PGN-DAÑO ANTIJURIDICO-No hay prueba alguna en el proceso

Expediente: 76001-23-33-000-2015-00857-01 (67081)

Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público REPARACIÓN DIRECTA-Daño antijurídico por medida preventiva de la CVC que suspendió actividad de incineración de huesos y residuos a campo abierto FALLA DEL SERVICIO-Resarcir una serie de daños generados por la suspensión provisional de actividades que presuntamente dañaban o amenazaban el medio ambiente.

DAÑO ANTIJURIDICO-No hay prueba alguna en el proceso que logre demostrar la ocurrencia del daño y su cuantificación, por lo que ataca la decisión de condenar en abstracto a la CVC. Sobre lo anterior, el Ministerio Público encuentra que el ordenamiento jurídico nacional, aplicable al proceso le permite al juez condenar a una entidad y posteriormente en una audiencia se cuantifique el valor del daño a reparar, en las condiciones y requisitos que establece el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. CONDENA EN ABSTRACTO-No vulnera los derechos de la entidad condenada, por el contrario, permite que la entidad condenada pueda alegar sobre los mismos. REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Si bien es potestativo de la autoridad que lo expidió, este procede en alguno de los escenarios contemplados en el artículo 93 del CPACA.

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

DAÑO ANTIJURIDICO-El demandante, al haber dado cumplimiento a la suspensión provisional, participó en la materialización del daño, por lo que se

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Expediente: 76001-23-33-000-2015-00857-01 (67081)

Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público debería imputar un hecho propio de la víctima Sobre este argumento el Ministerio Público es tajante en afirmar que es descabellado pensar que el cumplimiento de una orden administrativa genere la corresponsabilidad en un daño que padece aquel que cumple la orden. La CVC está diciendo en otras palabras, que como el demandante cumplió con lo que ellos ordenaron, que fue dejar de utilizar los hornos, pues sobre esto se basó el informe de cumplimiento a la medida provisional, agravaron su afectación, por lo que deberían entrar a repararse o un extremo ser responsables del daño y exonerar a la CVC del mismo.

Si bien es cierto que el proceso administrativo sancionatorio se adelantaba por supuesto incumplimiento a las normas que regulan la incineración de restos animales, y dejaba por fuera el procedimiento de calcificación ósea animal, es claro asumir que los hornos que se utilizaban para cualquiera de las dos actividades, no podían seguirse utilizando pues sobre estos operaba la medida provisional ejecutada por la CVC. En el informe de cumplimiento que realiza el inspector de la CVC, concluye que los hornos no estaban siendo usados, por lo que la empresa demandante se encontraba

acatando lo ordenado por la CVC. En un supuesto escenario, en donde los hornos hubiesen estado funcionando, pero la para la realización del procedimiento de calcificación, la conclusión de este agente hubiese sido el desconocimiento y desacatamiento de la orden impartida por la CVC. Por lo anterior, el Ministerio Público encuentra que la posición del recurrente debe ser rechazada, pues el análisis jurídico y factico adelantando por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es ajustado a derecho, por lo que sus decisiones son las propicias, teniendo en cuenta la ley y el material probatorio que se recopiló en el presente proceso.

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Medio de Control: Reparación Directa

Concepto Ministerio Público

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO N° 124 / 2021

Bogotá, D.C., 09 de diciembre de 2021 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente doctor MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

E. S. D.

Ref: 76001-23-33-000-2015-00857-01 (67081)

Medio de Reparación Directa

Control: Demandado: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Demandante: María Eugenia Narváez Salazar y otros.

Trámite: Apelación de fallo de primera instancia.

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda.

Los demandantes presentaron demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), por el presunto daño antijurídico que sufrieron con la imposición de medida preventiva consistente en la suspensión de la actividad de incineración de huesos y la suspensión de la disposición a campo abierto de residuos de huesos y pieles. La anterior demanda se fundamenta en los siguientes hechos:  La CVC, el 14 de octubre de 2010 y con fundamento en denuncia formulada por el señor Luís Alfonso Rico, visitó el establecimiento Grasas y Pieles de Occidente E.U. —que estaba ubicado en la finca La Lid, corregimiento de Párraga, vía que del municipio de Pradera conduce al municipio de Florida, Valle del Cauca — y encontró que no cumplía con las normas de incineración de residuos provenientes de mataderos o plantas de sacrificio.  La CVC, con fundamento en la visita realizada el 14 de octubre de 2010, expidió la Resolución 0720-0721-00226 del 12 de mayo de 2011 que

