo

Artículo 4° RECONVERSIÓN LABORAL. El Gobierno nacional, en coordinación con las Entidades Territoriales, tendrá un plazo de tres (3) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para garantizar programas efectivos de reconversión económica y laboral para las personas que se dedican a la actividad taurina y que demuestren que sus ingresos y sustento económico principal, se derivan de las actividades de las que tratan los artículos 1o y 3o de la presente ley.

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) apoyará técnicamente a la Comisión Interinstitucional creada en el presente artículo y al Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes en la elaboración de los instrumentos para desarrollar un registro administrativo para determinar el número de

técnicamente a la Comisión Interinstitucional creada en el presente artículo y al Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes en la elaboración de los instrumentos para desarrollar un registro administrativo para determinar el número de personas que dependen directa y exclusivamente de las actividades a las que hace referencia este artículo. Así mismo, se determinará el número de personas que, aunque no dependan directamente de estas actividades, se ven beneficiados con su realización.

Una vez se conozca el resultado del diagnóstico, se adoptarán las medidas necesarias para facilitar el tránsito de las personas que dependen de estas actividades hacia otras actividades económicas y/o laborales.

PARÁGRAFO 1o. Para efecto de lo dispuesto en el presente artículo, créase una Comisión Interinstitucional liderada por el Ministerio del Trabajo y conformada por los Ministerios del Interior, Agricultura y Desarrollo Rural, así como del Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo yProcuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

3 Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y las asociaciones de toreros o cualquier gremio u organización del sector, a cargo de definir los programas requeridos para la reconversión económica y laboral de estas personas.

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional garantizará planes especiales de articulación en los municipios, dirigido a las personas que hacen parte del comercio indirecto que rodean los espectáculos taurinos, a fin de que desarrollen sus labores en el marco

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional garantizará planes especiales de articulación en los municipios, dirigido a las personas que hacen parte del comercio indirecto que rodean los espectáculos taurinos, a fin de que desarrollen sus labores en el marco de otros eventos de carácter artístico, cultural, deportivo o de cualquier otra índole, que se encuentren a cargo de la respectiva entidad territorial; así como la adopción de la política pública establecida en la Ley 1988 de 2019 y sus derechos reglamentarios, a fin de beneficiar a los vendedores informales o sus organizaciones, que hacen parte de la actividad taurina, y que están amparados bajo en principio de confianza legítima.

Artículo 5° RECONVERSIÓN CULTURAL. El Gobierno nacional, en coordinación con las entidades territoriales y respetando el principio de autonomía territorial, tendrá un plazo de un (1) año contados a partir de la entrada en vigencia de la prohibición referida en el artí culo 3o de la presente ley, para llevar a cabo el proceso de reconversión de los escenarios de propiedad pública y con participación mayoritaria del Estado, usados para el desarrollo de las prácticas taurinas, en espacios destinados a actividades culturale s, lúdicas, deportivas y artísticas, priorizando la vinculación y participación de las personas señaladas en el artículo 4o de la presente ley.

PARÁGRAFO. Para alcanzar el objetivo de la reconversión cultural de manera efectiva y sostenible, se podrán usar figuras jurídicas como las alianzas públicoprivadas y público-populares.

Artículo 6° EDUCACIÓN EN CUIDADO Y PROTECCIÓN ANIMAL. Los Ministerios de Educación

efectiva y sostenible, se podrán usar figuras jurídicas como las alianzas públicoprivadas y público-populares.

Artículo 6° EDUCACIÓN EN CUIDADO Y PROTECCIÓN ANIMAL. Los Ministerios de Educación Nacional y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco de la Política Nacional de Educación Ambiental, brindarán las orientaciones para que en las estrategias de Proyectos Ambientales Escolares (PRAES), Proyectos Ciudadanos de Educación Ambiental ( PROCEDAS), Comités Interinstitucionales de Educación Ambiental (CIEDA) se reconozca e integre el tema del cuidado y la protección animal y fauna silvestre de los diferentes ecosistemas del territorio nacional. Adicionalmente, en el marco de sus competencias, el Ministerio de las Cult uras, las Artes y los Saberes implementará políticas, programas y acciones orientados a fomentar una cultura ciudadana alrededor de la vida y la protección animal y que desincentiven las prácticas prohibidas en la presente ley de forma gradual en la sociedad mostrándoles los perjuicios y consecuencias de estas prácticas.

Artículo 7° VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias”.

