PGN - Consulta C-13-2025 de 2025

CONSULTA DISCIPLINARIA-Deber de remitir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para el control judicial correspondiente (recurso de revisión), el fallo de primera instancia que no fue apelado por el servidor público de elección popular sancionado

CONSULTA DISCIPLINARIA-La respuesta otorgada no tiene carácter vinculante de acuerdo con establecido en la Ley

PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Función consultiva en materia disciplinaria según regulación legal

PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Por la función consultiva asignada no le es posible resolver casos particulares o concretos

FUNCIONES DISCIPLINARIAS-Que ejerce la Procuraduría General de la Nación, son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTOMÁTICO E INMEDIATO-Operará, por ministerio de la Ley, de manera automática e inmediata, cuando se impongan las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular

“Así las cosas, si bien uno de los criterios invariables es que procede respecto de decisiones de segunda instancia o de doble conformidad, ello no excluye que sean susceptibles de dicho recurso los fallos de primera instancia que no fueren impugnados por el spep sancionado, toda vez que el artículo 238A del cgd establece que el recurso de revisión procede, de manera automática, contra las decisiones sancionatorias dictadas por la pgn; en consonancia con la declaratoria, en la sentencia C-30/2023, de exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094, que modificó el citado artículo 238A.”

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTOMÁTICO E INMEDIATO-La ejecución de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular que se encuentran ejerciendo el cargo se suspenderá mientras dure el trámite del recurso extraordinario de revisión

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTOMÁTICO E INMEDIATO-Su activación exige que el sancionado esté en ejercicio del cargo de elección popular

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTOMÁTICO E INMEDIATO-Procedencia según jurisprudencia de la Corte Constitucional

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTOMÁTICO E INMEDIATO-Criterios para su procedencia según jurisprudencia del Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTOMÁTICO E INMEDIATO-Las decisiones sancionatorias, que restrinjan los derechos políticos, quedan suspendidas, hasta sentencia que expida el juez contencioso administrativo

EXIGENCIAS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-La activación del recurso automático de revisión exige que el sancionado esté en ejercicio del mandato popular, pues, de no ser así, deberá acudir a los medios de control

PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL A ELECTOS POPULARES-La garantía de que los efectos de la sanción no se puedan ejecutar hasta tanto el juez administrativo determine su legalidad

PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL A ELECTOS POPULARES-La imposición definitiva de las sanciones disciplinarias de los funcionarios elegidos popularmente, en ejercicio del cargo, en los casos de destitución, suspensión e inhabilidad no serán ejecutables hasta tanto intervenga el juez contencioso administrativo

PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL A ELECTOS POPULARES-No cobija sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación a servidores que no se encuentren en ejercicio del cargo

PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL A ELECTOS POPULARES-Si no se encuentran en ejercicio del mandato popular la ejecución de las sanciones no queda suspendida y los actos sancionatorios se rigen por el control jurisdiccional ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL A ELECTOS POPULARES-Si se trata de un servidor en ejercicio de sus funciones no será ejecutable la sanción hasta que se surta el recurso extraordinario de revisión

SANCIONES DISCIPLINARIAS-Los fallos contra los servidores públicos de elección popular, en ejercicio del cargo, en los que se impongan sanciones de amonestación escrita o multa no serán revisables de manera automática e inmediata por la jurisdicción de lo contencioso administrativo

CARGOS PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR-La destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular que se encuentren en ejercicio del cargo quedan suspendidas hasta sentencia que expida el juez contencioso administrativo

Bogotá, D. C., 06/05/2025

C-13 – 2025

SALIDA 07/05/2025

Doctor

Eusebio María Canabal Restrepo

Procurador provincial de juzgamiento de Montería

Calle 25 6-81

Montería (Córdoba)

emcanabal@procuraduria.gov.co

Ref.: Respuesta consulta rad. E-2025-031274 del 27/01/2025

(C-2025-3958649)

Respetado doctor:

Calle 25 6-81

Montería (Córdoba)

emcanabal@procuraduria.gov.co

Ref.: Respuesta consulta rad. E-2025-031274 del 27/01/2025

(C-2025-3958649)

Respetado doctor:

En atención a la consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno al deber de remitir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para el control judicial correspondiente (recurso de revisión), el fallo de primera instancia que no fue apelado por el servidor público de elección popular sancionado, me permito manifestarle lo siguiente:

Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.°, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000[[1]](#footnote-1), modificado por el artículo 4.° del Decreto Ley 1851 de 2021[[2]](#footnote-2), se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto.

