PGN - Consulta C-21-2025 de 2025

INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA-Falta de notificación al investigado de la decisión mediante la cual se inicia la investigación disciplinaria y la forma de subsanar esta omisión

FALTA DE NOTIFICACION-Consecuencias de la falta de notificación al investigado de la decisión mediante la cual se inicia la investigación disciplinaria

PROCURADURIA AUXILIAR PARA ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Función consultiva disciplinaria

Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.°, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 4.° del Decreto Ley 1851 de 2021 se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad

Pues bien, frente al tema por el cual se indaga, cabe iniciar por traer a colación los siguientes apartes del concepto C-75 – 2018: [U]no de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad —reconocido también como fundamento de la función administrativa—, el cual consiste en «dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones, las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal».

NOTIFICACION PERSONAL-Uno de los mecanismos en que se concreta este principio es la notificación

Es decir, uno de los mecanismos en que se concreta este principio es la notificación, que ha sido considerada como un acto de comunicación procesal que garantiza el «derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción»; y en virtud de la facultad que le otorga la cláusula general de competencia, el legislador puede definir, entre otros aspectos, los mecanismos de publicidad de las actuaciones que mejor se adecuen a las características particulares de los diferentes tipos de procesos.

NOTIFICACIONES-Cinco formas de notificación de las decisiones: personal, en estado, por edicto, en estrados o por conducta concluyente

Al descender a la materia disciplinaria, se observa que fueron dispuestas cinco formas de notificación de las decisiones: personal, en estado, por edicto, en estrados o por conducta concluyente. La primera de ellas es considerada como la modalidad que garantiza de mejor manera el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos interesados en un proceso, al otorgarles un mayor grado de conocimiento y convocatoria directa a la actuación. A través de este medio principal se notifican los autos de indagación preliminar, investigación disciplinaria y el pliego de cargos; y el fallo. Precisamente, en aras de hacer saber a los interesados el contenido de la primera decisión que se dicta dentro del proceso disciplinario, la Corte Constitucional indicó que resulta imprescindible que la que inicia la investigación disciplinaria sea comunicada «a través del principal mecanismo de publicidad de la decisiones que se adoptan dentro de este procedimiento, cual es la notificación personal, la cual sólo puede ser reemplazada por la notificación por edicto cuando se evidencia la imposibilidad de ser llevada a cabo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo [127 del cgd] ». Entonces, en vista de que la notificación de esta decisión no es una mera formalidad del procedimiento, pues se erige como una garantía sustancial directamente vinculada a los derechos de defensa y contradicción (principios medulares del debido proceso), su indebida notificación o la falta de ella es una irregularidad que conlleva la afectación de los derechos fundamentales del investigado, toda vez que le impide enterarse de la existencia del proceso en su contra y, por ende, ejercer eficazmente las facultades otorgadas: revisar el expediente, participar en la práctica de las pruebas y contradecirlas, etc. Evento que se constituye en causal de nulidad.

NOTIFICACIÓN PERSONAL INEXISTENTE O DEFECTUOSA-Es factible que se entienda surtida, si ocurren eventos que indiquen que el disciplinado tenía conocimiento de la investigación que se le está adelantando

No obstante, ante una notificación personal inexistente o defectuosa de la decisión de apertura, es factible que se entienda surtida, si ocurren eventos que indiquen que el disciplinado tenía conocimiento de la investigación que se le está adelantando, toda vez que lo relevante es que «no se pierda de vista el fin del procedimiento de notificación, que consiste en comunicar al interesado, las actuaciones […] administrativas que puedan afectarle».

ETAPAS DE PRODUCCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO-La existencia, la validez y la eficacia

Ahora, resulta importante precisar cada una de las etapas de producción del acto administrativo: la existencia, la validez y la eficacia; para ello, se transcriben los incisos pertinentes del concepto C-161 – 2020, que inicia citando el concepto C-196 – 2014:[L]os presupuestos de existencia se materializan con la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración; la validez se constituye con el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico y el cumplimiento de las formalidades sustanciales que se exigen para su producción; y, finalmente, la eficacia se adquiere con la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria. (Se resalta).

INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA-La decisión disciplinaria no pierde su validez por el hecho de que se haya dejado de notificar, cuando, vencido el término de la investigación, se advierta que la notificación personal de la decisión de apertura fue inexistente o defectuosa

(…), le corresponde a la autoridad disciplinaria declarar la nulidad desde el momento en que se presentó la causal, es decir, con posterioridad a la decisión de apertura de investigación, y rehacer la instrucción espuria en aras de salvaguardar el derecho al debido proceso, salvo que se haya configurado la notificación por conducta concluyente.

FUNCIÓN CONSULTIVA DISCIPLINARIA-Resta agregar que la contestación que antecede, expedida a instancia de la consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011 y 39 de la Resolución 330 de 2021.

Bogotá, D. C., 09/12/2025

C-21 – 2025

SALIDA 10/12/2025

Doctora

Betty Amancy Córdoba Mosquera

Asesora

Procuraduría Regional de Instrucción del Chocó

Calle 52 13-64

Quibdó (Chocó)

bcordoba@procuraduria.gov.co

Ref.: Respuesta consulta rad. E-2025-081004 del 20/02/2025 (C-2025-3958677)

Respetada doctora:

En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a las consecuencias de la falta de notificación al investigado de la decisión mediante la cual se inicia la investigación disciplinaria y la forma de subsanar esta omisión, me permito manifestarle lo siguiente:

Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.°, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000[[1]](#footnote-1), modificado por el artículo 4.° del Decreto Ley 1851 de 2021[[2]](#footnote-2), se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto.

Pues bien, frente al tema por el cual se indaga, cabe iniciar por traer a colación los siguientes apartes del concepto C-75 – 2018:

[U]no de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad —reconocido también como fundamento de la función administrativa—,[[3]](#footnote-3) el cual consiste en «dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones, las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal».[[4]](#footnote-4)

Es decir, uno de los mecanismos en que se concreta este principio es la notificación, que ha sido considerada como un acto de comunicación procesal que garantiza el «derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción»;[[5]](#footnote-5) y en virtud de la facultad que le otorga la cláusula general de competencia, el legislador puede definir, entre otros aspectos, los mecanismos de publicidad de las actuaciones que mejor se adecuen a las características particulares de los diferentes tipos de procesos.[[6]](#footnote-6)

Al descender a la materia disciplinaria, se observa que fueron dispuestas cinco formas de notificación de las decisiones: personal, en estado, por edicto, en estrados o por conducta concluyente.[[7]](#footnote-7) La primera de ellas es considerada como la modalidad que garantiza de mejor manera el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos interesados en un proceso, al otorgarles un mayor grado de conocimiento y convocatoria directa a la actuación.[[8]](#footnote-8) A través de este medio principal se notifican los autos de indagación preliminar, investigación disciplinaria y el pliego de cargos; y el fallo.[[9]](#footnote-9)

Precisamente, en aras de hacer saber a los interesados el contenido de la primera decisión que se dicta dentro del proceso disciplinario, la Corte Constitucional indicó que resulta imprescindible que la que inicia la investigación disciplinaria sea comunicada «a través del principal mecanismo de publicidad de la decisiones que se adoptan dentro de este procedimiento, cual es la notificación personal, la cual sólo puede ser reemplazada por la notificación por edicto cuando se evidencia la imposibilidad de ser llevada a cabo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo [127 del cgd][[10]](#footnote-10)».[[11]](#footnote-11)

Entonces, en vista de que la notificación de esta decisión no es una mera formalidad del procedimiento, pues se erige como una garantía sustancial directamente vinculada a los derechos de defensa y contradicción (principios medulares del debido proceso), su indebida notificación o la falta de ella es una irregularidad que conlleva la afectación de los derechos fundamentales del investigado,[[12]](#footnote-12) toda vez que le impide enterarse de la existencia del proceso en su contra y, por ende, ejercer eficazmente las facultades otorgadas: revisar el expediente, participar en la práctica de las pruebas y contradecirlas, etc.[[13]](#footnote-13) Evento que se constituye en causal de nulidad.[[14]](#footnote-14)

No obstante, ante una notificación personal inexistente o defectuosa de la decisión de apertura, es factible que se entienda surtida, si ocurren eventos que indiquen que el disciplinado tenía conocimiento de la investigación que se le está adelantando,[[15]](#footnote-15) toda vez que lo relevante es que «no se pierda de vista el fin del procedimiento de notificación, que consiste en comunicar al interesado, las actuaciones […] administrativas que puedan afectarle».[[16]](#footnote-16)

Ahora, resulta importante precisar cada una de las etapas de producción del acto administrativo: la existencia, la validez y la eficacia; para ello, se transcriben los incisos pertinentes del concepto C-161 – 2020, que inicia citando el concepto C-196 – 2014:

[L]os presupuestos de existencia se materializan con la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración; la validez se constituye con el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico y el cumplimiento de las formalidades sustanciales que se exigen para su producción; y, finalmente, la eficacia se adquiere con la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria. (Se resalta).

