PGN-DAÑO ANTIJURIDICO-Que debe ser indemnizado con ocasión de la publicación

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO REPARACION DIRECTA-Por limitación al derecho de propiedad función social ecológica reserva forestal Thomas Vander Hamer DAÑO ANTIJURIDICO-Que debe ser indemnizado con ocasión de la publicación del Acuerdo 021 de 2014 expedido por la CAR de Cundinamarca PRUEBAS OBRANTES-El cual correspondió sopesar al Ministerio Público. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Por limitaciones al derecho de propiedad/ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-De las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado De las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado en la materia, se puede establecer que los casos donde se reclama reparación por limitaciones al derecho de propiedad, se deben analizar los siguientes aspectos: i) En los casos de limitación al derecho de propiedad donde no se cuestiona la legalidad de un acto administrativo que condujo a dicha limitación, el régimen de responsabilidad a aplicar por defecto es el objetivo, título de imputación daño especial. ii) Se debe analizar el grado de afectación al derecho a la propiedad privada que origina la medida, en el sentido de determinar si se afectó el núcleo esencial del derecho y/o si el particular estaba en la carga de soportar la medida. iii) En caso de que la medida sí imponga una afectación del núcleo esencial del derecho a la propiedad, al dejarlo vacío de contenido, se asimilará la situación a la de una ocupación permanente de un inmueble, con alcance expropiatorio, dando lugar a indemnización completa, por el lucro cesante y daño emergente acaecido.

1. En caso de que la medida no signifique una carga excesiva frente a las obligaciones que los ciudadanos están en el deber jurídico de soportar por la función social de la propiedad, se debe analizar si en efecto la restricción constituye un perjuicio cierto para el particular.

Si no se demuestra un perjuicio cierto, debidamente acreditado, no habrá lugar a indemnización, bajo el entendido que la propiedad tiene una función social, que los administrados están en el deber jurídico de soportar. En caso de que si se haya configurado un perjuicio cierto, resulta procedente analizar los siguientes eventos: a) Si el ordenamiento jurídico estableció medidas compensatorias. En éste evento se examinará si la compensación es suficiente para cubrir los perjuicios efectivamente causados. En caso negativo, se equilibrará la compensación con medidas indemnizatorias. b) Si el ordenamiento jurídico no las estableció. En este caso, se considerará que hubo un desequilibrio en las cargas públicas, y habrá lugar a las compensaciones a que haya lugar de conformidad con el daño que efectivamente se haya probado. Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co

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DERECHO DE PROPIEDAD-Existencia de una limitación DAÑO-Requisito CARGAS PUBLICAS-Evaluación

Ahora bien, acreditada la existencia de un daño, corresponde a continuación entrar a analizar si la magnitud del mismo, conlleva a considerar que significó un desequilibrio de las cargas que los particulares están en la obligación de soportar, por la función social y ecológica que cumple la propiedad. En caso de que se considere que hay un desequilibrio, lo siguiente sería examinar si se dispusieron medidas compensatorias, y en caso afirmativo, si éstas alcanzan a compensar el desequilibrio. Pues bien, en el punto de este análisis el Ministerio Público encuentra lo siguiente: Respecto a la cuantificación del daño, la parte actora aportó el dictamen pericial realizado por Asoconsult SAS en mayo de 2016, en el que se cuantifico los perjuicios sufridos, de la siguiente manera 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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CONCEPTO No. 074 / 2019

Bogotá D.C., 27 de mayo de 2019

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Consejera Ponente

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 25000-23-36-000-2016-01574-01 (63087)

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA

DEMANDANTE: FLORES DE LOS ANDES – SAS

DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Sentido del concepto: Se conceptúa que la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, debe ser MODIFICADA // No existe daño Antijurídico pero si una afectación a la propiedad que no es expropiatoria ni la deja si valor económico // Ordenar a la entidad demandada ofrecer medidas compensatorias adicionales a la del plazo // Caso de reclamación de perjuicios por restricción de usos del suelo en zona declarada como Reserva Forestal Thomas van der Hammen, en la que se encuentra la empresa de floricultura “Flores de los Andes” // Tema: Responsabilidad del Estado por limitaciones al derecho de propiedad ocasionadas por la función social y ecológica de la propiedad.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES 1.1. Objeto del litigio: La sociedad FLORES DE LOS ANDES SAS EN REESTRUCTURACIÓN radicó acción de reparación directa ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, por el daño antijurídico

