PGN - Concepto RE-375 de 2025

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Bogotá, D.C., 29 de abril de 2025.

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: RE-375

Referencia: Control automático de constitucionalidad del Decreto 0135 del 05 de febrero de 202 5, “Por el cual se adoptan medidas e n materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y del Catatumbo y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar.

Concepto No.: 7437

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 2421 y el numeral 5° del artículo 2782 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo 0135 del 05 de febrero de 2025, “Por el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y del Catatumbo y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar ”.

región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y del Catatumbo y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar ”.

I. ANTECEDENTES El 05 de febrero de 2025, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 0135, “[p]or el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el áre a metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y del Catatumbo y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar ”, cuyo texto puede consultarse en el Diario Oficial 53.021.

Mediante Auto del 12 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador: (i) avocó la revisión automática de constitucionalidad del referido cuerpo normativo; (ii) ordenó la práctica de pruebas; y (iii) dispuso que, una vez fueran recaudadas y calificadas la pruebas, se fijara

1 Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: 2° El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos 2 Artículos 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: 5°. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.Procuraduría General de la Nación

los procesos 2 Artículos 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: 5°. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

2 en lista el asunto por cinco días hábiles y (v) se realizara el traslado del expediente a la Procuraduría General de la Nación para que emitiera concepto de acuerdo con su competencia.

Adicionalmente, mediante Auto del 11 de abril del año en curso, el magistrado sustanciador decretó el traslado de pruebas documentales que obran en el expediente RE-375, por intermedio de la secretaría de la Corte comunicó la decisión a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a los intervinientes, y corrió traslado por el término de 3 días. Las pruebas objeto del traslado son:

• Oficio del 10 de marzo de 2025 en respuesta al oficio OPC -094/25, suscrito por la coordinadora del Grupo de Gerencia de Defensa Judicial del Departamento Administrativo, Carolina Jiménez Bellicia; el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, José Miguel Rueda; y el Delegado del

Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Januario Bocanegra Ramírez.

• Oficio del 31 de marzo de 2025 en respuesta al oficio OPC -207/25, suscrito por

la Coordinadora del Grupo de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia, Carolina Jiménez Bellicia.

• Oficio del 31 de marzo de 2025 en respuesta al oficio OPC -207/25, suscrito por

la Coordinadora del Grupo de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia, Carolina Jiménez Bellicia.

• Oficio del 7 de abril de 2025 en respuesta al Oficio OPC -221/25, suscrito por la

Coordinadora del Grupo de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia, Carolina Jiménez Bellicia.

Así las cosas, el Ministerio Público se pronunciará sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 0135 de 2025, tanto en su aspecto formal como en el material.

II. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL En virtud de lo dispuesto en los numerales 6° del artículo 214 y 7° del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para ejercer el control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0135 de 2025, al tratarse de un cuerpo normativo expedido bajo el amparo de la declaratoria de estado de conmoción interior, prevista en el Decreto Legislativo 062 de 2025.

III. ASUNTO OBJETO DE REVISIÓN En el Decreto Legislativo 0 135 de 2025, el Gobierno Nacional adopt ó medidas excepcionales de protección en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo . En síntesis, el alcance general de las anteriores medidas se resume así:

Artículo Contenido

Artículo 1Facultades para reorientar

síntesis, el alcance general de las anteriores medidas se resume así:

Artículo Contenido

Artículo 1Facultades para reorientar rentas de destinación específica y modificar el presupuesto. “… Facúltese al gobernador de Norte de Santander y a los alcaldes de los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, Sardinata, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander, del departamento de Norte de Santander, y de los munici pios de Río de Oro y González, del departamento del Cesar, para reorientar rentas de destinación específica, diferentes de las constitucionales, para financiar gastos de funcionamiento de la respectiva entidad territorial. sin perjuicio del principio de au tonomía territorial.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

3 También podrán reorientarse recursos del balance, excedentes financieros y utilidades que no estén constituidos por rentas cuya destinación específica haya sido determinada por la Constitución Política.

Las facultades otorgadas en este artículo deberán emplearse únicamente para efectos de atender la necesidad de recursos que, en el marco de las competencias de las entidades territoriales referenciadas, sean necesarias para atender la situación de conmoció n interior decretada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 062 de 2025.

que, en el marco de las competencias de las entidades territoriales referenciadas, sean necesarias para atender la situación de conmoció n interior decretada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 062 de 2025.

