PGN - Concepto D-17524 de 2026

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Bogotá, D.C., septiembre de 2026. Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

M.P. CARLOS CAMARGO ASSIS

Ciudad

Expediente: D-17524

Referencia: acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4 del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 (Adicionado

por el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022):

Concepto No.: 7630

De acuerdo con lo establecido en tos artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto de rigor, en relación con la acción pública de inconstitucionalidad presentada ante esa Corporación.

I. ANTECEDENTES El 5 de mayo de 2026, el ciudadano Andrés Gustavo Pérez Medina, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó la expresión “1 representante de comunidades indígenas”, contenida en el parágrafo 4 del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, adicionado por el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, por considerar que se configura una omisión legislativa relativa por vulneración del mandato de igualdad. El contenido de la disposición demandada es el siguiente: “PARÁGRAFO 4. El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR estará conformado de la siguiente

manera: Consejo Directivo de la CAR 1 Representante del Presidente de la República 1 Representante del Ministro de Ambiente 1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside 1 Gobernador de Boyacá 1 Alcalde de Bogotá 4 Alcaldes de municipios del territorio CAR

1 Representante del Presidente de la República 1 Representante del Ministro de Ambiente 1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside 1 Gobernador de Boyacá 1 Alcalde de Bogotá 4 Alcaldes de municipios del territorio CAR 1Representante de comunidades indígenas 1 Representante del sector privado 1 Representante de ONGs del territorio CAR T Director de la Región Metropolitana 1 Rector o su representante de una Universidad acreditada como de alta calidad de la región”. - El accionante solicitó la exequibilidad condicionada de la expresión demandada, al considerar que esta desconoce los artículos 1, 7, 13, 40 y 70 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 2 y 6 del Convenio 169 de ta OIT, integrados al bloque de constitucionalidad por vía del artículo 93 superior. A su juicio, la disposición estableceeS PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION COLOMBIA un mecanismo de representación étnica en el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, pero limita dicha representación a las comunidades indígenas y excluye a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras. En criterio del demandante, estas comunidades son comparables con las comunidades indígenas en relación con el mecanismo de representación étnica previsto en la norma. Por ello, sostiene que el Legislador estaba obligado a establecer un trato igualitario entre ellas y que, al restringir el asiento de representación únicamente a las comunidades indígenas, incurrió en una omisión legislativa relativa que desconoce el mandato de igualdad, así como los principios de pluralismo, diversidad étnica y cultural y

ellas y que, al restringir el asiento de representación únicamente a las comunidades indígenas, incurrió en una omisión legislativa relativa que desconoce el mandato de igualdad, así como los principios de pluralismo, diversidad étnica y cultural y participación. El magistrado sustanciador, mediante Auto del 2 de julio de 2026, admitió la demanda, ordenó fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto en los términos del artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. Lo último por medio de oficio No. 303 del 3 de agosto de 2026. ll. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir respecto de la presente acción pública de inconstitucionalidad, por cuanto cuestiona un artículo de la Ley 99 de

1993. En esa medida, se encuentra en el supuesto del numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, en tanto la demanda se dirige contra una ley de la República.

I. CUESTION PREVIAMANIFESTACION DE TRANSPARENCIA Como se indicó, el cargo alegado en la presente demanda es de carácter sustancial, en el entendido que plantea una presunta vulneración al principio de igualdad por la «existencia de una omisión legislativa relativa.

Teniendo en cuenta que el artículo 278 de la Constitución Política me impone el deber de rendir concepto en todos los procesos de constitucionalidad, estimo necesario realizar la presente manifestación de transparencia, pues pese a que no me encuentro formalmente inmerso en una causal de impedimento, fungí como secretario general del Senado de la República en el momento que fue radicado el