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos demandaron la totalidad de la Ley 2385 de 2024 “ Por medio de la cual se aporta a una transformación cultural mediante la prohibición de toros, rejoneo, novilladas, becerradas, y tientas así como de los procedimientos utilizados en estos espectáculos, que socavan la integridad de formas de vida no humana ”, por considerar que la misma resulta contraria a la Constitución, al Pacto

rejoneo, novilladas, becerradas, y tientas así como de los procedimientos utilizados en estos espectáculos, que socavan la integridad de formas de vida no humana ”, por considerar que la misma resulta contraria a la Constitución, al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, en tanto:Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

4 i) Vulnera el derecho a la cultura (arts. 7, 8, 26, 70 y 71 C.P.);

1. Afecta las libertades económicas, el derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.P.), el derecho y garantía de la diversidad de identidad cultural (Art. 1, 2,7,8, C.P. entre otros), el derecho al trabajo y garantía de estabilidad en el empleo (Preámbulo, Art. 1,25 y 53 C.P.), la libertad de elección de oficio. (Art. 26 C.P.) , l a garantía de un Estado multicultural y pluralista (Art. Preámbulo Art. 1,2 C.P.), la Protección de su derecho al mínimo vital y las condiciones de existencia (Preámbulo Art. 2,11 C.P.), el derecho a la libertad de conciencia. (Art. 18 C.P.) el derecho a l a libertad de expresión (Art. 20 C.P.), el derecho a la libertad de asociación (Art. 38 y 39 C.P.), el derecho a la Igualdad. (Art. 13 C.P.), protección a la familia (Art. 42 C.P.), a la mujer cabeza de familia (Art. 43

asociación (Art. 38 y 39 C.P.), el derecho a la Igualdad. (Art. 13 C.P.), protección a la familia (Art. 42 C.P.), a la mujer cabeza de familia (Art. 43 C.P.) y protección de personas de tercera edad (Art. 46 C.P).

1. Desconoce el debido proceso legislativo , por no seguir el trámite de ley estatutaria y omitir el análisis de impacto fiscal.

Mediante auto del 27 de agosto de 2024, la s demandas fueron inadmitidas por no reunir los requisitos que conforman el concepto de violación dispuestos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 , al no superar los presupuestos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, con excepción del cargo segundo de la demanda D-16112, relacionado con el desconocimiento del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, que si fue admitido.

Dentro del término de ejecutori a los accionantes procedieron a la corrección solicitada y mediante auto del 11 de octubre de 2024, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda por los siguientes cargos: i) ausencia del análisis de impacto fiscal en el trámite legislativo; vulneración a los derechos a ii) la cultura; iii) al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de expresión, y iv) desconocimiento de los derechos adquiridos; consagrados respectivamente en los artículos 7, 8, 16, 20, 58, 70, 71 y 72 de la Constitución Política.

II. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política,

58, 70, 71 y 72 de la Constitución Política.

II. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la Ley 2385 de 2024, en tanto se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la República.

III. PROBLEMAS JURÍDICOS

Para los demandantes, la Ley 2385 es inconstitucional, en primer lugar, por desconocer el debido proceso legislativo, dado que en el curso de su trámite no se efectuó el análisis del impacto fiscal en el que se establecieran los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de los programas de reconversión en ella dispuesto, de conformidad al artículo 7 de la Ley 819 de 2013, desconociendo el principio de sostenibilidad fiscal.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

5 Asimismo, en el segundo cargo advierten que el artículo 3 de la Ley 2385 de 2024, al prohibir el desarrollo de la tauromaquia en Colombia, desconoce los artículos 7, 8, 70 y 71 constitucionales, que consagran el deber del Estado de proteger y promover la cultura , así como varios tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad que se refieren a la necesidad de salvaguardar el Patrimonio Cultural Inmaterial , como son la Convención sobre la Protección y

promover la cultura , así como varios tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad que se refieren a la necesidad de salvaguardar el Patrimonio Cultural Inmaterial , como son la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de l as Expresiones Culturales (Ley 1516 de 2012) y la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de la UNESCO (Ley 1036 de 2006) . Debiendo incorporar criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la tensión entre el derecho a la cultura y otros intereses legítimos, como la protección animal.

En el tercer cargo, señalaron que el legislador fue desproporciona l al limitar injustificadamente el derecho del libre desarrollo de la personalidad y la libertad de expresión al prohibir una forma significativa de expresión cultural y profesional que ha sido parte de la identidad de comunidades enteras, puesto que priva al colectivo taurino de definir su estilo o plan de vida conforme a sus gustos o aspiraciones, obligándolo a acomodar su cultura, sus prácticas y sus creencias , de acuerdo a lo que el legislador dispone como “reconvención cultural y laboral”, dando prevalencia al pensamiento mayoritario hegemónico de proteger a los animales, pudiendo preservar este derecho a través de medidas menos lesivas.

