PGN - Concepto D-17150 de 2026

eS PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Bogotá, D.C., septiembre de 2026. Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Ciudad

Expediente: D-17150

Referencia: Acción pública ‘de '“inconstitucionatidad contra la interpretación judicial del artículo 1653' “del!

Código Civil, contenida en la Sentencia del 30 de mayo de' 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda’ de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de: Estado. ; \ }

Concepto No.: 7626

De acuerdo con lo establecido en los articulos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de: Constitución Política, procedo a rendir el concepto en el proceso de revisión de las constitucionalidad del asunto de la referencia. ol Ñ

I. ANTECEDENTES El 15 de diciembre de 2025, el ciudadano Senén Eduardo Palacios Martínez presentó: acción pública de inconstitucionalidad en contra de la interpretación judicial del. artículo 1653 del Código Civil, contenida en la Sentencia del 30 de mayo de 202 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo d Consejo de Estado (expediente 250002342000201 60268801 [0230-2022].

El actor considera que este Alto Tribunal creó una subregla consistente en excluir a los: pensionados de la aplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en aras de proteg : la sostenibilidad financiera del sistema y con fundamento:en que, por: La naturalez parafiscal de los recursos, los mismos solo deben ser destinados al pago de la mesada!

pensionados de la aplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en aras de proteg : la sostenibilidad financiera del sistema y con fundamento:en que, por: La naturalez parafiscal de los recursos, los mismos solo deben ser destinados al pago de la mesada! pensional, más no a los intereses moratorios que puedan causarse por el retraso en el pago de esta. : Lo anterior, en consideración del demandante, vulnera el'principio de igualdad! principio de deferencia al Legislador y el derecho a la seguridad social, lo que result. contrario a los artículos 1, 6, 13, 29, 46, 48, 113, 114, 150, 228 y 230 de la Constitució Política, al afectar a las personas que tienen acreencias contra el Estado en materia: pensional, sin que dicha exclusión pueda derivarse de la literalidad de la norma, la cual: dispone lo siguiente: 3 : “Artículo 1653. <Imputación del pago a intereses>. Si se deben capital e intereses, :. el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta .~ expresamente que se impute al capital. Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C | PBX: 601) 5878750 | www, procuraduria.gov.co Proceso: Documental | Código: DO-F.28 | Versión: 5 | Fecha: 25/08/2026éstos pagados.” “S PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen 'En concreto, los cargos admitidos pueden resumirse así: |. Cargo admitido. Argumentación: +. > Vulneracién del _ principio de igualdad La interpretación del Consejo de Estado introduce una diferenciación

'En concreto, los cargos admitidos pueden resumirse así: |. Cargo admitido. Argumentación: +. > Vulneracién del _ principio de igualdad La interpretación del Consejo de Estado introduce una diferenciación injustificada entre acreedores pecuniarios del Estado. La exclusión de los pensionados del régimen general de imputación de pagos otorga al Estado un tratamiento privilegiado frente a sus acreedores pensionales, en comparación con otros acreedores dinerarios, titulares de obligaciones contractuales o beneficiarios de sentencias judiciales que reconocen salarios, prestaciones o indemnizaciones, que se encuentran en la misma situación jurídica. El demandante desarrolla un test integrado de igualdad con intensidad estricta debido a que los perjudicados son sujetos de especial protección constitucional. Como resultado de dicho juicio, concluye que a pesar de que la finalidad perseguida por la sentencia es legítima, ésta no esidónea ni adecuada. Esto se sustenta en la medida en la que el impacto fiscal de la decisión es marginal respecto del Estado, y muy perjudicial para los pensionados con acreencias contra el Estado, porque tiene como consecuencia que el Estado pueda pagar primero el capital, desconociendo el valor real de los intereses moratorios. En esa medida, la posición adoptada no es necesaria, puesto que el Estado cuenta con otras alternativas menos gravosas para proteger los recursos públicos y en consecuencia no supera el juicio de proporcionalidad, puesto que el sacrificio impuesto a los pensionados es claramente superior al beneficio fiscal obtenido. Vulneración del “principio de «deferencia al Legislador El Consejo de Estado excedió su facultad interpretativa pues el juez puede precisar, integrar o armonizar el sentido de la norma, pero no