necesario realizar la presente manifestación de transparencia, pues pese a que no me encuentro formalmente inmerso en una causal de impedimento, fungí como secretario general del Senado de la República en el momento que fue radicado el proyecto de ley 213/21 Cámara-152/21 Senado que dio origen a la Ley 2199 de 2022 “por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca”, que adiciona el parágrafo 4 al artículo 26 de la Ley 99 de 1993 , el cual es demandado. Si bien en otras oportunidades me he declarado impedido por haber participado en el trámite legislativo de las normas objeto de control por parte de la Corte Constitucional, el Alto Tribunal ya ha fijado algunas pautas que permiten determinar cuándo dicha conducta no ha sido determinante para la expedición de la norma. En efecto, mediante Auto 452 de 2025 la Corte Constitucional estableció que, si bien participé en el proceso de formación de la norma objeto de control, en tanto ejercí las funciones propias de mi cargo como secretario general del Senado, lo cierto es que dicha actuación no fue activa y determinante en el proceso de formación de la norma acusada, ni guardaba relación con el asunto que la Corte debía resolver. En consecuencia, la Sala Plena concluyó que no se había demostrado algunaPROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA circunstancia que comprometiera mi independencia o imparcialidad para emitir concepto sobre la constitucionalidad de la norma. En esta ocasión, al revisar el contenido de la demanda D-17524 y del auto admisorio,

circunstancia que comprometiera mi independencia o imparcialidad para emitir concepto sobre la constitucionalidad de la norma. En esta ocasión, al revisar el contenido de la demanda D-17524 y del auto admisorio, no hay duda sobre la naturaleza de los cargos propuestos. Se trata de planteamientos de fondo o sustanciales, que, en principio, no tienen ninguna conexión con las funciones que ejercí como secretario general del Senado de la República y, por tanto, estas últimas no guardan relación con la materia que le corresponde conocer a la Corte. Finalmente, estimo pertinente aclarar que formulo la presente manifestación de transparencia con el objetivo de advertir a la Corte que, aunque fungí como secretario general del Senado de la República al momento de la radicación del proyecto que dio origen a la Ley 2199 de 2022, mi intervención no fue determinante en su trámite ni guarda relación con los cargos analizados en esta oportunidad. En consecuencia, ninguna de estas situaciones compromete mi independencia e imparcialidad para rendir el presente concepto. No obstante, se pone de presente con el propósito de salvaguardar la celeridad y el buen funcionamiento de la administración de justicia y evitar dilaciones en este proceso.

IV. PROBLEMA JURÍDICO En atención al cargo admitido, para el Ministerio Publico, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, contraria al principio de igualdad, al establecer la representación de las Comunidades Indígenas en el Consejo Directivo de la CAR, sin incluir a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, pese a las reglas generales de

contraria al principio de igualdad, al establecer la representación de las Comunidades Indígenas en el Consejo Directivo de la CAR, sin incluir a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, pese a las reglas generales de representación previstas en el artículo 26 de ta Ley 99 de 1993 y en la Ley 70 de 19937

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Para resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público realizará unas precisiones sobre: a) la omisión legislativa relativa y sus elementos estructurates; y b) el análisis del caso concreto.

A. Omisión legislativa relativa y sus elementos estructurales La jurisprudencia constitucional ha precisado que las omisiones legislativas relativas “se presentan cuando el legislador al regular o crear una institución omite una condición o elemento que, según la Constitución, resulta esencial para garantizar su armonización con el ordenamiento superior”, caso en el que puede intervenir la Corte para efectos de su corrección?. Es decir, presupone la existencia de una disposición vigente respecto de la cual se predica la exclusión inconstitucional de un supuesto normativo.

En desarrollo de esta doctrina, en Sentencia C-052 de 2025, se indicó que este tipo de omisión se configura cuando se presentan los siguientes elementos: (i) la existencia de una norma sobre la cual recae el cargo y que excluye de sus consecuencias jurídicas, casos que son asimilables o, por el contrario, no incluye un elemento normativo; (ii) la existencia de una “obligación de hacer” que fue impuesta directamente por la “Ibidem. 2 Ibidem.E PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACI constitución al Legislador y que fue omitido y que le ordenó regular la materia respecto

existencia de una “obligación de hacer” que fue impuesta directamente por la “Ibidem. 2 Ibidem.E PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACI constitución al Legislador y que fue omitido y que le ordenó regular la materia respecto de sujetos o situaciones determinadas, (iii) que la omisión presentada no tenga una razón suficientemente válida, caso en el que la Corte debe estudiar si la omisión es caprichosa o fundada en argumentos válidos; y, (iv) que la falta de justificación de la exclusión genere desiguaidad negativa frente a los sujetos amparados por la norma’. La Corte ha agregado que, cuando declarar una omisión legislativa relativa implique la ampliación de obligaciones o restricciones, el análisis debe observar criterios adicionales. En particular, ha sostenido que, en estos casos, se deben evaluar los argumentos que expone el demandante sobre la necesidad de aplicar el juicio de omisión legislativa, pues de debe justificar el motivo por el cual la inclusión del elemento omitido es compatible con la finalidad de la norma objeto de estudio y verificar que no contraríe ta norma Superior. En consecuencia, la Corporación ha reconocido que el carácter amplio de esta figura permite su activación no solo ante la ausencia de garantías, sino también frente a regulaciones incompletas o deficientes respecto de sujetos asimilables, pues ello “asegura que el ordenamiento legal sea coherente con la Constitución, garantizando que no exista una desigualdad de trato injustificada”. Ahora bien, la estructuración de un cargo por omisión legislativa relativa impone al demandante una carga argumentativa reforzada. En la Sentencia C-166 de 2023 la Corte recordó que, tratándose de este tipo de acusaciones, el actor debe asumir una exigencia