3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co

JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (63087) 25000-23-36-000-2016-01574-01 que presuntamente le ocasionó, al expedir el Acuerdo N° 021 de 2014 del Consejo Directivo de la CAR, a través del cual se adoptó el plan de manejo ambiental para la Reserva Forestal Thomas van der Hammen. Para la sociedad demandante, dicho acuerdo significó un daño antijurídico a título de daño especial que debe ser indemnizado, porque la zona donde producía las flores para su actividad comercial antes del Acuerdo 021 de 2014 no había restricciones que afectaran la producción, pero luego de dicho acuerdo, se contempló que la SOCIEDAD FLORES DE LOS ANDES, en un plazo de 7 años, deberá cambiar la forma como explota el predio, impidiendo la producción de flores bajo techo. Lo anterior, en su sentir, significa para la sociedad pérdidas económicas, materializadas en la desvalorización del inmueble, en los gastos que tendría que incurrir para trasladar la empresa a otro sitio o para el cierre, el lucro cesante mientras la empresa se traslada a otro sitio, y en el pago de indemnizaciones a 280 trabajadores por el traslado o cierre. En este orden de ideas, solicita indemnización por cada uno de los aspectos enlistados. La oposición de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, se centra en considerar que el Acuerdo 021 de 2014 no generó un daño antijurídico al demandante, porque se le concedió un plazo de 7 años para que modifique, o elimine, las formas de explotación del predio, existiendo una expectativa a futuro que carece de

certeza, en la medida en que dicho plazo de 7 años aún no se ha cumplido. Así, considera que no hay certeza del daño alegado. También considera que no se acreditó el avalúo comercial del inmueble antes y después del acto administrativo. Que la zona rural por sí misma no concede los derechos de edificabilidad de una zona urbana. La zona tampoco genera derechos adquiridos al floricultivo por sí misma, sólo derecho a la confianza legítima, la cual se garantizó con el plazo de 7 años concedido. 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (63087) 25000-23-36-000-2016-01574-01 1.2. Sentencia de primera instancia: Correspondió el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, despacho que a través de Sentencia del 18 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Para arribar a la anterior conclusión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca comienza por destacar los preceptos constitucionales que asignan a la propiedad privada una función social, a la que le es inherente una función ecológica. Así, encuentra que en principio no resulta ilegal la limitación de los derechos a la propiedad privada con el fin de satisfacer esta función social de la propiedad.

Sin embargo, destaca la necesidad de garantizar un equilibrio entre los derechos privados y el interés social, elemento del cual se deriva la obligación que tiene el Estado de indemnizar a los propietarios de predios que ven afectado el pleno uso de su derecho de propiedad de éste modo. El Tribunal luego destaca que encontró probado que el Acuerdo 021 de 2014 significó una limitación a los derechos de propiedad de la sociedad FLORES DE LOS ANDES SAS. Además, encontró probado que el inmueble perdió más del 50% de su valor comercial al año 2015 luego de la expedición del Acuerdo 021 de 2014, por la limitación de los usos del suelo que dicha norma significó. Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que en este caso no se encuentra consolidado el elemento del daño porque: El Acuerdo 021 de 2014 les concedió a los propietarios de la Finca Los Andes un plazo de 7 años para ajustar su actividad a los usos del suelo en la Reserva Thomas Van Der Hammen. Éste período de 7 años aún no ha vencido, porque fenecerá en octubre de 2021. En el tiempo que falta para cumplir el plazo la situación puede cambiar favorablemente para los propietarios de la finca, y para ello, concretamente refiere que el Distrito Capital de Bogotá actualmente tiene una propuesta de declarar la zona donde se ubica la Finca 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Los Andes como zona de expansión urbana, lo cual podría acarrear una revalorización significativa del predio en cuestión. Por lo tanto, el Tribunal consideró que los demandantes están reclamando un daño incierto, el cual no es susceptible de ser indemnizado, situación que lo llevó a concluir que se deben denegar las pretensiones de la demanda. 1.3. El recurso de apelación interpuesto por la parte accionante: La sociedad FLORES DE LOS ANDES SAS EN REESTRUCTURACION interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque, para que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Para la sociedad demandante, la circunstancia temporal del plazo de 7 años otorgado para el desmonte de los cultivos de flores al interior de la Reserva Forestal Thomas van der Hammen, no aniquila la prueba y configuración de los elementos del daño indemnizable, tanto emergente como lucro cesante. Para lo anterior, señala que el Acuerdo 021 de 2014 dispuso que la floricultura existente al interior de la Reserva Forestal debe ser sustituida a más tardar el 27 de octubre de 2021, lo que significa que el plazo es para concluir el desmonte, y no para iniciarlo. Por lo tanto, puntualiza que Flores de los Andes, al día de hoy, tiene la obligación de trasladar sus cultivos o de cerrar operaciones, configurándose un daño actual.

