PGN - Concepto D-16178 de 2025

PROCURADURIA

GENERAL DELA NACION

Bogotá, D.C., 14 de enero de 2025 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-16178

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Mauricio Gómez Amín contra el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.

Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo

Concepto No.: 7410

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Politica’, rindo concepto en el asunto de la referencia. L Antecedentes El ciudadano Mauricio Gómez Amín interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, cuyo texto se trascribe a continuación: “Artículo 280. Modifiquese el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedará así: Artículo 249. Aplicación del Cobro de la Contribución. (...) La Contribución Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”. El accionante considera que la norma acusada desconoce los artículos 83, 158, 169, 363 y 368 de la Constitución?, porque no cumple las exigencias del principio de unidad de materia debido a que no existe un vínculo directo entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023) y el contenido específico de dicho precepto, el cual regula con vocación de permanencia la aplicación del cobro de la contribución nacional de valorización, afectando la planeación de los

del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023) y el contenido específico de dicho precepto, el cual regula con vocación de permanencia la aplicación del cobro de la contribución nacional de valorización, afectando la planeación de los contribuyentes, así como desconociendo la prohibición de expedición de normas fiscales retroactivas. ll. Consideraciones del Ministerio Público El principio de unidad de materia se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, en los cuales se establece que: (i) “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (...) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Principios de unidad de materia, buena fe, confianza legitima e irretroactividad de la legislación tributaria. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www. procuraduria.gov.co 1 SURPROCURADURIA GENERAL DELA NACION modificaciones que no se relacionen con ella”. y (ii) “el titulo de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que dicho mandato superior busca evitar que en el trámite parlamentario se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando”, así como pretende impedir que a “os proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Ello, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa”,

proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Ello, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa”, En tratándose de la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, en la jurisprudencia se ha advertido que el análisis de la satisfacción del principio de unidad de materia debe tener en cuenta que, por mandato constitucional!, se trata de un cuerpo normativo transitorio compuesto por: (a) una parte general de propósitos y objetivos gubernamentales”, que, por costumbre y racionalidad legislativa, se encuentra desarrollada en detalle en un anexo denominado “bases del PND”. (b) el plan de inversiones para el cuatrienio?; y (c) las medidas para ejecutar dichas metas y recursos”, Así pues, se ha explicado que el juicio de constitucionalidad asociado al principio de unidad de materia impone verificar “la conexión estrecha” entre: (a) las metas de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo o las destinaciones del programa de inversiones, y (b) Tas disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra notoriamente mermado”? En esta línea argumentativa, se ha precisado que si bien no está prohibida la inclusión de regulaciones tributarias en las medidas de ejecución del plan nacional de desarrollo, lo cierto es que, en virtud de la naturaleza transitoria de dicho cuerpo normativo? y el componente democrático que subyace al principio de legalidad fiscal'%, a fin de cumplir con las exigencias del principio de unidad de materia, el

de desarrollo, lo cierto es que, en virtud de la naturaleza transitoria de dicho cuerpo normativo? y el componente democrático que subyace al principio de legalidad fiscal'%, a fin de cumplir con las exigencias del principio de unidad de materia, el Congreso de la República debe señalar, “como mínimo, una motivación suficiente en el documento de bases que permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de carácter tributario”? . 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa). 4 Cfr. Artículos 150.3, 339 y 341 de la Constitución Política. 5 “En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno” (Artículo 339 Superior). $ “El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional” (Artículo 339 Superior). 7 “Las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento” de los propósitos y objetivos, así como “la especificación de los recursos financieros requeridos para la ejecución” del plan de inversiones “dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal” (Artículos 150.3 y 339 Superiores). 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 2018 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). 9 En la Sentencia C-126 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), la Corte Constitucional explicó que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo “no es un cuerpo normativo diseñado con la finalidad de modificar de

9 En la Sentencia C-126 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), la Corte Constitucional explicó que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo “no es un cuerpo normativo diseñado con la finalidad de modificar de manera irrestricta contenidos propios de las leyes que se expiden en ejercicio de otras facultades”. 10 Cfr. Supra ll, a). 11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-464 de 2020 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-117 de 2024 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 yukPROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Pues bien, el Ministerio Público considera que la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia, porque se trata de una disposición tributaria que no guarda una relación estrecha con la parte general ni con el programa de inversiones de la Ley 2294 de 2023, así como carece de una motivación en el documento que contiene las bases del Plan Nacional de Desarrollo, conforme pasa a explicarse. La parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, se integra de cinco ejes generales de transformación para el país, a saber: (i) el ordenamiento del territorio alrededor del agua, (ii) la seguridad humana y la justicia social, (iii) el derecho humano a la alimentación, (iv) la transformación productiva, la internacionalización y la acción climática, así como (v) la convergencia regional’. En relación con este último eje de transformación, en el artículo 3.5 de la Ley 2294

