PGN - Consulta C-38-2025 de 2025

CONSULTA DISCIPLINARIA-Sobre la posibilidad de acumular dos actuaciones que versan sobre hechos directamente relacionados después de proferida la decisión de cierre de la etapa de investigación disciplinaria

CONSULTA DISCIPLINARIA-Respecto al trámite a seguir cuando el funcionario de juzgamiento rompe la unidad procesal porque se acumuló cuando ya se había proferido decisión de cierre de la etapa de investigación disciplinaria

CONSULTA DISCIPLINARIA-La respuesta otorgada no tiene carácter vinculante de acuerdo con establecido en la Ley

PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Función consultiva en materia disciplinaria según regulación legal

PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Por la función consultiva asignada no le es posible resolver casos particulares o concretos

ACUMULACIÓN DE PROCESOS DISCIPLINARIOS-Etapa procesal en que procede

ACUMULACIÓN DE PROCESOS DISCIPLINARIOS-Es viable antes que se formule pliego de cargos

ACUMULACIÓN DE PROCESOS DISCIPLINARIOS-Procedencia y finalidad en materia disciplinaria

“En síntesis, habrá acumulación solo por razones de conexidad, cuando se reúnan los tres presupuestos del artículo 98 del cgd que las actuaciones se adelanten contra el mismo disciplinado, que las conductas se hayan realizado en un mismo contexto de hechos o que sean de la misma naturaleza y que no se haya proferido auto de cierre de investigación o que no se haya vencido el término de investigación”.

ACUMULACIÓN DE PROCESOS DISCIPLINARIOS-Cuando existan diferentes expedientes por idénticos hechos o aquellos que le son conexos siempre y cuando no se haya formulado pliego de cargos

ACUMULACIÓN DE PROCESOS DISCIPLINARIOS-Con el fin de cumplir los principios de economía y celeridad procesal

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones y sólo tiene operancia en los casos en que existe identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona investigada

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Es un postulado constitucional que forma parte del debido proceso y, le garantiza al posible infractor de la ley que su conducta será materia de investigación ante la autoridad competente por una única vez

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Con el fin de evitar su transgresión, se debe corroborar la confluencia de los elementos de identidad de sujeto, hechos y causa

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Garantía constitucional en materia disciplinaria, según jurisprudencia del Consejo de Estado

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Implica la prohibición de doble procesamiento, en pro de la seguridad jurídica, cuando se halle demostrada la misma identidad de sujeto, hechos y causa

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No se viola cuando una misma conducta, la investigan jurisdicciones diferentes

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Una persona puede ser procesada penal y disciplinariamente en forma coetánea por una misma conducta y, ello no implica violación a este principio

DERECHO FUNDAMENTAL AL NON BIS IN ÍDEM-Hace parte de conjunto de garantías que componen el debido proceso conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional

PRINCIPIO DE UNIDAD PROCESAL-Ante la comisión de una conducta censurable disciplinariamente, la autoridad competente adelantará una sola actuación procesal

PRINCIPIO DE UNIDAD PROCESAL-Persigue evitar fallos contradictorios por el tratamiento inconexo de unos comportamientos que están enlazados, todo en aras de respetar los valores constitucionales de la justicia y la seguridad jurídica

RUPTURA DE LA UNIDAD PROCESAL-Procedencia de la ruptura de la unidad procesal según regulación legal

CONEXIDAD-Como factor determinante de la competencia en materia disciplinaria

CONEXIDAD DE CONDUCTAS-Se investigarán y juzgarán conjuntamente

INCORPORACIÓN DE EXPEDIENTES-Se realiza para evitar duplicidad de investigaciones

“[Y] habrá incorporación, incluso en la etapa de juicio, cuando entre las actuaciones haya identidad de sujeto, causa y objeto, caso en el cual, se ordenará incorporar el expediente más incipiente al más avanzado”.