PARÁGRAFO. Durante el término en que se aplique la reorientación de las rentas, que no podrá exceder la vigencia 'fiscal, estas no computarán dentro de los ingresos corrientes de libre destinación ni en los gastos de funcionamiento de las referidas entidades territoriales”.

Artículo 2 – Facultad del gobernador y alcaldes en materia presupuestal “…Facúltese al gobernador de Norte de Santander y a los alcaldes de los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, Sardinata, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander, del departamento de Norte de Santander, y de los municipios de Río de Oro y González, del departamento del Cesar, para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar, únicamente para efectos de atender la ejecución de los recursos que, en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender los hechos que dieron lugar a la declaración de conmoción interior por el Gobierno Nacional mediante Decreto 062 de 2025.

En todo caso, para el ejercicio de las facultades contempladas en esta norma, los gobernadores y alcaldes deberán contar, cuando sea del caso, con las autorizaciones

Gobierno Nacional mediante Decreto 062 de 2025.

En todo caso, para el ejercicio de las facultades contempladas en esta norma, los gobernadores y alcaldes deberán contar, cuando sea del caso, con las autorizaciones de las asambleas departamentales y concejos municipales respectivos”.

Artículo 3 - Suspensión del término para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias en el marco de los acuerdos de reestructuración de pasivos para entidades territoriales establecidos en la ley 550 de 1999. “…Suspéndase durante el término de la Conmoción Interior declarada mediante Decreto 062 de 2025, los términos para la celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias en el marco de los acuerdos de reestructuración de pasivos que actu almente está promoviendo el municipio de Ocaña. Las actuaciones que en el marco de dicha promoción se hayan surtido, continuarán vigentes.

El cómputo del plazo para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias se reanudará a partir del día hábil siguiente a la terminación del estado de conmoción interior”.

IV. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico por resolver se circunscribe a determinar si ¿el Decreto Legislativo 0135 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales especificadas por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y la jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los Estados de

Conmoción Interior?

Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) y la jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los Estados de Conmoción Interior?

Para ello, el Ministerio Público realizará un análisis sobre (i) los estados de excepción y, en particular, sobre el estado de conmoción interior y (ii) verificará si el Decreto legislativoProcuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

4 135 de 2025 cumple con las exigencias formales y materiales de los decretos de desarrollo y, por tanto, si es compatible con la Constitución.

V. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Los Estados de excepción “son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias ”3. Su abordaje se realiza a través de decretos legislativos que declaran y delimitan las anormalidades (guerra exterior, conmoción Interior y emergencia). Asimismo, mediante los decretos de desarrollo, se prevén los mecanismos para superar las crisis, “que impiden el adecuado desarrollo de la institucionalidad y que, por lo mismo, imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia durante un lapso de tiempo”4, de conformidad con los artículos 212 a 215 de la

Carta Política.

Sobre el particular, la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario fijar reglas claras para su declaratoria y utilización, en tanto la figura excepcional del “Estado de Sitio”,

Carta Política.

Sobre el particular, la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario fijar reglas claras para su declaratoria y utilización, en tanto la figura excepcional del “Estado de Sitio”, se había configurado como regla general con la Constitución Política a nterior. En ese sentido argumentó que “la constante situación de alteración del orden público por causa de la violencia, ha conducido a excesos y a que lo teóricamente excepcional se vuelva en la práctica permanente, con desmedro de la facultad legislativa del Congreso”, por lo que “con el fin de remediar esta situación, [se planteó] una reforma radical de esta institución, orientada a otorgar a los órganos del Estado la facultad de resolver situaciones de orden público, en forma rápida y eficaz”5.

De lo anterior, la Carta Política erige una serie de condiciones necesarias tanto para la declaratoria de los estados de excepción, como para las medidas que buscan su conjuración. En concreto, el artículo 214 superior dispone:

“Artículo 214. Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:

1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de

Excepción.

2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales.

En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de

En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.

3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.

4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción.

3 Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2020. 4 QUINCHE RAMIREZ, Manuel Fernando, “Los test constitucionales”. Editorial Temis, 2022. Pág. 102. 5 Gaceta Constitucional No. 20 del 12 de marzo de 1991. Pág. 13.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores.