En especial, frente a la eficacia o ejecutoria de las decisiones, el artículo 119 del cdu [ahora artículo 138 del cgd][[17]](#footnote-17) consagra que «[l]as decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos quedarán en firme tres [cinco][[18]](#footnote-18) días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar esta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas [...]».

De manera que las decisiones disciplinarias solo producen efectos legales a partir del acto de notificación al interesado, pues es con esta diligencia que se da cumplimiento al principio de publicidad; y si ello no ha ocurrido, del acto tan solo se puede predicar su existencia más no su ejecutoriedad y efectividad, toda vez que no ha adquirido firmeza. Sobre el particular, el Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos:

Si bien el acto administrativo nace a la vida jurídica en el momento en que se expresa la voluntad de la administración, o en el que ésta adopta una decisión que crea, modifica o extingue una situación jurídica general o particular, su notificación es condición ineludible para que dicho acto adquiera obligatoriedad frente al administrado, en otras palabras, para que le sea oponible. […] El desconocimiento, pretermisión de una cualquiera de las exigencias que regulan la forma de hacer las notificaciones se sanciona con la inexistencia de la notificación,[[19]](#footnote-19) y por tanto, el acto no produce efectos legales, al tiempo que se mantienen intactos los términos de que dispone el administrado para impugnarlo, a menos que éste, asumiendo el conocimiento de dicho acto, convenga en tal notificación o utilice los recursos que la ley tiene previstos para su control, evento en el cual la notificación se entenderá hecha por conducta concluyente.[[20]](#footnote-20)

Así las cosas, como la decisión disciplinaria no pierde su validez por el hecho de que se haya dejado de notificar, cuando, vencido el término de la investigación, se advierta que la notificación personal de la decisión de apertura fue inexistente o defectuosa, le corresponde a la autoridad disciplinaria declarar la nulidad desde el momento en que se presentó la causal, es decir, con posterioridad a la decisión de apertura de investigación, y rehacer la instrucción espuria en aras de salvaguardar el derecho al debido proceso, salvo que se haya configurado la notificación por conducta concluyente.

Resta agregar que la contestación que antecede, expedida a instancia de la consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011[[21]](#footnote-21) y 39 de la Resolución 330 de 2021.[[22]](#footnote-22)

Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JAVIER CAMILO FERNÁNDEZ VELANDIA

Procurador auxiliar para asuntos disciplinarios

Proyectó xpgh

C-21 – 2025

E-2025-081004 del 20/02/2025 (C-2025-3958677)

1. «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». ↑ 2. «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». ↑ 3. «artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones […]». ↑

4. Ver sentencia C-12/13. ↑ 5. Cfr. sentencia C-1114/03. ↑ 6. Cfr. sentencia C-555/01. ↑ 7. «artículo 100. formas de notificación. La notificación de las decisiones disciplinarias puede ser: personal, por estado, en estrados, por edicto o por conducta concluyente». ↑ 8. «[L]a Corte insiste que, en cualquier proceso judicial o administrativo, la notificación personal es la regla general, en tanto que medio por antonomasia para informarle a una persona el contenido de una determinada providencia que lo afecta, y que por ende, las demás formas de notificación son subsidiarias, su aplicación debe ser restrictiva y ceñida al texto legal […]». Cfr. sentencia C-1076/02; también se puede revisar, en esa misma línea, la sentencia C-783/04. ↑ 9. «artículo 101. notificación personal. Se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo». No obstante dicha enunciación, de la lectura consolidada del Código Disciplinario Único se advierten otras decisiones respecto de las cuales el legislador también quiso que se notificaran personalmente; veamos: la orden de vinculación (art. 91), la variación de la decisión de cargos (art. 165), el auto de citación a audiencia en los procesos especiales (arts. 177 y 186), el fallo corregido, aclarado o adicionado (art. 121). ↑