Bogotá, D. C., 04/08/2025

C-38 – 2025

SALIDA 04/08/2025

Doctora

Lina María Peñaranda Márquez

Profesional universitario

Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar

Calle 16 9-44, piso 5.°

Valledupar (Cesar)

regional.cesar@procuraduria.gov.co

Ref.: Respuesta consultas rads. E-2025-187076 del 21/04/2025 y E-2025-241053 del 29/05/2025 (C-2025-4008436)

Respetada doctora:

Ref.: Respuesta consultas rads. E-2025-187076 del 21/04/2025 y E-2025-241053 del 29/05/2025 (C-2025-4008436)

Respetada doctora:

En atención a las consultas de la referencia, mediante las cuales solicita que se emita concepto jurídico en torno a la posibilidad de acumular dos actuaciones que versan sobre hechos directamente relacionados después de proferida la decisión de cierre de la etapa de investigación disciplinaria, en especial, el trámite a seguir cuando el funcionario de juzgamiento rompe la unidad procesal porque se acumuló cuando ya se había emitido dicha decisión, me permito manifestarle lo siguiente:

Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.°, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000[[1]](#footnote-1), modificado por el artículo 4.° del Decreto Ley 1851 de 2021[[2]](#footnote-2), se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto.

Pues bien, comoquiera que esta dependencia ya había emitido un pronunciamiento sobre el asunto, se transcribe, in extenso, el concepto C-132 – 2023:

[E]n aras de responder el aspecto por el cual se indaga, se analizará el axioma del non bis in idem, circunscrito a la hipótesis aplicable al caso —prohibición del doble o múltiple enjuiciamiento—,[[3]](#footnote-3) y los institutos procesales con los que está estrechamente ligado —unidad procesal y conexidad—, veamos:

El non bis in idem es un postulado constitucional que forma parte del debido proceso,[[4]](#footnote-4) y le garantiza al posible infractor de la ley que su conducta será materia de investigación ante la autoridad competente por una única vez. Con el fin de impedir su transgresión, se debe corroborar la confluencia de los siguientes elementos en los procesos que se confrontan:

• La identidad física (eadem personae): tiene que tratarse de la misma persona física.

• La identidad fáctica o de objeto (eadem res): debe haber correspondencia de hechos. Se resalta que «en el caso de la Constitución colombiana, el artículo 29 establece el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo “hecho”. El término escogido por el constituyente colombiano es amplio. Además, apela a una circunstancia fáctica, no a la calificación o denominación jurídica de la misma (sic)»[[5]](#footnote-5).

• La identidad de causa (eadem causa): el motivo de iniciación del proceso debe ser el mismo.[[6]](#footnote-6)

Según el Consejo de Estado «para que exista vulneración de esta garantía constitucional en materia disciplinaria, deben coexistir dos trámites y/o procesos de igual naturaleza, dos procesos disciplinarios para el caso que nos interesa, donde se encuentre involucrada la misma persona, por la misma causa y objeto».[[7]](#footnote-7) Esta prerrogativa implica la prohibición de doble procesamiento, en pro de la seguridad jurídica, de manera que en cualquier oportunidad procesal se invocará, cuando se halle demostrada la tripe identidad.

Es más, «[s]i las conductas imputadas no son las mismas, la investigación y el juzgamiento de una de ellas no inhibe al Estado para asumir el conocimiento de otra u otras diferentes, atribuidas a la misma persona, pues esta debe responder por todas, sin que la actividad [disciplinaria] pueda ser frustrada bajo el argumento de que se vulnera el principio non bis in idem, cuyo supuesto básico radica en que se trate de los mismos hechos».[[8]](#footnote-8)

Frente a la unidad procesal, se parte por relievar su máxima: ante la comisión de una conducta censurable disciplinariamente, la autoridad competente adelantará una sola actuación procesal. Se persigue evitar fallos contradictorios por el tratamiento inconexo de unos comportamientos que están enlazados, todo en aras de respetar los valores constitucionales de la justicia y la seguridad jurídica.

No obstante, ante la concurrencia de unos eventos previstos en el Código General Disciplinario (cgd), la investigación de diversas conductas objeto de reproche se surtirá en forma separada, aun cuando las una un vínculo sustancial o procesal, siempre que no se afecten las garantías de derechos fundamentales como el debido proceso. Al respecto, el artículo 214 ibidem dispone que la ruptura de la unidad procesal procederá en los siguientes casos:

a. Cuando se adelante investigación por una falta disciplinaria en la que hubieren intervenido varios servidores públicos y solamente se identificare uno o algunos de ellos, se podrá romper la unidad procesal, sin perjuicio de que las actuaciones puedan unificarse posteriormente para proseguir su curso bajo una misma cuerda;

b. Cuando en la comisión de la falta intervenga una persona para cuyo juzgamiento exista fuero constitucional o legal que implique cambio de competencia o que este atribuido a una jurisdicción especial;