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el

6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”

Este mandato constitucional fue desarrollado mediante la Ley Estatutaria 137 de 1994 y decantado por la jurisprudencia constitucional, quien paulatinamente ha adoptado metodologías para ejercer el control de constitucionalidad, que permiten la identificación e individualización de cada uno de los requisitos formales y sustanciales exigidos por la Carta Política.

Al respecto, la Procuraduría considera que, no obstante las diferencias existentes entre los tres tipos de estados de excepción, es posible aplicar al caso los elementos fijados para el estudio de los decretos legislativos de desarrollo expedidos con ocasión de las declaratorias de emergencia, social o ecológica6 , por cuanto estos deben cumplir las mismas condiciones generales para ajustarse al marco de la declaratoria y a los demás parámetros de control7.

La Corte Constitucional argumenta que, “el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados

hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución”8.

En ese sentido, se puede inferir que el control constitucional de los decretos legislativos expedidos al amparo de los Estado de Excepción debe tener dos facetas: formal y material, que tiene por finalidad “asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional ”9. Así, la jurisprudencia constitucional ha establecido que estos controles ejercen un alto escrutinio “que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional”10.

Así se expondrán los requisitos que se deben verificar al interior del examen formal y del examen material de los decretos legislativos que adoptan medidas de desarrollo en el marco de un estado de conmoción interior.

6 No desarrollados con la misma intensidad frente a las más recientes declaratorias de conmoción interior (las cuales se examinaron en Sentencias C-802 de 2002 y C070 de 2009). 7 Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 2009, C-156 de 2020 y C-430 de 2020, entre otras. 8 C-430 de 2020 9 Ibídem 10 Corte Constitucional Sentencia C-218 de 2020.Procuraduría General de la Nación

8 C-430 de 2020 9 Ibídem 10 Corte Constitucional Sentencia C-218 de 2020.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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1. Requisitos formales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior

Suscripción: De acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el artículo 2 de la Ley 137 de 1994, los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un estado de conmoción interior deben ser suscritos por el Presidente de la República y todos sus ministros11.

Motivación: Conforme al artículo 215 de la Constitución 12 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la motivación debe ser expresa, clara y suficiente, explicando la relación directa entre las medidas adoptadas y la crisis que originó la declaratoria del estado de conmoción interior.

Ámbito temporal de aplicación . Según el artículo 213 de la Constitución, los estados de conmoción interior no podrán exceder los 90 días y solo podrán prorrogarse por un periodo igual si persisten las causas que lo motivaron 13. Por tanto, los decretos legislativos deben especificar su duración dentro de este límite temporal, asegurando que las medidas extraordinarias no se extiendan más allá del tiempo autorizado.

Ámbito territorial. De acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el desarrollo normativo de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas bajo la conmoción interior deben aplicarse únicamente en las regiones afectadas por la crisis que dio lugar a su declaratoria. Este

Ámbito territorial. De acuerdo con el artículo 213 de la Constitución y el desarrollo normativo de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas bajo la conmoción interior deben aplicarse únicamente en las regiones afectadas por la crisis que dio lugar a su declaratoria. Este requisito busca evitar la aplicación indiscriminada de medidas excepcionales en territorios donde no sean necesarias.

Remisión a la Corte Constitucional: El artículo 214 de la Constitución 14 establece que los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de conmoción interior deben ser remitidos a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición para su revisión automática.

2. Requisitos sustanciales de los decretos legislativos que contienen las medidas para superar la conmoción interior A partir de las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados Excepción, la Corte Constitucional ha sistematizado el conjunto de requisitos materiales que deben acreditar los decretos legislativos de desarrollo, así:

Juicio de finalidad : este test se deriva del artículo 10 de la Ley 137 de 1994 y pretende verificar que las medidas contenidas en el decreto legislativo estén directamente encaminadas a solventar las causas de la perturbación y a evitar la extensión de sus efectos. La verificac ión de la finalidad limita la posibilidad de que mediante los decretos legislativos de desarrollo se aborden materias que no sirvan a la superación del Estado de

11 "Artículo 213. (...) 1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción.

solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción. 12 Artículo 215 "(...) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos (...)" 13 Artículo 213. "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República." 14 "Artículo 214 El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento"Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

7 Conmoción Interior o para conjurar sus efectos, y, en consecuencia , se usurpen las funciones constitucionales del legislador.