Pues bien, comoquiera que este asunto ya había sido abordado por la dependencia, se transcriben los apartes pertinentes del concepto C-102 – 2024:

[C]abe partir por recordar que el proyecto de ley, que se convertiría en la Ley 2094, del 29 de junio de 2021[[3]](#footnote-3), tuvo por finalidad esencial dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh), del 08/07/2020, caso Petro Urrego vs. Colombia. Por ello, frente a los requerimientos allí efectuados, se propuso, sin desconocer la tradición institucional del Estado colombiano, lo siguiente:

1. El reconocimiento de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación (pgn) para investigar y juzgar a todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular;

2. Garantizar la distinción entre la etapa de instrucción o investigación y el juzgamiento en el proceso disciplinario y,

3. Garantizar la doble instancia y conformidad.[[4]](#footnote-4)

Este primer aspecto quedó incorporado en los artículos 1.°, 53, 54 a 60 y 74 de la citada ley, de cuya lectura se extrae que se le atribuyeron funciones jurisdiccionales a la pgn para adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones establecidas en la ley; y, puntualmente, frente a los servidores públicos de elección popular (spep), se previó una competencia privativa de la pgn y una ejecución de la sanción supeditada a la revisión por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La aludida ley fue promulgada el 29 de junio de 2021[[5]](#footnote-5), y —en consideración a la metodología de entrada en vigencia posterior a la promulgación, con diferentes plazos, empleada por el Congreso de la República en el artículo 73—, entró a regir así: el 30 de junio de 2021, el artículo 1.° en armonía con el artículo 74; y el 29 de marzo de 2022, el resto de los artículos, excepto el artículo 7.°, que entró en vigencia el 29 de diciembre de 2023.

No obstante, el 16 de febrero de 2023, mediante sentencia C-30 de 2023, la Corte Constitucional declaró (i) la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1.°, 54, 73 y 74 ibidem, y “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 ib.; y (ii) la exequibilidad condicionada del artículo 1.°, en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a spep le corresponderá al juez administrativo; de los artículos 13, 16 y 17, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la pgn son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.

También declaró la exequibilidad condicionada del artículo 54, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata, cuando se impongan las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a dichos servidores; y que la ejecución de estas sanciones se suspenderá mientras dure el trámite de revisión, que finiquitará con una sentencia en la que se determine definitivamente la sanción aplicable.

Entonces, aun cuando la Ley 2094 de 2021 incorporó el recurso extraordinario de revisión y la garantía de que los efectos de la sanción no se puedan ejecutar hasta tanto el juez administrativo determine su legalidad, en aras de garantizar el estándar constitucional de reserva judicial de la sanción disciplinaria; y la sentencia C-30 – 2023 integró y moduló tal mecanismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tuvo que proferir el auto de unificación jurisprudencial, del 03/12/2024,[[6]](#footnote-6) en el cual se fijaron siete reglas.

En la primera de ellas (procedencia), se indicó que «[e]l recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. // Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas».

En el desarrollo de dicha regla, se adujo lo siguiente:

Según la Ley 2094 de 2021 y la modulación efectuada por la Sentencia C-030 de 2023, esta acción de revisión quedó circunscrita a las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas por la Procuraduría General de la Nación que implican una «restricción o limitación temporal al derecho a ser elegido de un servidor público de elección popular, en ejercicio de sus funciones». Lo anterior por cuanto este tipo de sanciones tienen la virtualidad de interrumpir el mandato popular y, en esa medida, lesionan gravemente el principio democrático y el derecho a la representación política efectiva, previstos en la Constitución Política y la cadh. Así, independientemente de si la falta se cometió antes o durante el ejercicio del cargo de elección popular, lo importante es que la sanción afecte el ejercicio efectivo del mandato popular y los derechos políticos del elegido. Por lo tanto, debe entenderse que las demás sanciones disciplinarias, como la multa o la amonestación escrita, que se llegaren a aplicar a estos mismos servidores públicos, no son objeto de este recurso judicial.