demandante una carga argumentativa reforzada. En la Sentencia C-166 de 2023 la Corte recordó que, tratándose de este tipo de acusaciones, el actor debe asumir una exigencia mayor, “debido a que el cargo no se dirige directamente contra un texto explícito de naturaleza legal sino frente a una exclusión que resulta contraria a la Carta”, conforrne a ello, le corresponde explicar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia la norma sobre la que considera que se presenta ta omisión, el deber constitucional omitido por el Legislador y las razones que constatan la configuración de dicha omisión. En suma, la omisión legislativa relativa constituye una herramienta excepcional de control que opera únicamente cuando existe una disposición concreta, un deber constitucional específico incumplido y una exclusión carente de justificación objetiva que genere una desigualdad contraria a la Carta. Su procedencia exige, además, una estructuración rigurosa del cargo y el cumplimiento estricto de los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda.

B. Análisis del cargo de inconstitucionalidad Establecidos los elementos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estructuran una omisión legistativa relativa, corresponde determinar si, en el presente caso, el Legislador incurrió en este vicio al excluir la representación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en el Consejo Directivo de la CAR.

En primer lugar, sobre la existencia de una norma sobre la cual recae el cargo y que excluye de sus consecuencias jurídicas casos que son asimilables o, por el contrario, no incluye un elemento normativo, el requisito se encuentra satisfecho, pues el parágrafo 4

excluye de sus consecuencias jurídicas casos que son asimilables o, por el contrario, no incluye un elemento normativo, el requisito se encuentra satisfecho, pues el parágrafo 4 del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, adicionado por el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, establece la composición especial del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma 3 Ibidem. lbidem $ Ibidem $ Corte Constitucional. Sentencia C-166 de 2023.569 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Regional de Cundinamarca -CARy dispone, entre sus integrantes, “1 representante de comunidades indígenas”. En ese sentido, es necesario establecer si las comunidades indígenas y las comunidades negras y afrocolombianas son constitucionalmente asimilables respecto de la materia concreta regulada por la disposición demandada. La Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la igualdad de las comunidades étnicas debe comprenderse desde una perspectiva multicultural. En consecuencia, la igualdad no exige necesariamente un trato idéntico entre todos los colectivos étnicos, pues ello podría incluso conducir a una forma de asimilación culturat homogénea. Por el contrario, exige evitar escenarios de discriminación directa o indirecta y adoptar una perspectiva material que reconozca las particularidades de cada comunidad”. En efecto, ambos grupos gozan de especial protección constitucional y el ordenamiento constitucional y legal los reconoce a partir de desarrollos institucionales diferenciados, que responden a sus propias trayectorias históricas, formas de organización y mecanismos de relación con el Estado. Adicionalmente, para los efectos concretos de la disposición demandada, existe un

que responden a sus propias trayectorias históricas, formas de organización y mecanismos de relación con el Estado. Adicionalmente, para los efectos concretos de la disposición demandada, existe un elemento común que adquiere particular relevancia por tratarse de la integración del Consejo Directivo de una autoridad ambiental regional: tanto los puebtos indígenas como las comunidades negras mantienen una relación especial con el territorio y cuentan con formas de propiedad colectiva especialmente protegidas. En ambos casos, el territorio no constituye únicamente un espacio físico o un bien susceptible de aprovechamiento, sino un elemento vinculado con la existencia y la vida colectiva de las comunidades. La Corte Constitucional ha reconocido que el respeto por las relaciones de los grupos étnicos con el territorio y la protección de la propiedad colectiva constituyen dimensiones relevantes para garantizar su supervivencia como colectivos?. Ahora bien, el reconocimiento de esta condición común no significa que cualquier mecanismo de participación previsto para uno de estos colectivos deba extenderse automáticamente al otro. El juicio de asimilabilidad exige determinar si, frente a la finalidad y al contenido concreto de la disposición cuestionada, ambos se encuentran en una situación jurídicamente comparable y no establecer una identidad absoluta entre ambos grupos de forma automática. En este caso, la disposición cuestionada regula ta participación de comunidades étnicas en el Consejo Directivo de una autoridad ambiental regional, cuyas competencias tienen incidencia sobre asuntos ambientales y territoriales dentro de su jurisdicción. Por ello, para establecer si existe una situación jurídicamente comparable, resulta relevante considerar la relación territorial de los colectivos y, particularmente, las condiciones jurídicas en las que dicha relación se encuentra reconocida por el ordenamiento.