impuso a Grasas y Pieles de Occidente E.U. la medida preventiva de

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público suspensión: i) de la actividad de incineración de huesos y ii) de la disposición, a campo abierto, de residuos de pieles y huesos.  La CVC, mediante Resolución 07200721-00055 de 26 de enero de 2012, ratificó la medida preventiva impuesta a Grasas y Pieles de Occidente E.U., ordenó la apertura de una investigación ambiental y formuló el siguiente cargo: ”Presuntamente haber ejecutado la actividad de incineración de huesos generados por la actividad desarrollada en el predio y la disposición a campo abierto de residuos de pieles y huesos, sin el cumplimiento de normas ambientales vigentes establecidas en el artículo 8 de la Resolución 886 de julio 27 de 2004, sobre requerimientos establecidos para la operación y mantenimiento de incineradores y hornos crematorios”.  La CVC, con la Resolución 0720-0721-000281 del 7 de abril de 2014, revocó en su totalidad la Resolución 0720-0721-00055 de 26 de enero de 2012, que ordenó la apertura de la investigación ambiental contra Grasas y Pieles de Occidente E.U., levantó la medida preventiva y cesó

el procedimiento sancionatorio contra dicha empresa. Consideró que la actividad realizada por Grasas y Pieles de Occidente E.U. era calcinación y no incineración y, por ende, no podía alegarse, como sustento de la medida preventiva y de la investigación ambiental, el incumplimiento de la Resolución 886 de 2004 que aborda los requerimientos para la operación y mantenimiento de incineradores y hornos crematorios.

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público Por lo anterior, la acción de reparación directa tiene como pretensiones

principales las siguientes: a. Que se declare la responsabilidad de la demandada, por falla en el servicio, derivada de la expedición de la Resolución 720-72100226 del 12 de mayo de 2012 — que ordenó la suspensión de actividades de la empresa demandante — que luego fue revocada directamente por la CVC —al ser expedida con falsa motivación, por la aplicación de una normatividad atípica — y que conllevó a la iliquidez y posterior cierre definitivo de Grasas y Pieles de Occidente E.U. b. Con ocasión de lo anterior, la parte demandante pidió la reparación de los perjuicios materiales y morales causados con el cierre definitivo de la empresa Grasas y Pieles de Occidente E.U,

por un valor total que asciende a los 3.500 smlmv. 1.2. La Contestación. La apoderada judicial de la CVC planteó que el medio de control de Reparación Directa no es el idóneo, pues consideró que, de la lectura de los hechos de la demanda, lo que se cuestiona es la legalidad del acto administrativo que impuso la sanción ambiental (Resolución 0720-0721-00055 del 26 de enero de 2012). Por ende, manifestó que el medio de control adecuado era el de Nulidad y

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público Restablecimiento del Derecho, sobre el que operó la caducidad, pues la demanda se presentó el 30 de julio de 2015, mientras que la Resolución 07200721-00055 del 26 de enero de 2012 se notificó el 5 de marzo de 2012.

Además, señaló que no se agotó el procedimiento administrativo, porque no se formularon recursos contra el acto administrativo que impuso la sanción ambiental (numeral 2 del artículo 161 del CPACA). Afirmó que la empresa demandante realizaba varias actividades que implicaban exposición a cielo abierto de residuos animales y demás actividades generadoras de contaminación ambiental, además de la calcinación de huesos, que sí requerían la habilitación o permiso ambiental para su funcionamiento y

tornaban procedente mantener la medida preventiva para la protección del derecho colectivo al ambiente sano. 1.3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto: “La tesis de la Sala es que se debe acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues se acreditó el daño antijurídico que provocó la medida preventiva sobre la actividad económica de la empresa, pero no fue posible establecer la cuantificación y acreditación de los perjuicios daño emergente, lucro cesante futuro, good will y daño moral. (…)

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público No obstante, la restricción a la actividad económica de Grasas y Pieles de Occidente E.U., por efecto de la medida preventiva ambiental, se configuró en una falla del servicio, pues el acto de revocatoria directa estableció que no se le podía exigir a la demandante el cumplimiento de requerimientos normativos que no se ajustaban a su actividad productiva y porque, acorde con el artículo 16 de la Ley 1333 de 2009, se debió levantar la medida, ya que desde el 25 de octubre de 2011 habían desaparecido las causas que la habían motivado y, aun así, la CVC en la Resolución