Así, controvierte la sentencia del Tribunal, aduciendo los siguientes argumentos: En primer lugar, para los demandantes, la tesis sostenida por el Tribunal anula, bajo cualquier escenario, el derecho de Flores de los Andes a reclamar la reparación del daño, porque si demandaban antes de los 7 años de plazo, entonces se niega porque el daño sería incierto y no indemnizable, y si espera los 7 años de plazo, se le habrían negado las pretensiones por caducidad de la acción, al haber transcurrido más de 2 años luego de la expedición del acto administrativo que originó el daño. 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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En segundo lugar, aunque hay un plazo de 7 años para el desmonte de la producción de flores bajo cubierta, los demás usos del suelo, incluida la posibilidad de realizar más cultivos, se encuentran vedadas a partir del 27 de octubre de 2014, fecha de entrada en vigencia del Acuerdo 021 de 2014. Afirma el accionante que después de dicho acuerdo los usos de la finca serían más de naturaleza contemplativa que de utilidad económica. Por ello, para la accionante, los efectos lesivos del acto administrativo se configuraron inmediatamente, porque la desvalorización del predio se configuró desde el mismo

momento de su publicación, a partir del 27 de octubre de 2014. A lo anterior agrega que desde el 27 de octubre de 2014 también se presenta una afectación para poder iniciar actividades de traslado de los cultivos, puesto que debido a que el predio perdió ostensiblemente su valor, la empresa no podía acudir a ningún crédito que le permitiese financiar el traslado de los cultivos ante los bancos, debido a que estos manifestaron no tener ningún interés en prestarles con un predio que no les interesa. La empresa Flores de los Andes no ha realizado la tarea de trasladar los cultivos a la fecha de hoy, porque carece de los recursos económicos para hacerlo. En tercer lugar, cuestiona que se tuviere como argumento para considerar como incierto el daño alegado, con base en el hecho que existe una propuesta del Distrito de incluir la zona donde está la Finca Los Andes dentro de un área de expansión urbana, que eventualmente podría revalorizar significativamente los predios. La sociedad apelante estima que es incierto que dicha propuesta sea acogida, tanto así que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había ordenado por Auto del 10 de octubre de 2018 a la CAR avalar en su integridad la propuesta del Distrito Capital de construir más de 350 mil viviendas y 10 vías en la zona, luego fue revocado por el mismo Tribunal, en virtud de un recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación. Así mismo, que en caso de que ésta propuesta fuere acogida, y se revalorizasen los bienes, entonces existen mecanismos para que la CAR reclame las compensaciones a que haya lugar.