transformación productiva, la internacionalización y la acción climática, así como (v) la convergencia regional’. En relación con este último eje de transformación, en el artículo 3.5 de la Ley 2294 de 2023, la convergencia regional se define como “el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios”. igualmente, se precisa que: “Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes”. Pues bien, entre los mecanismos para garantizar la convergencia regional, se establecen los denominados programas de “construcción e implementación de modelos de desarrollo supramunicipales para el fortalecimiento de vínculos urbanorurales y la integración de los territorios” y, entre ellos, se contempla, en el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, la modificación de la regulación permanente de la contribución nacional de valorización, contenida en la Ley 1819 de 2019". Ello, con el fin de permitir que el cobro de dicho tributo por las entidades del sector central pueda ser aprobado y aplicado no sólo antes del comienzo de los proyectos que incrementan el valor de los inmuebles, sino hasta cinco años después del inicio de

el fin de permitir que el cobro de dicho tributo por las entidades del sector central pueda ser aprobado y aplicado no sólo antes del comienzo de los proyectos que incrementan el valor de los inmuebles, sino hasta cinco años después del inicio de la operación de las obras respectivas’®. 12 Cfr, Artículo 3° de la Ley 2294 de 2023. 13 Cfr. Título 111, Capítulo VI, Sección | de la Ley 2294 de 2023. 14 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. 15 Sobre el particular, se recuerda que la contribución nacional de valorización es “un gravamen al beneficio adquirido por las propiedades inmuebles, que se establece como un mecanismo de recuperación de los costos o participación de los beneficios generados por obras de interés público o por proyectos de infraestructura, la cua a sobre los bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de estos” (artículo 239 de la Ley 1819 e . Procuraduria General de la Nación Carrera 5 No, 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 USPROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Al respecto, se advierte que, a partir del alcance del eje de convergencia regional del Plan Nacional de Desarrollo y del precepto acusado (articulo 280 de la Ley 2294 de 2023), no resulta evidente la conexidad existente entre ellos. Efectivamente, a pesar de que la norma demandada se introduce como una medida instrumental de un eje del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, lo cierto es que en la practica no

de 2023), no resulta evidente la conexidad existente entre ellos. Efectivamente, a pesar de que la norma demandada se introduce como una medida instrumental de un eje del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, lo cierto es que en la practica no es un mecanismo mediato para su logro. En concreto, la posibilidad de aprobar y aplicar el cobro de la contribución nacional de valorización hasta cinco años después del inicio de la operación del proyecto no tiene como efecto directo el mejoramiento de las condiciones sociales de las familias y, en general, de la población de las regiones, ya que en la práctica simplemente permite un mayor recaudo para la Nación, pero no asegura que los dineros respectivos serán destinados al mejoramiento de la vida en las entidades territoriales por medio de la garantía de un acceso adecuado a oportunidades, bienes o servicios. En punto de ello, se destaca que revisado: (i) El programa plurianual de inversiones"®, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, aunque se refieren varias líneas de inversión estratégica, no se hace referencia a la contribución nacional de valorización, ni tampoco se menciona algún proyecto relacionado con la misma!”; y (ii) El documento contentivo de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo'®, no se ofrece una motivación expresa dirigida a justificar la necesidad imperiosa de permitir el cobro de la contribución nacional de valorización hasta cinco años después del inicio de la operación del proyecto a efectos de facilitar los programas de convergencia regional’. Ahora bien, si en mérito de la discusión se aceptara que el mayor recaudo que la norma acusada puede representar para la Nación será dirigido para mejorar las

después del inicio de la operación del proyecto a efectos de facilitar los programas de convergencia regional’. Ahora bien, si en mérito de la discusión se aceptara que el mayor recaudo que la norma acusada puede representar para la Nación será dirigido para mejorar las condiciones de vida de las familias y las regiones y, por ello, se satisface la conexidad que exige el principio de unidad de materia, lo cierto es que dicha argumentación genérica permitiría justificar la inclusión de cualquier medida tributaria en la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo. En efecto, por mandato constitucional los ingresos del Estado deben ser destinados para cumplir sus fines, entre otros, garantizar los derechos de la población?, Aunado a ello, la Procuraduría advierte que, por los efectos que puede tener sobre la optimización de los principios de irretroactividad de la ley fiscal y debido 18 Cfr, Artículo 5 de la Ley 2294 de 2023. 17 En la Sentencia C-464 de 2020 (M.P. Alejandro Linares Cantilo), la Corte Constitucional sostuvo que “el PND no puede contener cualquier tipología de normatividad legal, pues, de lo contrario, cualquier medida de política económica tendría siempre relación -así fuera remotacon la Ley del PND”. 18 Cfr. Artículo 2° de la Ley 2294 de 2023. 19 Al respecto, en la Sentencia C-464 de 2020 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la Corte Constitucional explicó que, “dadas las especiales condiciones en que se presenta, tramita, discute y aprueba” la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, “se hace necesario exigir que el documento de bases -que hace parte integral de la iniciativajustifique las razones por las cuales es imperioso incidir en las cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en