7 Conmoción Interior o para conjurar sus efectos, y, en consecuencia , se usurpen las funciones constitucionales del legislador.

Juicio de conexidad material: De acuerdo con este juicio, las medidas adoptadas deben guardar relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior y con las razones que el Gobierno brindó para justificar la adopción de las medidas de desarrollo.

Dentro de este análisis, la Corte dispuso que se debía constatar una conexidad, tanto interna como externa. La conexidad interna hace referencia a la relación que debe existir entre la medida adoptada y las consideraciones expuestas por el Gobierno para motivar el decreto de desarrollo respectivo. Por su parte, la conexidad externa comprende el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia15.

Juicio de motivación suficiente: Es un criterio desarrollado por la Corte Constitucional que busca verificar que el decreto legislativo contenga una fundamentación expresa y adecuada de las medidas adoptadas, es decir, que el Presidente de la República haya presentado razones suficientes que expliquen y justifiquen cada medida excepcional.

Juicio de ausencia de arbitrariedad: Tiene por objeto comprobar que el decreto respete las prohibiciones impuestas al Gobierno en el ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Excepción, ya sea por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y/o los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En ese sentido, los decretos legislativos de desarrollo no pueden suspender o vulnerar núcleos esenciales de derechos fundamentales, no pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ram as del poder y demás órganos

de derechos humanos ratificados por Colombia. En ese sentido, los decretos legislativos de desarrollo no pueden suspender o vulnerar núcleos esenciales de derechos fundamentales, no pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ram as del poder y demás órganos estatales, y no deben suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento16.

Juicio de intangibilidad: Se debe verificar que las medidas no restrinjan derechos “intocables” ni trastoquen los mecanismos judiciales para su protección.

Juicio de no contradicción específica: En desarrollo de este test se busca verificar que el decreto legislativo no contradiga la constitución.

Juicio de incompatibilidad: La Corte ha establecido que se debe verificar que la suspensión de normas ordinarias se fundamente “en las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción”.

Juicio de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias: De conformidad con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, “los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que, en punto de necesidad, el análisis debe versar sobre dos aspectos: la necesidad fáctica y la necesidad jurídica.

Desde su dimensión fáctica o idoneidad, consiste en verificar si las medidas adoptadas son indispensables para enfrentar la situación de crisis, es decir, si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa

Desde su dimensión fáctica o idoneidad, consiste en verificar si las medidas adoptadas son indispensables para enfrentar la situación de crisis, es decir, si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa

15 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-466 de 2017. 16 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-430 de 2020.Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

8 si el presidente incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis17.

Por su parte, la necesidad jurídica o subsidiaridad implica constatar si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que fueran o no suficientes y/o adecuadas, para lograr los objetivos de la medida excepcional.

Juicio de proporcionalidad: Debe verificarse que las medidas extraordinarias constituyan una respuesta equilibrada con respecto a la gravedad de los hechos que generaron la grave alteración al orden público. Así se debe constatar que las normas adoptadas no impongan sacrificios desmedidos a derechos o a intereses constitucionales.

Juicio de no discriminación: En esta valoración se examina que los decretos legislativos de desarrollo no impongan tratos diferentes injustificados.

Juicio de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares: tiene por propósito que se garantice que las medidas adoptadas en estos decretos no vulneren la prohibición constitucional de que los civiles sean sometidos a la jurisdicción penal militar,

Juicio de prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares: tiene por propósito que se garantice que las medidas adoptadas en estos decretos no vulneren la prohibición constitucional de que los civiles sean sometidos a la jurisdicción penal militar, asegurando el respeto al principio del juez natural y al derecho al debido proceso.

A continuación, el Ministerio Público pasa a analizar si el Decreto 0135 de 2025 y, en particular, si cada una de las medidas que contiene, cumplen con las exigencias formales y materiales a que están sujetos los decretos de desarrollo proferidos en el mar co de un Estado de Conmoción Interior, según la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

3. Análisis de las exigencias formales y materiales del Decreto Legislativo 0135 de 2025.

A. Cumplimiento de las exigencias formales El Decreto Legislativo 135 de 2025 cumple parcialmente con las exigencias formales.

Primero, se cumple con el requisito de motivación, pues en el acápite considerativo el Gobierno Nacional justifica el propósito y la necesidad de que las entidades públic