Vulneración del “principio de «deferencia al Legislador El Consejo de Estado excedió su facultad interpretativa pues el juez puede precisar, integrar o armonizar el sentido de la norma, pero no puede crear excepciones no previstas por el Legislador, ni sustituir la regla general por una fundada en criterios de política pública. El Alto Tribunal de lo contencioso administrativo. no puede, bajo la figura; de interpretación sistemática, desatender lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil para un ámbito específico, sin que exista una derogación legislativa ni declaratoria de inexequibilidad concreta, en razón a que dicha circunstancia Afectación del derecho a la seguridad social La interpretación realizada por el Consejo de Estado vulnera el mandato de mantener el poder adquisitivo de las pensiones, pues el artículo 1653 del Código Civil opera como un instrumento de equidad e indemnización por mora al evitar que el retardo del deudor público se traduzca en una prestación pagada en términos reales inferiores, en la medida que los intereses buscan neutralizar el efecto del tiempo, la inflación y la devaluación. 1 magistrado sustanciador, mediante Autos del 13 de febrero y del 12 de marzo de -2026, admitió la demanda y corrió traslado al Procurador General de la Nación. Lo “anterior, se comunicó a esta entidad mediante Oficio No. 295 del 30 de julio de 2026. Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C | PBX: 601) 5878750 | www.procuraduria.gov.co

Proceso: Documental | Código: DO-F-28 | Versión: 5 | Fecha: 25//08/202659% PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

COLOMBIA

1. COMPETENCIA La Corte Constitucional, como guardiana de la supremacía y la integridad de la: Constitución”, ha reconocido su competencia frente a las interpretaciones judiciales' de forma especial y excepcional, a partir de la figura del derecho viviente?. El cual como criterio para ejercer el control de constitucionalidad exige de la verificación de las siguientes condiciones?: i) La interpretación judicial debe mostrar una cierta estabilidad y coherencia, aunque no sea idéntica en todos los casos, de manera que no exista una” contradicción evidente que impida identificar una regla comúnmente aceptada. iil) Esainterpretación debe encontrarse consolidada y reiterada en eltiempo, pues. un único pronunciamiento de los jueces de cierte no es suficiente para: configurar una linea dominante; : iii) Debe tratarse de una interpretación jurídicamente relevante, en cuanto permita precisar el alcance real de la disposición legal y sus efectos en la práctica; y, finalmente, iv) Que la interpretación judicial resulte incompatible con la Carta Política, incluso; si provienen de autoridades judiciales.

En este mismo sentido, la jurisprudencia ha señalado que el control constitucional de interpretaciones judiciales es viable, principalmente, frente a los pronunciamientos de las Altas Cortes en tanto órganos de cierre, siempre que su jurisprudencia haya. consolidado una línea de interpretación consistente y vinculante, toda vez que, como: se indicó, en principio no le corresponde controvertir las decisiones sino revisar que: se ajuste a los mandatos superiores.

consolidado una línea de interpretación consistente y vinculante, toda vez que, como: se indicó, en principio no le corresponde controvertir las decisiones sino revisar que: se ajuste a los mandatos superiores. Por ello, la Corte Constitucional ha reiterado que no procede la acción pública para cuestionar interpretaciones aisladas, coyunturales o relativas a casos individuales, sino únicamente frente a aquellas que adquieren carácter general y abstracto, ‘con’ E vocación de afectar la coherencia del sistema juridico®. j Pues bien, el Ministerio Público considera que la regla de interpretación objeto de análisis no está consolidada desde el órgano de cierre.de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual la Corte Constitucional no es, competente para revisar el asunto puesto en consideración. : De conformidad con la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado está integrado por tres: salas: Sala Plena, Sala de lo Contencioso Administrativo y Sala de Consulta y Servicio Civil; junto con la Sala de Gobierno®. La Sala de lo Contencioso Administrativo se divide en 5 secciones, de las cuales la sección segunda, conformada por la Subsección. Ay; la Subsección B, se encarga de conocer de los asuntos laborales y de la seguridad: : social principalmente”. dl 1 Artículo 241 de ta Constitución Política. z ? Esta noción es entendida como la interpretación consolidada y reiterada que los jueces hacen de una norma, hasta el punto de: constituir su verdadero sentido en la práctica. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-542 de 2007 y C-426 de 2002

3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2006, C-354 de 2015 y Auto 170 de 2012. 4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-426 de 2002, C-259 de 2015, C-136 de 2017 y C-097 de 2025. $ Cfr, Corte Constitucional. Sentencias C-259 de 2015 y C-524 de 2023. Ley 1437 de 2011. Artículo 107. 7 Cir. Ley 1437 de 2011. Artículo 110 y artículo 13 del Acuerdo NO. 80 de 2019 (12 de marzo). Reglamento interno del Consejo de Estado. Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C | PBX: 601) 5878750 | www.procuraduria.gov.co Proceso: Documental | Código: DO-F-28 | Versión: 5 | Fecha: 25//08/2026c= PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION ‘Si bien el demandante hace mención a pronunciamientos judiciales de tribunales «administrativos que han acudido al fallo demandado para decidir los asuntos de su “competencia, en aras de argumentar que la interpretación está consolidada y es reiterada en el tiempo®, la jurisprudencia demandada no goza de tales condiciones, por cuanto obedece a la postura adoptada por la Subsección B, que es contraria a la “seguida por la Subsección A, en relación con la aplicabilidad del artículo 1653 del ¡Código Civil. En ese sentido, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha dispuesto, en sentencias como la demandada que, “la aplicación del artículo 1653 deviene incompatible con las normas que rigen los presupuestos y trámites de las administradoras y, por lo tanto, los pagos por concepto de mesadas e intereses