de Desarrollo, “se hace necesario exigir que el documento de bases -que hace parte integral de la iniciativajustifique las razones por las cuales es imperioso incidir en las cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una Ley de Planeación cuya vocación es inicialmente transitoria”. 20 Cfr. Artículos 2° y 95.9 de la Constitución Política. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogota, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 SURPROCURADURIA GENERAL DE LA NACION proceso?!, la aprobación de la norma acusada requiere una deliberación amplia y _sopesada que, difícilmente, puede asegurarse en el escenario parlamentario en el que se aprueba el plan nacional de desarrollo”? y, en cambio, sí puede asegurarse en el trámite legislativo de una reforma fiscal en los términos de los artículos 150.12 y 338 Superiores”. Concretamente, el precepto demandado incorpora una medida cuya aplicación puede llegar a afectar: (i) La confianza legítima y la buena fe de los contribuyentes, ya que permite que la administración cobre intempestivamente un tributo por el beneficio obtenido por un inmueble producto de una obra pública ejecutada con anterioridad a su decreto. En efecto, se autoriza que la aprobación y aplicación de la contribución nacional de valorización se disponga hasta cinco años después de construido el proyecto respectivo, ignorando que, en los términos de los artículos 83, 158, 169, 363 y 368 Superiores, las normas que ordenan los tributos, incluidos las disposiciones de naturaleza administrativas, “deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria y su aplicación en manera alguna puede

169, 363 y 368 Superiores, las normas que ordenan los tributos, incluidos las disposiciones de naturaleza administrativas, “deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria y su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva"; y (ii) El debido proceso administrativo de la ciudadanía, puesto que autoriza el cobro de la contribución nacional de valorización cinco años después de la finalización de la obra que beneficia el inmueble, sin otorgarle a la comunidad la posibilidad de pronunciarse sobre la conveniencia de la obra y, a su vez, dar su opinión sobre el cobro del tributo, desconociendo la prerrogativa de participación que tienen los ciudadanos en las decisiones que los afectan (artículo 2° Superior), la cual incluye la garantía de socialización de la proyección de “la financiación de obras por valorización”?, Así las cosas, el Ministerio Público solicitará que se declare la inexequibilidad del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, porque no satisface las exigencias de conexidad del principio de unidad de materia, cuya infracción, a su vez, impidió deliberar sobre la afectación que dicha norma genera sobre la optimización de los principios de irretroactividad de la ley fiscal y debido proceso”, 21 Cfr. Artículos 83, 363 y 368 de la Constitución Política, 2 En la Sentencia C-008 de 2018 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas), la Corte Constitucional explicó que en la expedición de la ley del plan nacional de desarrollo el principio democrático se ve menguado, “en tanto la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del Plan es reducido, y por la especial posición que en el

iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del Plan es reducido, y por la especial posición que en el sistema de fuentes tiene este tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes con vocación de aplicación inmediata”. 23 Sobre las facultades asignadas al Congreso de la República en los artículos 150,12 y 338 Superiores, la Corte Constitucional ha explicado que reconocen “Ta reserva legal en materia tributaria y la legitimidad democrática que ello conlleva en la creación del tributo, que es una de las características definitorias del Estado Constitucional, destacando, en particular, que el principio de no taxation without representation (no hay tributación sin representación). Ello, según ha sido expuesto, es expresión de jos principios de representación popular y democrático, que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiados”. 24 Cfr, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 4 de febrero de 2010 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia). 25 Cfr, Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de noviembre de 2019 (M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés). 26 En este sentido, ver las intervenciones de las Alcaldías Distritales de Barranquilla y Cartagena de Indias. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www. procuraduria.gov.co 5

URPROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

HL Solicitud

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www. procuraduria.gov.co 5 URPROCURADURIA GENERAL DE LA NACION HL Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la INEXEQUIBILIDAD del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Atentamente,

Proyectó: Martha Lucía Ovalle Bracho ~ Asesora Grado 22.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez — Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. SUG

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