A lo anterior agrega que la propuesta del Distrito no incluye la posibilidad de continuar con la actividad del floricultivo en la zona, lo cual configura un perjuicio cierto, de cualquier 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (63087) 25000-23-36-000-2016-01574-01 modo, para la sociedad Flores de los Andes, porque pase lo que pase los cultivos tienen que cerrarse o trasladarse a otro sitio. Por último, señala que el Consejo de Estado ha reconocido perjuicios de manera uniforme en los casos donde se dan limitaciones al derecho de propiedad por razones de utilidad pública, ambiental y, en general, de interés colectivo. En este sentido, refiere que los casos resueltos en Sentencia del 5 de marzo de 2015, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo, en Sentencia del 9 de mayo de 2012, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, contienen reglas que de ser aplicadas conllevan a la indemnización en el caso presente.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos.

De acuerdo con el trámite surtido y conforme los reparos manifestados en el recurso, el Ministerio Público, en su función de intervención en defensa del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, considera que el problema jurídico a abordar,

para efectos de presentar concepto, se puede formular de la siguiente manera: ¿Se encuentra acreditado que Flores de los Andes sufrió un daño antijurídico que debe ser indemnizado, configurado a partir del 27 de octubre de 2014, con ocasión de la publicación del Acuerdo 021 de 2014 expedido por la CAR de Cundinamarca? 2.2. Análisis fáctico y probatorio. Es preciso señalar que en el expediente existe abundante material probatorio, el cual correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo: 2.2.1. Certificado de Existencia y Representación Legal de Flores de los Andes SAS en reestructuración, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, el 1 de agosto de 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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2016. Documento obrante a folios 5 a 8 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas.

En este documento se puede apreciar la existencia de la empresa a fecha 17 de julio de 1969, con inscripción en Cámara de Comercio el 22 de marzo de 1972; la dirección

comercial en el kilómetro 4 vía Suba – Cota; que la empresa estaba en reestructuración por lo menos a fecha 2 de marzo de 2012, entre otros elementos. 2.2.2. Copia del Acuerdo N° 021 del 23 de septiembre de 2014, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. Documento obrante a folios 17 a 50 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. Éste acuerdo está en el centro de análisis del presente caso, en atención a que la litis se contrae en determinar si con ocasión de éste, se produjo un daño antijurídico a los demandantes. Teniendo en cuenta su relevancia, resulta una prueba necesaria para establecer múltiples elementos del asunto en litigio, entre los que se nombran de manera enunciativa, el grado de limitación a los usos del suelo en los predios objeto de reserva, las condiciones que se dieron a las empresas ubicadas en la reserva para cambiar los usos del suelo no permitidos, las fechas de vigencia de las diferentes órdenes. 2.2.3. Copia de Acuerdo N° 011 del 19 de julio de 2011, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Documento obrante en medio magnético, cuaderno 1, folio 123, CD, archivo ruta “Antecedentes Declaratoria_RFRP // ACUERDO 11 DEL 19 DE JULIO DE 2011 - DECLARATORIA RFRP DEL NORTE”. Este acuerdo antecede al Acuerdo 021 de 2014, es un elemento importante para determinar el grado de antelación con que la empresa FLORES DE LOS ANDES sabía de

las limitaciones al derecho de propiedad que sufrieron sus propiedades, entre otros elementos. 2.2.4. Certificados de tradición de los inmuebles que conforman la Finca Los Andes, expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Norte, el 1 de 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (63087) 25000-23-36-000-2016-01574-01 agosto de 2016. Documentos obrantes a folios 47 a 76 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. Documento que acredita la adquisición de los predios donde funciona Finca de los Andes desde mayo de 1978. También se destaca la anotación de las limitaciones al derecho de propiedad en dichos predios del día 31 de enero de 2013, con ocasión de la expedición del Acuerdo 011 de 2011. 2.2.5. Dictamen pericial realizado por Asoconsult SAS en mayo de 2016, aportado por la parte actora con las pruebas de la demanda. Documento obrante a folios 178 a 349 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. Este dictamen pericial fue aportado por la parte actora con el propósito de demostrar los perjuicios que presuntamente le ocasionó el Acuerdo 021 de 2014, relacionados con los gastos en que tendría que incurrir para continuar funcionando en las mismas condiciones