para establecer si existe una situación jurídicamente comparable, resulta relevante considerar la relación territorial de los colectivos y, particularmente, las condiciones jurídicas en las que dicha relación se encuentra reconocida por el ordenamiento. Al respecto, el propio régimen jurídico de las comunidades negras ofrece un elemento relevante para la comparación. El artículo 56 de la Ley 70 de 1993 establece que las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen propiedades colectivas a las comunidades negras tendrán un representante de estas comunidades en sus consejos directivos. De esta manera, el Legistador vinculó 7 Ibidem, $ Corte Constitucional. Sentencia C-292 de 2024. $ Corte Constitucional, Sentencia C-361 de 2024. 19 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Acuerdo No. 57 del 19 de febrero de 2026.PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA expresamente esta forma de participación con la existencia de una relación territorial jurídicamente reconocida mediante la adjudicación de propiedad colectiva. Esta previsión resulta relevante para el presente análisis, pues deja de presente que la participación de las comunidades negras en los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales no se estructura únicamente a partir de su pertenencia étnica o de su presencia en la jurisdicción de la Corporación, sino que se encuentra vinculada, en los términos del artículo 56 de la Ley 70 de 1993, con una determinada situación territorial y jurídica. A partir de esto, resulta necesario determinar qué formas de organización de las comunidades negras se encuentran jurídicamente vinculadas con la Administración y protección de la propiedad colectiva, pues no todas las formas organizativas tienen las

determinada situación territorial y jurídica. A partir de esto, resulta necesario determinar qué formas de organización de las comunidades negras se encuentran jurídicamente vinculadas con la Administración y protección de la propiedad colectiva, pues no todas las formas organizativas tienen las mismas funciones ni producen los mismos efectos jurídicos en materia territorial. En el ordenamiento jurídico existen distintas formas de organización de las comunidades negras y afrodescendientes como los Consejos Comunitarios y las organizaciones de base. Si bien todas se inscriben en el reconocimiento de la autonomía, la participación y la organización propia de estas comunidades, no cumplen la misma función respecto del territorio y la propiedad colectiva. En particular, el Consejo Comunitario ocupa una función específica en el régimen de propiedad colectiva previsto para las comunidades negras, pues es una persona jurídica, que ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las Tierras de las Comunidades Negras y está integrado por la Asamblea General y la Junta del Consejo Comunitario””. Estos Consejos, tienen funciones directamente relacionadas con esa propiedad, entre ellas, delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas y velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, así como por la preservación de la identidad cultural y el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales. Por ello, Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad debe formar un Consejo Comunitario como forma de administración interna’. Por su parte, las Organizaciones de Base, son asociaciones comunitarias integradas por personas pertenecientes a estas comunidades, cuyo objeto consiste en reivindicar y promover sus derechos étnicos y humanos!?. De esta manera, la existencia de una

interna’. Por su parte, las Organizaciones de Base, son asociaciones comunitarias integradas por personas pertenecientes a estas comunidades, cuyo objeto consiste en reivindicar y promover sus derechos étnicos y humanos!?. De esta manera, la existencia de una organización de base no equivale, por sí misma, a la existencia de un Consejo Comunitario ni supone que aquella ejerza las funciones de administración territorial propias de este último. Por consiguiente, para efectos de establecer la situación jurídica y territorial de las comunidades negras frente a la participación en el Consejo Directivo de la CAR, no basta con constatar la presencia de población negra o la existencia de organizaciones comunitarias que representen sus intereses. Resulta necesario determinar si existe un sujeto colectivo que, en las condiciones previstas por el ordenamiento, se encuentre vinculado a la situación territorial y jurídica que fundamenta esta forma específica de participación. 1 Artículo 3 del Decreto 1745 de 1995. 1 Artículo 5 de la Ley 70 de 1993. 13 Decreto 1640 de 2020.> PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION En las condiciones actuales de Cundinamarca, hoy no existe en el departamento un Consejo Comunitario de comunidades negras que, en los términos previstos por el ordenamiento jurídico, ejerza las funciones de administración interna y representación vinculadas con las Tierras de las Comunidades Negras". Esta circunstancia no significa que no existan comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras'? en Cundinamarca, ni desconoce sus derechos constitucionales, su relación con el territorio o las distintas formas organizativas mediante las cuales ejercen su autonomía y participan en asuntos de interés colectivo. En efecto, en el