dispuesto, en sentencias como la demandada que, “la aplicación del artículo 1653 deviene incompatible con las normas que rigen los presupuestos y trámites de las administradoras y, por lo tanto, los pagos por concepto de mesadas e intereses ¡necesariamente deben dirigirse a esos conceptos, no solo por la naturaleza de los recursos de la de seguridad social, sino por el acatamiento del principio de legalidad en materia administrativa y presupuestal”. _Por otro lado, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado considera que en el caso de pagos parciales la imputación del pago se debe realizar conforme lo ¡previsto en et artículo 1653 del Código Civil, esto es, imputando primero a intereses y luego a capital’. En concreto, esta subsección, al conocer de procesos ejecutivos cuyo título base de recaudo es una sentencia judicial que reconoce el pago de acreencias pensionales, ha interpretado lo siguiente: “En ese escenario, la Sala advierte que no existe una norma jurídica especial que permita determinar cómo deben distribuirse los pagos que realiza el Estado para sátisfacer las obligaciones que están a su cargo, consignadas en documentos que presten mérito ejecutivo, si primero a capital y luego a intereses o viceversa. Por to anterior, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, «cuando no hay ley . exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos @materias semejantes, yen su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho». Así las cosas, a falta de una norma que regule de manera especial la imputación. de pagos cuando la parte deudora es una entidad del Estado, resulta

de derecho». Así las cosas, a falta de una norma que regule de manera especial la imputación. de pagos cuando la parte deudora es una entidad del Estado, resulta procedente acudir al artículo 1653 del Código Civil, ya citado, según el cual, «[s]i se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital». [...] En este punto, vale la pena precisar que, para la Sala, la regla señalada por el artículo 1653 del Código Civil no viabiliza, per se, el anatocismo, ya que, una vez imputado el pago a intereses y a capital, en ese orden, podrían seguirse causando intereses de mora sobre el excedente que quede por concepto de capital, mas no se trataría de intereses calculados sobre intereses””?. ‘Ante la disparidad en las subsecciones, la Sección Segunda del Consejo de Estado, “previa solicitud presentada por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal ¡Administrativo de Cundinamarca, a través de auto del 6 de junio de 2019, avocó conocimiento para emitir una decisión de unificación de conformidad con el artículo £ Expediente D-171 50. Escrito de dernanda. Págs. 8-18. '9 Considerando 208. En el mismo sentido lo ha dispuesto la misma Subsección B en las sentencias del 31 de octubre de dos mil “veinticinco (2025), Radicado: 05001-23-33-000-2019-0193502 (0440-20251); Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del (i) 20 de noviembre de 2025 de Radicado 25000-23-42-00002 (0440-20251); Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del (i) 20 de noviembre de 2025 de Radicado 25000-23-42-0002016-03487-01 (5924-2024); (ii) del 17 de febrero de 2026 de Radicado 05001-23-33-000-2017-00186-01 (2134-2025) 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 20 de noviembre de 2025 de Radicado 25000-23-42-0002016-03487-01 (5924-2024) Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C | PBX: 801) 5878750 | www.procuraduria.gov.co Proceso: Documental | Código: DO-F-28 | Versión: 5 | Fecha: 25//08/2026PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 271 del Código de Procedimiento de lo Contencioso' Administrativo y de lo, Contencioso Administrativo; para resolver, entre otras cosas, si debía o no aplicarse; dicho canon legal. Para tal efecto, planteó las siguientes tesis: : «Tesis uno: Los pagos que se efectúan a capital deben imputarse primero a intereses en los términos del art. 1653 del código civil, como quiera que la obligación que tienen las entidades de pagar intereses moratorios, se rige por el principio de igualdad, de tal manera que el estado debe cumplirsus obligaciones dinerarias en los mismos términos que se exige para los particulares.