Por último, e n el cuarto cargo enfatizaron que la ley afecta los derechos de propiedad de los ganaderos que se dedican a la cría del toro de lidia, derecho que habían adquirido en unas condiciones de legalidad, pues la Ley 916 de 2004 y los diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional amparaban las ac tividades taurinas, lo que representaba una confianza legítima derivado del artículo 83

habían adquirido en unas condiciones de legalidad, pues la Ley 916 de 2004 y los diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional amparaban las ac tividades taurinas, lo que representaba una confianza legítima derivado del artículo 83 Superior para los propietarios de reses bravas que adquirían y criaban este tipo de ganado para los espectáculos.

Para finalizar, resaltaron que la ley no contempla una indemnización por la afectación a los derechos de propiedad que se causará por la prohibición que contiene, lo que constituye una expropiación indirecta, vulnerando así el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los artículos 58 y 83 de la Constitución de 1991 al desconocerse el principio de confianza legítima.

De lo anterior, para dar solución al caso en concreto el Ministerio público considera que se debe dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:

a. ¿Según las exigencias del artículo 7 de la Ley 819 de 2013, en el trámite del proyecto de ley No 309 de 2023 Senado – 219 de 2023 Cámara que dio lugar a la expedición de la Ley 2385 de 2024, se debía aportar el aval de sostenibilidad fiscal por parte del ministerio de Hacienda y Crédito Público? ¿Lo dispuesto en los artículos 4 y 5 se configuran como órdenes de gasto?

b. ¿La limitación al derecho a la cultura que representa la prohibición de las corridas de toros, el rejoneo, las novilladas, las becerradas y tienta contemplada en la Ley 2385, es una medida proporcional, en aras de garantizar la protección animal, conforme al marco constitucional vigente?Procuraduría General de la Nación

en la Ley 2385, es una medida proporcional, en aras de garantizar la protección animal, conforme al marco constitucional vigente?Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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c. ¿La proscripción de prácticas del espectáculo taurino, establecida en la Ley objeto de análisis, constituye un límite legítimo al derecho al libre desarrollo de la personalidad, o excede los márgenes permitidos de restricción a los derechos fundamentales?

d. ¿Se conculca los derechos a la propiedad y los derechos adquiridos de los ganaderos y hacendados que se dedican a las actividades económicas que fueron prohibidas en el artículo 1° de la ley demandada?

El abordaje de estos se centrar á en primer lugar, en un análisis general de los principios y derechos constitucionales en pugna, para posteriormente precisar los alcances de los mismos de conformidad con la jurisprudencia constitucional, y finalmente concluir sobre si los cargos planteados por los demandantes están o no, llamados a prosperar.

IV. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para el Ministerio Público los cargos de la demanda no están llamados a prosperar por las siguientes razones:

a. Carencia del análisis fiscal.

El artículo 334 Superior establece que la dirección general de la economía está a cargo del Estado . A su vez estipula que la sostenibilidad fiscal es un criterio de orientación de la función pública.

Este principio ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como un criterio

El artículo 334 Superior establece que la dirección general de la economía está a cargo del Estado . A su vez estipula que la sostenibilidad fiscal es un criterio de orientación de la función pública.

Este principio ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como un criterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuación de las ramas del poder, que disciplina “la administración de las finanzas públicas a fin de que sea posible que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos ”. Así las cosas, la sostenibilidad fiscal t iene una “naturaleza exclusivamente instrumental que emplaza a las autoridades públicas a valorar, discutir y tomar las medidas qu e se requieran para evitar un desequilibrio entre los gastos e ingresos públicos que pueda afectar la vigencia de la cláusula de Estado Social.”2

Como materialización del citado principio, la Ley 819 de 2003,3 estipuló:

“Artículo 7. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

2 Ver sentencia C-405/20. 3 Cfr. “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.Procuraduría General de la Nación

2 Ver sentencia C-405/20. 3 Cfr. “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

7 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces”.

De acuerdo con la citada norma, el análisis del impacto fiscal es un requisito para la adopción de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene un gasto o que otorgue beneficios tributarios. Dicho análisis debe comprender: (i) el costo fiscal de la medida, (ii) la fuente de ingresos sustantiva y (iii) la compatibilidad de la medida con el MFMP. Sin embargo, el mismo no puede constituir una barrera para que el legislador ejerza sus funciones 4, pues tal estudio no puede convertirse en

fiscal de la medida, (ii) la fuente de ingresos sustantiva y (iii) la compatibilidad de la medida con el MFMP. Sin embargo, el mismo no puede constituir una barrera para que el legislador ejerza sus funciones 4, pues tal estudio no puede convertirse en una carga exclusiva del Congreso, ni generar un poder de veto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el legislativo.