Igualmente, este mecanismo procede cuando el servidor comete la falta disciplinaria en ejercicio de un cargo de elección popular y la sanción se impone con posterioridad a la terminación del periodo, dado que, en este caso, el sancionado queda expuesto a las limitaciones derivadas de la inhabilitación que lleva aparejada la destitución y la suspensión para ejercer cargos públicos, entre ellos, la imposibilidad de ocupar cargos de elección popular, circunstancia que hace necesario su control judicial automático e inmediato, para asegurar el ejercicio pleno de los derechos políticos del sancionado.

No sobra precisar que, según el artículo 23.1 de la cadh, los ciudadanos no solo deben gozar de derechos, sino también de «oportunidades» de participar en los asuntos públicos, y de ser elegido en los cargos del Estado. Así mismo, según los parámetros de convencionalidad, los derechos políticos tienen una doble dimensión: una individual, que protege los derechos políticos del elegido y, otra colectiva que se refiere a la capacidad de los grupos y comunidades de participar y verse representados en la conducción de los destinos públicos. Solo de esta forma, toda persona que sea titular de derechos políticos tendría la oportunidad real de ejercerlos.

De manera que en la regla trazada por la Corte Constitucional en la sentencia C-30/23, lo importante para establecer la procedencia del recurso extraordinario de revisión es que la sanción impuesta al servidor público de elección popular, en ejercicio del cargo, tenga la virtualidad de interrumpir el mandato popular (destitución, suspensión e inhabilidad) y, por ello, no resulta determinante cuándo se cometió la falta (si antes o durante el ejercicio de dicho cargo). En esa misma línea, se desprende, entonces, que los fallos contra spep, en ejercicio del cargo, en los que se impongan sanciones de amonestación escrita o multa no serán revisables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Y en el complemento de la regla que efectuó la Sala Plena del Consejo de Estado en el auto de unificación jurisprudencial, del 03/12/2024 —al contrario de la que antecede—, sí son factores determinantes de la procedencia del citado recurso, en qué momento se realizó la falta (durante el mandato popular), cuándo se expidió la sanción (con posterioridad al ejercicio de dicho cargo); y qué tipo de sanción se impuso (aquella que comporta inhabilidad que lleva aparejada la destitución y la suspensión para ocupar cargos o ejercer funciones públicas).

En resumen, son criterios invariables para las dos subreglas de procedencia del recurso de revisión: i) el tipo de decisiones respecto de las cuales procede: decisiones de segunda instancia o de doble conformidad; y ii) la autoridad disciplinaria que las emite: pgn. Y son criterios variables, según la regla: i) momento de imposición de la sanción – tipo de sanción (primera subregla); y ii) momento de realización de la falta – momento de imposición de la sanción - tipo de sanción (segunda subregla).

Así las cosas, si bien uno de los criterios invariables es que procede respecto de decisiones de segunda instancia o de doble conformidad, ello no excluye que sean susceptibles de dicho recurso los fallos de primera instancia que no fueren impugnados por el spep sancionado, toda vez que el artículo 238A del cgd establece que el recurso de revisión procede, de manera automática, contra las decisiones sancionatorias dictadas por la pgn; en consonancia con la declaratoria, en la sentencia C-30/2023, de exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094, que modificó el citado artículo 238A.

Resta agregar que la contestación que antecede, expedida a instancia del consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011[[7]](#footnote-7) y 39 de la Resolución 330 de 2021[[8]](#footnote-8).

Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JAVIER CAMILO FERNÁNDEZ VELANDIA

Procurador auxiliar para asuntos disciplinarios

Proyectó xpgh

C-13 – 2025

E-2025-031274 (C-2025-3958649)

1. «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». ↑ 2. «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». ↑ 3. «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». ↑ 4. Cfr. Gaceta del Congreso 182, del 25/03/2021. ↑

5. Cfr. Diario Oficial 51.720. ↑

6. Radicación 11001-03-15-000-2023-00871-00; m. p. Luis Alberto Álvarez Parra. ↑ 7. «artículo 28. alcance de los conceptos. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». ↑ 8. «artículo 39. de los conceptos. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». ↑