que lo hacía antes de la expedición de dicho acuerdo, además de los otros efectos patrimoniales para la empresa con ocasión de dicho acto administrativo. 2.2.6. Testimonios de la señora Elsa Patricia Ramírez Rodríguez (Min 8:59) y el señor Adonai Huesa Martínez (Min 33:47). También la ratificación de dictamen pericial del economista Julián González Guillén (Min 56:40) y del valuador Luis Fernando Camilo Bermudez González (Min 1:21:50). Dichos testimonios y ratificaciones fueron recaudados al interior del proceso en audiencia de pruebas, y se aprecian en el CD obrante en el cuaderno 1 del expediente, folio 171. Se destaca de los testimonios de la señora Elsa Patricia Ramírez Rodríguez y el señor Adonai Huesa Martínez que indican que la empresa a la fecha de las declaraciones no había iniciado ninguna gestión para el traslado de los cultivos a un sitio compatible con los usos del suelo que requieren, además de que sigue funcionando en las mismas condiciones que antes del Acuerdo 021 de 2014, porque la empresa carece de dinero para iniciar las operaciones de traslado. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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La ratificación de dictamen pericial del economista Julián González Guillén (Min 56:40) y

del valuador Luis Fernando Camilo Bermudez González (Min 1:21:50), son indicativos de la manera como se ratificó lo dicho en el dictamen pericial citado más arriba. Se destaca que el economista Julián González Guillén allí señala que los usos del suelo permitidos para los predios luego de la declaratoria de reserva son prácticamente contemplativos, es decir, muy restringidos en cuanto a la producción económica (Min 10:17:55). Por su parte, el valuador Luis Fernando Camilo Bermudez González señala en su ratificación que los predios que conforman la Finca de los Andes quedaron prácticamente sin mercado, lo que redujo ostensiblemente su valor (Min 10:33:55). 2.3. Análisis jurídico. 2.3.1. Hechos relevantes acreditados. Antes de entrar en el análisis jurídico del asunto, el Ministerio Público considera necesario precisar los siguientes hechos relevantes acreditados, expuestos en orden cronológico: - La empresa FLORES DE LOS ANDES tiene existencia al 22 de marzo de 19721. Los predios que la conforman tienen registros de tradición que datan del año 19782. - Que a través de Resolución 475 del 17 de mayo de 2000, modificada por Resolución 621 del 28 de junio de 20003, el Ministerio del Medio Ambiente ordenó proteger la riqueza ecológica que tiene una zona al norte de Bogotá, disponiendo en el artículo 3 de la última resolución citada, lo siguiente: “La Zona 3 “Franja de Conexión, Restauración y Protección”, hace parte del componente rural; en consecuencia corresponde a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR declararla

1 Folios 5 a 8 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. 2 Folios 47 a 76 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. 3 Cuaderno 1, folio 123, CD, archivo ruta “AntecedentesDeclaratoria_RFRP // ACUERDO 11 DEL 19 DE

JULIO DE 2011 - DECLARATORIA RFRP DEL NORTE. Página 2.

11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (63087) 25000-23-36-000-2016-01574-01 como Área de Reserva Forestal Regional del Norte, dada su importancia ecológica para la Región. Teniendo en cuenta que dicha franja constituye un elemento fundamental dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital, en el plan de manejo que se expida para esta área, además de especificar sus linderos y las previsiones relativas a los usos y medidas de conservación y restauración, se establecerán los mecanismos de coordinación con el Distrito Capital para garantizar la conservación y el adecuado manejo de la reserva” - Que mediante el Decreto Distrital número 619 del 28 de julio de 2000, se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, para acoger lo dispuesto en las Resoluciones 475