Con el fin de determinar si una norma ha desconocido el procedimiento establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, la Corte Constitucional ha dispuesto que se debe surtir un análisis que consta de dos etapas:

En la primera, es preciso identificar, si los términos de la ley, al abordar el presunto gasto, son imperativos o facultativos y además si son generales o concretos , es decir, se debe verificar “si la ley simplemente autoriza al Gobierno Nacional (o a los gobiernos locales) para que la inclusión del gasto dentro del presupuesto se haga cuando sea necesario, pertinente o conveniente y a través de una reglamentación más concreta según lo demande la ejecución de un determinado proyecto” 5, caso en el cual, no existiría vicio en el procedimiento legislativo si no se siguieron las previsiones del artículo 7 de la Ley orgánica.

Sobre este punto se precisa lo desarrollado en la sentencia C -423 de 2023, que expuso que “una norma ordena directamente un gasto público cuando aquella busca imponerle al Gobierno la inclusión en el presupuesto de dicha erogación ”. En ese sentido, para determinar si una disposición ordena un gasto : “ Primero, se debe evaluar si los términos empleados respecto de la inclusión del gasto en el

imponerle al Gobierno la inclusión en el presupuesto de dicha erogación ”. En ese sentido, para determinar si una disposición ordena un gasto : “ Primero, se debe evaluar si los términos empleados respecto de la inclusión del gasto en el presupuesto son imperativos o facultativos”, y “Segundo, es necesario analizar si el enunciado normativo se expresa en términos generales, de modo que los aspectos puntuales de su aplicación requieran la intervención del Ejecutivo; o si, por el contrario, se trata de enunciados concretos que permiten su desarrollo directo”.

4 Cfr. Ver Sentencias C-424/23, C-175/23, C-870/14. 5 Sentencia C085 de 2022.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

8 La segunda etapa procede si se concluye que la norma demandada, en efecto, ordena gastos, por lo que deberá revisarse si la iniciativa legislativa estuvo en cabeza del Gobierno Nacional o de miembros del Congreso de la República.

“Si estuvo en cabeza de estos últimos, corresponderá evaluar (i) si en la exposición de motivos o en los informes de ponencia se estudió el impacto fiscal de la medida, (ii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto en relación con el análisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, presentándose el concepto, el Congreso lo revisó y debatió. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno presentó ante

análisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, presentándose el concepto, el Congreso lo revisó y debatió. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno presentó ante el Congreso la fuente que posibilitará la financiación del gasto adicional o de la reducción de ingresos que propone”6.

Cuando la iniciativa legislativa es mixta, es decir, es presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio diferente. Es así que sobre el mismo se realiza un control más flexible que el que se ejerce sobre las iniciativas de origen gubernamental, sin que dicha flexibilización implique “que el juez constitucional deba obviar completamente la verificación de estos requisitos. Esto porque el análisis de la incidencia fiscal recae sobre todo proyecto de ley, incluso aquellos que tuvieron una iniciativa conjunta del Gobierno y de los miembros del Congreso”7.

Ahora bien, al revisar los antecedentes del proyecto que dio origen a la ley acusada, advierte la Procuraduría que contrario a lo sostenido por los demandantes, no se trata de un proyecto de ley con iniciativa exclusiva del Gobierno , pues tal y como consta en la Gaceta del Congreso 399 de 202 3, el proyecto fue presentado por el gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Cultura, las artes y los saberes y por 43 congresistas, de allí que el análisis sobre esta materia sea más laxo que aquellos que se realizan sobre iniciativas legislativas gubernamentales.

Aclarado lo anterior, y siguiendo el orden metodológico desarrollado en la

43 congresistas, de allí que el análisis sobre esta materia sea más laxo que aquellos que se realizan sobre iniciativas legislativas gubernamentales.

Aclarado lo anterior, y siguiendo el orden metodológico desarrollado en la jurisprudencia, pasa la Procuraduría a determinar si las medidas contempladas en la norma acusada representan o no, una orden de gasto.

En concreto, los artículos 4 y 5 disponen de medidas relacionadas con la reconversión laboral y cultural enfocadas en brindar alternativas a las personas cuya actividad económica dependía o estaba relacionada con las actividades taurinas, así como de transformar los espacios dedicad os a estas actividades en lugares donde se desarrollen otro tipo de actividades culturales o artísticas.

A pesar del carácter imperativo de las disposiciones, para la Procuraduría General de la Nación los artículos acusados , y la Ley en general, no implican órdenes de gasto adicionales, pues la norma legal no resulta suficiente para la aplicación directa de estas disposiciones , pues, por el contrario, requiere de un desarrollo reglamentario que las materialice.

6 Ibidem 7 C-425/23.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

9 En efecto, el artículo 4 propone que se deberá crear una Comisión Interinstitucional liderada por el Ministerio del Trabajo y conformada por los Ministerios del Interior, Agricultura y Desarrollo Rural, así c