c. Cuando se decrete la nulidad parcial la actuación procesal que obligue a reponer el trámite en relación con uno de los disciplinados o una o algunas de las faltas atribuidas a un mismo disciplinado;

d. Cuando en la etapa de juzgamiento surjan pruebas sobrevinientes que determinan la posible ocurrencia de otra falta disciplinaria o la vinculación de otra persona en calidad de disciplinado, evento en el cual se ordenará expedir copias de las pruebas pertinentes para iniciar la nueva acción en expediente separado;

e. Cuando en la etapa de juzgamiento se verifique la confesión de una de las faltas o de uno de los disciplinados, evento en el cual se continuará el juzgamiento por las demás faltas o disciplinados en actuación separada.

parágrafo. La ruptura de la unidad procesal no genera nulidad siempre que no afecte las garantías constitucionales del disciplinado. Tampoco genera nulidad el hecho de adelantar procesos independientes para conductas en las que se presenta conexidad procesal[[9]](#footnote-9).

Y en cuanto a la conexidad, ha sido considerada una fórmula que habilita al instructor para unificar en un proceso las investigaciones en las que concurran ciertos presupuestos legales. Se clasifica en conexidad sustancial, la cual se predica de los elementos comunes de las faltas involucradas; que, a su vez, puede ser objetiva si se valoran aspectos fácticos de las conductas en cuestión, y subjetiva si el vínculo recae en los sujetos investigados. Y la conexidad procesal, que consulta criterios de conveniencia o razón práctica, en beneficio de la economía procesal y seguridad jurídica, dada la unidad de autor, homogeneidad del modus operandi, comunidad de pruebas, entre otros.[[10]](#footnote-10)

Bajo este contexto, el artículo 98 del cgd prevé, respecto de la competencia por razón de la conexidad, que «[s]e tramitarán bajo una misma cuerda procesal las actuaciones que satisfagan los siguientes presupuestos: // 1. Que se adelanten contra el mismo disciplinado. // 2. Que las conductas se hayan realizado en un mismo contexto de hechos o que sean de la misma naturaleza. // 3. Que no se haya proferido auto de cierre de investigación o que no se haya vencido el término de investigación[[11]](#footnote-11)».

Este factor temporal se encuentra acompasado con la exigencia del legislador disciplinario de que se precisen, desde la decisión que ordena abrir investigación, los hechos disciplinariamente relevantes[[12]](#footnote-12), pues estos serán los que consten en el pliego de cargos[[13]](#footnote-13); por ende, solo podrán adicionarse hasta antes del vencimiento del término de investigación o del proferimiento de la decisión de cierre, so pena de transgredir el principio de congruencia[[14]](#footnote-14).

De manera que le corresponde al funcionario competente verificar tanto la acreditación concurrente de los eventos de conexidad sustancial —objetiva y subjetiva— como la oportunidad para conexar las investigaciones. No obstante, si lo que advierte es la configuración de la tripe identidad de sujeto, causa y objeto, se muta a la prohibición del non bis in idem, que conlleva, también, la unificación de las actuaciones para tramitarse bajo una misma cuerda procesal, pero sin importar la etapa en la que se encuentren[[15]](#footnote-15).

En síntesis, habrá acumulación solo por razones de conexidad, cuando se reúnan los tres presupuestos del artículo 98 del cgd que las actuaciones se adelanten contra el mismo disciplinado, que las conductas se hayan realizado en un mismo contexto de hechos o que sean de la misma naturaleza y que no se haya proferido auto de cierre de investigación o que no se haya vencido el término de investigación. Y habrá incorporación, incluso en la etapa de juicio, cuando entre las actuaciones haya identidad de sujeto, causa y objeto, caso en el cual, se ordenará incorporar el expediente más incipiente al más avanzado.

Resta agregar que la contestación que antecede, expedida a instancia de la consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011[[16]](#footnote-16) y 39 de la Resolución 330 de 2021[[17]](#footnote-17).

Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JAVIER CAMILO FERNÁNDEZ VELANDIA

Procuradora auxiliar para asuntos disciplinarios

Proyectó xpgh

C-38 – 2025

E-2025-187076 y E-2025-241053

(C-2025-4008436)

1. «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». ↑ 2. «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». ↑

3. Se efectúa esa delimitación en la medida en que el non bis in idem comprende varias hipótesis: principio de prohibición de doble o múltiple incriminación, prohibición de la doble o múltiple valoración, principio de cosa juzgada, principio de prohibición de doble o múltiple punición y non bis in idem material. Al respecto, se sugiere revisar Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, providencia del 25/07/2007, proceso 27383; m. p.: Yesid Ramírez Bastidas.También sentencia C-870/02, en la cual se indicó que «la Corte constata que el constituyente colombiano prefirió una consagración del principio non bis in idem según la cual la prohibición no está dirigida exclusivamente a una doble sanción. La prohibición se dirige a ser juzgado dos veces». ↑ 4. «artículo 29.El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. // Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». (Se resalta). ↑

5. Cfr. sentencia C-870/02. ↑ 6. Cfr. sentencias C-244/96 y T-196/15. ↑ 7. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13/02/2014, rad. 11001-03-25-000-2011-00207-00(072211); c. p.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. ↑ 8. Cfr. sentencia C-357/99. ↑

9. La conexidad procesal no genera nulidad, pues «no constituye un postulado absoluto por cuanto, en algunos eventos, las mismas razones de orden práctico aconsejan no unificar las investigaciones, como cuando se encuentran en estadios procesales diferentes o el número de procesos puede hacer inmanejable la actuación en detrimento de la agilidad y buen trámite procesal, aspectos que deben ser evaluados en cada caso por el ente investigador, organismo competente para ordenar la acumulación de investigaciones».(Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, providencia del 29/08/ 2012, rad. 39105). Aunado a ello, consagrar que no genera nulidad el hecho de adelantar procesos independientes para conductas en las que se presenta conexidad procesal, equivale a decir, que no se vulnera el principio del non bis in idem cuando se abren procesos distintos por hechos distintos, aunque sean conexos. ↑

10. Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, providencia AP2403-2024, radicado 65927; m. p. Diego Eugenio Corredor. ↑ 11. «artículo 220. alegatos precalificatorios. Cuando se hayan recaudado las pruebas ordenadas en la investigación disciplinaria, o vencido el término de esta, el funcionario de conocimiento, mediante decisión de sustanciación declarará cerrada la investigación y ordenará correr traslado por el término de diez (10) para que los sujetos procesales puedan presentar alegatos previos a la evaluación de la investigación».

«artículo221.decisión de evaluación. Una vez surtida la etapa prevista en el artículo anterior, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos al disciplinable o terminará la actuación y ordenará el archivo, según corresponda». ↑ 12. «artículo 215. contenido de la investigación disciplinaria. La decisión que ordena abrir investigación disciplinaria deberá contener: // 1. La identidad del posible autor o autores. // 2. Relación clara y sucinta de los hechos disciplinariamente relevantes en lenguaje comprensible. // 3. La relación de pruebas cuya práctica se ordena. // 4. La orden de incorporar a la actuación los antecedentes disciplinarios del disciplinable, una certificación sobre la relación con la entidad a la cual el servidor público esté o hubiese estado vinculado, una constancia sobre el sueldo devengado para la época de la realización de la conducta y su última dirección conocida. // 5. La información sobre los beneficios de la confesión o aceptación de cargos. // 6. La orden de informar y de comunicar esta decisión, en los términos del artículo siguiente». (Negrilla fuera de texto). ↑

13. «artículo 223. contenido del ~~auto de citación a audiencia y formulación de cargos~~ pliego de cargos. ˂Aparte tachado reemplazado por el artículo 72 de la Ley 2094 de 2021˃ La decisión mediante la cual se cite a audiencia al disciplinado deberá contener: // 1. La identificación del autor o autores de la falta. // 2. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. // 3. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de lar circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. // 4. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. // 5. El análisis de la ilicitud sustancial del comportamiento. // 6. El análisis de la culpabilidad. // 7. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. // 8. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 47 de este Código. // 9. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales». ↑ 14. «artículo 20. congruencia. ˂Aparte tachado reemplazado por el artículo 72 de la Ley 2094 de 2021˃ El disciplinado no podrá ser declarado responsable por hechos ni faltas disciplinarias que no consten en el ~~auto de citación a audiencia y formulación de cargos~~ ˂pliego de cargos˃, sin perjuicio de la posibilidad de su variación». ↑

15. En este escenario, no se afecta el principio de congruencia porque la triple identidad conlleva igualdad en el reproche disciplinario (cargo imputado). ↑ 16. «artículo 28. alcance de los conceptos. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». ↑ 17. «artículo 39. de los conceptos. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». ↑