raizales y palenqueras'? en Cundinamarca, ni desconoce sus derechos constitucionales, su relación con el territorio o las distintas formas organizativas mediante las cuales ejercen su autonomía y participan en asuntos de interés colectivo. En efecto, en el departamento existen siete Organizaciones de Base Inscritas'; sin embargo, su existencia no permite establecer, por sí sola, que se encuentre configurada la situación jurídica y territorial previstá por el ordenamiento para la participación de las comunidades negras en los: consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales. De este modo, la ausencia actual de un. Consejo Comunitario vinculado a tierras de propiedad colectiva en Cundinamarca constituye una circunstancia objetiva relevante para determinar que, en las condiciones actuales, las comunidades negras no se encuentran en una situación jurídicamente comparable con las comunidades indígenas cuya representación está prevista en la disposición demandada. En consecuencia, los sujetos no son asimilables en las condiciones actuales del caso concreto. Por tanto, el Ministerio Público considera que no se configura la omisión legislativa relativa alegada por el demandante, al no encontrarse satisfecho el primer requisito exigido por la jurisprudencia constitucional. Dado que la ausencia de cualquiera de los elementos necesarios para estructurar este vicio impide su configuración, no resulta necesario abordar el estudio de los requisitos restantes. Ahora bien, esta conclusión debe entenderse a partir de las condiciones existentes al momento del análisis y no como una justificación permanente para excluir a las comunidades negras de los mecanismos de participación relacionados con la gestión ambiental y territorial. La inexistencia actual de Consejos Comunitarios en

momento del análisis y no como una justificación permanente para excluir a las comunidades negras de los mecanismos de participación relacionados con la gestión ambiental y territorial. La inexistencia actual de Consejos Comunitarios en Cundinamarca es una circunstancia fáctica y jurídica susceptible de variar, en particular si las comunidades existentes adoptan en el futuro las formas organizativas y adquieren las condiciones jurídicas relevantes para el ejercicio de las funciones propias de dicha figura. En consecuencia, et hecho de que actualmente no se configure una situación de asimilabilidad no puede interpretarse como una regla que impida, hacia el futuro, la participación de las comunidades negras en los términos exigidos. Si se constituyera un Consejo Comunitario en Cundinamarca, deberá garantizarse un espacio de representación en dicho Consejo en el órgano directivo de la CAR Cundinamarca, de alli la necesidad de condicionar el alcance de la norma demanda. 14 Ministerio del interior. Datos abiertos, consultado el 7 de septiembre de 2026. 15 En muchos casos, como consecuencia del desplazamiento por el conflicto armado. 16 Ministerio del Interior. Datos abiertos, consultado el 7 de septiembre de 2026. En donde registran las siguientes organizaciones: Organización de las comunidades afrocolombianas La Piragua, Asociación Afrodescendientes y Amigos de Cundinamarca; Organización Red Afrocolombiana de Derechos Humanos; Fundación de Comunidades Afrodescendientes de Girardot; Fundación Afrocolombianos de Girardot, Fundación Femenina Perlas del Pacífico y Asociación de Comunidades Negras,

Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, de Carácter Étnico y Víctimas del Conflicto Armado en Colombia, del municipio de Fusagasugá.“> PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN COLOMBIA vi. SOLICITUD © Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional DECLARAR la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 4 del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, adicionado por el artículo 54 de la Ley 2199 de 2022, bajo el entendido que, ante ta eventual constitución de un Consejo Comunitario de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en el departamento de Cundinamarca, deba garantizarse 9% participación en la conformación del Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca. ff . Atentamente,

Proyectó: María Camila Rodríguez Atuesta

Revisó: Carolina Rico Marulanda