y 621 de 2000, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente4. - Que luego de diversos estudios y trámites, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR (en adelante “CAR”) expidió el Acuerdo 011 del 19 de julio de 2011, “[p]or medio del cual se declara la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, D.C., “Thomas Van der Hammen”, se adoptan unas determinantes ambientales para su manejo, y se dictan otras disposiciones”. Dicho acuerdo fue publicado en el diario oficial el 9 de agosto de 2011. - Que el 31 de enero de 2013 se realizó una anotación en el registro de los predios que conforman la empresa FLORES DE LOS ANDES, relativa a las limitaciones al derecho de propiedad, con ocasión del Acuerdo 011 de 2011, en este sentido5: “… 0345 AFECTACIÓN POR CAUSA DE CATEGORIAS AMBIENTALES DECLARATORIA DE LA RESERVA FORESTAL REGIONAL PRODUCTORA DEL NORTE DE BOGOTA D.C. THOMAS VAN DER HAMMEN ACUERDO CAR 011 DE 2011. CUALQUIER TRAMITE O DESARROLLO DE ACTIVIDADES SOBRE EL MISMO REQUIERE CONSULTA PREVIA ANTE LA CAR (LIMITACION AL DOMINIO)”. - Que la CAR expidió el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 20146, que adoptó el plan de manejo ambiental de la Reserva Thomas van der Hammen. Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial N° 49317 del 27 de octubre de 2014. 4 Aunque el Distrito solicitó la nulidad de dichos actos administrativos, ésta fue denegada por el Consejo de

Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 11 de diciembre de 2006, con ponencia del Dr. Camilo Arciniegas Andrade. Lo anterior se puede apreciar en Cuaderno 1, folio 123, CD, archivo ruta “AntecedentesDeclaratoria_RFRP // ACUERDO 11 DEL 19 DE JULIO DE 2011 - DECLARATORIA RFRP DEL NORTE. 5 Folios 47 a 76 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. 6 Folios 17 a 50 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. 12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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En atención a lo dispuesto en los considerandos del acuerdo en cita, en el área de reserva existían un total de 158,65 hectáreas de floricultivos. Por su parte, el literal d) del art. 14 del acuerdo en comento ordena la sustitución a mediano plazo, concretamente en un plazo de 7 años, de los cultivos de flores en la zona de reserva. También señala los usos del suelo permitidos en las zonas agropecuarias, que incluyen las zonas donde existían floricultivos. Respecto al plazo de 7 años para sustituir los cultivos de flores, señala: “Dado que la floricultura deberá ser sustituida al interior de la reserva, el carácter condicionado de

la misma se orienta a la obligación de cumplir los parámetros establecidos en este plan, y reemplazar los cultivos existentes en la zona por otras actividades previstas en el régimen de usos respectivo, dentro de los siete (7) años siguientes a la fecha de publicación del presente acto”. - Que la empresa FLORES DE LOS ANDES SAS tiene un área de 25 hectáreas dedicada al floricultivo en la zona declarada como Reserva Thomas van der Hammen7. - A partir de la publicación del Acuerdo 021 de 2014, que fue el 27 de octubre de 2014, la empresa FLORES DE LOS ANDES cuenta con 7 años para sustituir los cultivos de flores en la zona, plazo que vencería entonces el día 27 de octubre de 2021. 2.3.2. Reglas del ordenamiento jurídico en torno a la responsabilidad del Estado por limitaciones al derecho de propiedad. Precisados los anteriores puntos, tenemos que el objeto del presente litigio se centra en determinar si se encuentra acreditado que FLORES DE LOS ANDES sufrió un daño antijurídico, configurado a partir del 27 de octubre de 2014, con ocasión de la publicación del Acuerdo 021 de 2014 expedido por la CAR, que concedió un plazo de 7 años que vence el día 27 de octubre de 2021, para la sustitución de los cultivos de flores en la zona donde está ubicada una de las fincas de la empresa. 7 Folio 182 del cuaderno 2 del expediente – cuaderno de pruebas. Información ratificada en dictamen pericial del economista Julián González Guillén (Min 56:40), obrante en medio magnético del cuaderno 1 del

expediente, folio 171. 13 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Como se advierte, el problema central del presente asunto se encuentra relacionado con una controversia en torno a unos posibles perjuicios causados por una decisión de una autoridad, que impuso una limitación del derecho a la propiedad a los administrados. Todo lo anterior nos lleva a las reglas jurisprudenciales establecidas por el Consejo de Estado para problemáticas como la expuesta, las cuales, en sentir de la Delegada, fueron precisad