Tesis dos: Los pagos que se efectúan a capital deben mantener tal carácter. Ello porque en los procesos ejecutivos derivados de sentencias que reconocen derechos pensionales no tiene cabida la institución de las obligaciones reguladas por el Código

Tesis dos: Los pagos que se efectúan a capital deben mantener tal carácter. Ello porque en los procesos ejecutivos derivados de sentencias que reconocen derechos pensionales no tiene cabida la institución de las obligaciones reguladas por el Código Civil, toda vez que su aplicación conllevaría a la capitalización de intereses «anatocismo»; práctica que está prohibida en el ordenamiento legal.» : Es No obstante, mediante Auto del 03 de marzo de 2025, la Sección Segunda dejó sin efectos dicho acto, por cuanto los interrogantes planteados en la solicitud no tenían incidencia directa en el problema jurídico que motivó la alzada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por parte de las partes. del proceso ejecutivo. en! cuestión. Ñ En resumen y de forma ilustrativa, el Ministerio Público trae a colación los siguientes pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado con sentidos divergentes, los cuales se han intercalado en los últimos años dentro de esa!

Corporación. an Fecha : : eee ace Posición frente a: | ay Radicado ¿Subsección apli abilidad delartículo: 1653: sentencia ee 8 a : : i | 200 CC en materia pensional.

Radicación: 76001-23-33-000f 27/03/2026 | 2023-00460-01 (4663-2024) B NO i Radicación: 05001-23-33-0007 E 17/02/2026 | 2017-00186-01 (2134-2025) A El Radicado: 05001-23-33-00031/10/2025 | 2019-01935-02 (0440-20251) B= NO Radicación: 25000-23-42-000- . ; .

Radicado: 05001-23-33-00031/10/2025 | 2019-01935-02 (0440-20251) B= NO Radicación: 25000-23-42-000- . ; .

23/10/2025 | 2017-01456-01 (2973-2019) 2 A SI : Radicación: 68001-23-33-000- : 8/08/2024 | 2014-00918-02 (2470-2024) A Si Radicación: 05001-23-33-00018/07/2024 | 2019-01693-02 (5992-2022) A s!

Radicación: 25000-23-42-0002016-02688-01 (0230-2022) : 30/05/2024 | (Sentencia demandada). B ; NO E Lo anterior, permite sostener que la interpretación judicial no es consistente, ni los’ pronunciamientos del Consejo de Estado son idénticos o uniformes, pues se aprecia la existencia de contradicciones o divergencias significativas por las cuales “no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias; : jurisprudenciales”?, i i 1 Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2001.

Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C [PBX: 601) 5878750 | www.procuraduria.gov.co Proceso; Documental | Código: DO-F-28 | Versión: 5 | Fecha: 25//08/2026S PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA n este sentido, frente a demandas de constitucionalidad como la interpuesta en el “presente asunto, el control debe recaer “sobre la norma jurídica o contenido

n este sentido, frente a demandas de constitucionalidad como la interpuesta en el “presente asunto, el control debe recaer “sobre la norma jurídica o contenido normativo, y no sobre el ejercicio intelectivo que realizó el juez para llegar a esa regla o mandato que se deriva de la disposición. Lo anterior, por cuanto el escenario de análisis de la conducta judicial es propio del control concreto de constitucionalidad a través de la acción de tutela contra sentencias por interpretación irrazonable (defecto : ustantivo) y no del juicio abstracto de constitucionalidad”. i En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en el articulo 241, numeral 4, de la Carta Politica, la Corte no es competente para conocer de la acción pública de inconstitucionalidad presentada contra la hermenéutica fijada por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (expediente 25000234200020160268801 [0230-2022]) respecto de la interpretación efectuada en el artículo 1653 del Código Civil. Se trata de una posición que ha sido controvertida por la Subsección A de la Sección Segunda de la misma corporación de forma reiterativa, razón por la cual no se cumple con los requisitos sine qua non de consistencia y consolidación, para que pueda adelantar el control de :constitucionalidad sobre una interpretación jurisprudencial que se hubiese realizado por.el órgano de cierre competente sobre una norma respecto de la cual recaiga la competencia de esta Corporación. Ni. SOLICITUD Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional se declare INHIBIDA para conocer del asunto por falta de competencia. «Atentamente,

Ni. SOLICITUD Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional se declare INHIBIDA para conocer del asunto por falta de competencia. «Atentamente, ¡Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez— Asesora Grado 19

Revisó: — Carolina Rico Marutanda — Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales 8 Corte Constitucional. Sentencia C-214 de 2021.

Carrera 5 # 15-80, Bogotá D.C | PBX: 601) 5878750 | www.procuraduria.gov.co Proceso: Documental | Código: DO-F-28 | Versión: 5 | Fecha: 25//08/2026