10. «artículo 127. notificación por edicto. Los autos que disponen la apertura de investigación, la vinculación, el pliego de cargos y su variación, y los fallos que no puedan notificarse personalmente, se notificarán por edicto. // Para tal efecto, una vez producida la decisión, se citará inmediatamente al disciplinable, por un medio eficaz, a la entidad donde trabaja o a la última dirección registrada en su hoja de vida o a la que aparezca en el proceso disciplinario, con el fin de notificarle el contenido de aquella y, si es sancionatoria, hacerle conocer los recursos que puede interponer. // Se dejará constancia secretarial en el expediente sobre el envío de la citación. // Si transcurrido el término de cinco (5) días a partir del día siguiente a la entrega de la comunicación en la última dirección registrada no comparece el disciplinable, en la secretaría se fijará edicto por el término de tres (3) días para notificar la providencia. // Cuando el investigado ha estado asistido por defensor, con él se surtirá la notificación». En armonía con el «artículo 111. calidad de disciplinado. La calidad de disciplinado se adquiere a partir del momento del auto de apertura de investigación o la orden de vinculación. // El funcionario encargado de la investigación notificara de manera personal la decisión de apertura de investigación al disciplinado. Para tal efecto lo citara a la dirección registrada en el expediente o a aquella que aparezca registrada en su hoja de vida. De no ser posible la notificación personal, se le notificara por edicto de la manera prevista en este código. // El trámite de la notificación personal

no suspende en ningún caso la actuación probatoria encaminada a demostrar la existencia del hecho y la responsabilidad del disciplinado. Con todo, aquellas pruebas que se hayan practicado sin la presencia del disciplinado, en tanto se surtía dicho trámite de notificación, deberán ser ampliadas o reiteradas, en los puntos que solicite el disciplinado. // Enterado de la apertura de investigación disciplinaria, el disciplinado y su defensor, si lo tuviere, tendrán la obligación procesal de señalar la dirección en la cual recibirán las comunicaciones. // La omisión de tal deber implicara que las comunicaciones se dirijan a la última dirección conocida». ↑

11. Vid. nota 6. ↑

12. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 16/02/2012, rad. 11001-03-25-000-2009-00102-00 (1454-09); c. p. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 13/05/2021, rad. 05001-23-33-000-2014-00272-01(1848-16); c. p. César Palomino Cortés. ↑ 13. «artículo 112. Derechos del disciplinado. Como sujeto procesal, el disciplinado tiene los siguientes derechos: // 1. Acceder a la actuación. // 2. Designar apoderado. // 3. Ser oído en versión libre, en cualquier etapa de la actuación, hasta antes del traslado para presentar alegatos previos al fallo de primera o única instancia. // 4. Solicitar o aportar pruebas y controvertirlas e intervenir en su práctica, para lo cual se le remitirá la respectiva comunicación. // 5. Rendir descargos. // 6. Impugnar y sustentar las decisiones cuando hubiere lugar a ello. // 7. Obtener copias de la actuación. // 8. Presentar alegatos antes de la evaluación de la investigación y antes del fallo de primera o única instancia». ↑ 14. «artículo 202. Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes: // La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. // La violación del derecho de defensa del investigado. // La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso». ↑

15. «artículo 128. notificación por conducta concluyente. Cuando no se hubiere realizado la notificación personal o ficta, o esta fuere irregular respecto de decisiones o del fallo, la exigencia legal se entiende cumplida, para todos los efectos, si el disciplinado o su defensor no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone recursos contra ellos o se refiere a las mismas o a su contenido en escritos o alegatos verbales posteriores». ↑

16. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia del 19/02/2015, rad. 25000-23-41-000-2013-01801-01; c. p.: María Elizabeth García González. ↑ 17. «ARTÍCULO 138. EJECUTORIA DE LAS DECISIONES. Las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos quedaran en firme cinco (5) días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar esta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas. // Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y queja, la consulta y aquellas contra las cuales no procede recurso alguno quedaran en firme el día que sean notificadas». ↑

18. El cgd amplió a cinco días el término de ejecutoria de las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos. ↑ 19. «artículo 72. falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales». ↑

20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia del 13/11/03, ref. exp. 4343-02; c. p. Ana Margarita Olaya Forero. ↑ 21. «artículo 28. alcance de los conceptos. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». ↑ 22. «artículo 39. de los conceptos. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». ↑