0720-0721-00055 del 26 de enero de 2012 ratificó la medida. (…) La Sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque —al calificarse por la CVC, mediante el auto de cierre de la investigación del 14 de agosto de 2012 y el concepto técnico del 29 de noviembre de 2012, que Grasas y Pieles de Occidente E.U. incurrió en una infracción ambiental— la demandante no pudo continuar con la ejecución de su actividad económica, por lo que los efectos de la medida preventiva permanecieron, materialmente, hasta el acto de revocatoria directa. Así las cosas, se condenará en abstracto a la CVC, por el perjuicio material lucro cesante consolidado, desde el 25 de octubre de 2011 hasta el 23 de abril de 2014, tiempo en el que estuvo cerrada la empresa y dejó de percibir ingresos. Sin embargo, se negarán el resto de las pretensiones de la demanda, pues se observa que el quantum de los perjuicios daño emergente y lucro cesante futuro, y la acreditación de perjuicios como el good will o los daños morales fueron soportados en dictamen pericial que no tenía plena eficacia probatoria, porque: i) existieron otras pruebas (las declaraciones de renta) que desvirtuaron sus conclusiones sobre la cuantificación de los perjuicios materiales, ii) no se expusieron las razones por las que el lucro cesante futuro se calculó a 30 años, iii) las conclusiones sobre el perjuicio good will no adoptó los presupuestos establecidos por la jurisprudencia para su reconocimiento, y iv) no era el medio

probatorio adecuado para acreditar los perjuicios morales.” 1.4. La apelación.

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público El apoderado de la CVC, solicita que se revoque en su integridad la sentencia de primera instancia y que en su lugar se rechacen la totalidad de las pretensiones de la demanda.

Para el apoderado de la CVC, existen dos grandes argumentos que cimientan su recurso de apelación. Por un lado se encuentran algunos argumentos jurídicos que afectan la forma como el a quo interpretó los fundamentos facticos y jurídicos del proceso, como por ejemplo una valoración errada del material probatorio, o la existencia de un comportamiento de la empresa que intensifico los efectos de la medida preventiva, pues para el apoderado de la CVC la medida preventiva imposibilitaba el ejercicio de la incineración de material animal, pero no la calcificación ósea, por lo que la empresa podía haber adelantado este procedimiento sin encontrarse en desobediencia a la orden impartida por la CVC. Por otra parte, el apoderado de la CVC retoma la discusión de que el medio de control ejercido, esto es la reparación directa, no era el adecuado y que se implementó en este caso para evitar el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico.

Consiste en determinar, si los elementos de la falla del servicio se materializan

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público en este escenario y por ende se puede confirmar la sentencia de primera instancia que termina condenando a la Corporación Autónoma del Valle del Cauca a resarcir una serie de daños generados por la suspensión provisional de actividades que presuntamente dañaban o amenazaban el medio ambiente.

Para lo anterior, se debe iniciar este análisis haciendo la siguiente claridad con respecto a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el Ministerio Público hará énfasis en el primer grupo de argumentos esbozados por el recurrente, estos son los que apuntan a controvertir el análisis factico y jurídico realizado por el a quo. Con respecto al segundo grupo, estos es refutar el medio de control escogido por el demandante el Ministerio Público, tan solo hará el siguiente comentario, se comparte el análisis realizado por el Tribunal para concluir que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido extensa y armónica con respecto a la implementación del medio de control de reparación directa para perseguir el restablecimiento del derecho que ha sido transgredido por medio de un acto administrativo que ya no se encuentra generando efectos, por la decisión de revocatoria de la autoridad que lo profirió.

El primer argumento expuesto por el recurrente lo ha denominado “inexistencia de prueba del daño”, en donde el recurrente manifiesta que no hay prueba alguna en el proceso que logre demostrar la ocurrencia del daño y su cuantificación, por lo que ataca la decisión de condenar en abstracto a la CVC. Sobre lo anterior, el Ministerio Público encuentra que el ordenamiento jurídico nacional, aplicable al proceso le permite al juez condenar a una entidad y

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público posteriormente en una audiencia se cuantifique el valor del daño a reparar, en las condiciones y requisitos que establece el artículo 193 del Código de

Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. La condena en abstracto no vulnera los derechos de la entidad condenada, por el contrario, permite que un incidente sea cuantificado de acuerdo a la liquidación que el interesado presente, por supuesto debidamente sustentado y demostrado, lo que permite que la entidad condenada pueda alegar sobre los mismos. El segundo argumento es el denominado “no se prueba la imputabilidad del daño a la CVC”, este argumento si bien no se desarrolla en el escrito y tan solo se menciona, se encuentra materializado si se analiza junto con el tercer argumento, el cual ha denominado el recurrente como “desconfiguaración del daño - el actor contribuyo a su causa”. En este acápite el recurrente menciona

que la decisión tomada por la CVC al revocar el acto administrativo por medio del cual se impuso la medida preventiva, no califico esta como de ilegal, por lo que es desacertado que el a quo así lo haga. Sobre este punto, se hace necesario mencionar que la revocatoria de un acto administrativo, si bien es potestativo de la autoridad que lo expidió, este procede en alguno de los escenarios contemplados en el artículo 93 del CPACA. Estos escenarios son los siguientes: “ART. 93.- Los actos administrativos deberán ser revocados por las

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en

cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Si bien es cierto que la resolución expedida por la CVC que revocó unilateralmente la resolución por medio de la cual se suspendió la actividad comercial de la empresa demandante, no menciona tácitamente alguna de las causales anteriormente citadas, no respondió a la finalización del proceso administrativo sancionatorio, como lo quiere hacer ver el recurrente. El proceso

administrativo sancionatorio que se adelantaba en contra del demandante y que se encontraba en pliego de cargos debía haber concluido con un auto de archivo o con un fallo absolutorio, al ser estos los mecanismos propicios que trae el CPACA y la norma especial de la CVC para ello. La necesidad de revocar unilateralmente el acto que suspendió la actividad comercial del demandante solo puede responder a que el acto administrativo era ilegal, es decir materializaba alguno de los dos primeros escenarios del artículo 93 del CPACA, o estaba generando un daño injustificado al demandante, y cualquiera de esos escenarios generaba un daño antijurídico, que no estaba en posición de soportar el demandante, haciendo necesario que

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público se reparara el mismo por parte de la CVC.

Finalmente, la CVC en su escrito de apelación dispone un último argumento que pretende hacer ver que el demandante, al haber dado cumplimiento a la suspensión provisional, participó en la materialización del daño, por lo que se debería imputar un hecho propio de la víctima, pues podía seguir utilizando los hornos para realizar el proceso de calcificación de hueso animal, pues esta actividad no fue suspendida en el acto administrativo, diferente a lo ocurrido con la incineración de material animal. Sobre este argumento el Ministerio Público es tajante en afirmar que es

descabellado pensar que el cumplimiento de una orden administrativa genere la corresponsabilidad en un daño que padece aquel que cumple la orden. La CVC está diciendo en otras palabras, que como el demandante cumplió con lo que ellos ordenaron, que fue dejar de utilizar los hornos, pues sobre esto se basó el informe de cumplimiento a la medida provisional, agravaron su afectación, por lo que deberían entrar a repararse o un extremo ser responsables del daño y exonerar a la CVC del mismo. Si bien es cierto que el proceso administrativo sancionatorio se adelantaba por supuesto incumplimiento a las normas que regulan la incineración de restos animales, y dejaba por fuera el procedimiento de calcificación ósea animal, es claro asumir que los hornos que se utilizaban para cualquiera de las dos actividades, no podían seguirse utilizando pues sobre estos operaba la medida provisional ejecutada por la CVC.

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público En el informe de cumplimiento que realiza el inspector de la CVC, concluye que los hornos no estaban siendo usados, por lo que la empresa demandante se encontraba acatando lo ordenado por la CVC. En un supuesto escenario, en donde los hornos hubiesen estado funcionando, pero la para la realización del procedimiento de calcificación, la conclusión de este agente hubiese sido el desconocimiento y desacatamiento de la orden impartida por la CVC.

Por lo anterior, el Ministerio Público encuentra que la posición del recurrente debe ser rechazada, pues el análisis jurídico y factico adelantando por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es ajustado a derecho, por lo que sus decisiones son las propicias, teniendo en cuenta la ley y el material probatorio que se recopiló en el presente proceso.

III. CONCLUSIONES El Ministerio Público considera que la falla del servicio en este caso se generó por las actuaciones de la Corporación Autónoma del Valle del Cauca, que el demandante no tuvo nada que ver en la generación del daño antijurídico y por lo tanto no se puede hacer responsable este del mismo y que la condena en abstracto no vulnera el ordenamiento jurídico nacional ni los derechos de la

CVC. En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita que el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sea

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Medio de Control: Reparación Directa Concepto Ministerio Público CONFIRMADO en su integridad, por las razones expresadas en este concepto.

Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Pablo Andrés Corredor Gómez.

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