PGN-DE LEGALIDAD-Resolución 521 del 30 de marzo de 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Resolución 521 del 30 de marzo de 2020 del Ministerio de Cultura que suspendió términos administrativos disciplinarios, sancionatorios y de jurisdicción coactiva de Secretaria General y Oficina Asesora Jurídica EMERGENCIA SANITARIA-Declaración con Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Declarado por Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 para adoptar medidas contra la crisis e impedir propagación del

COVID-19

NORMA DE ORDEN PUBLICO-Aislamiento preventivo ordenado por el Decreto 457 del 22 de marzo 2020 para mitigar pandemia del COVID-19 y mantenimiento del orden público DECRETO LEGISLATIVO-Justicia con Decreto 491/20 adopta medidas de protección a laboral y a contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del COVID CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Procedencia de presupuestos para el caso en comento RESOLUCION SUSPENSION DE TERMINOS POR EMERGENCIA SANITARIA CORONAVIRUS COVID 19-Nuevos términos en procesos de Ministerio de Cultura son medidas proporcionales Las medidas adoptadas en la Resolución 0521 de 2020, son proporcionales a la situación actual del país generada por la emergencia en razón al virus COVID -19… Las medidas tomadas guardan coherencia con el ordenamiento vigente, respetan los derechos fundamentales en especial el del debido proceso, y siguen los principios constitucionales, entre ellos, la primacía del interés general. La medida es necesaria pues pretende limitar las posibilidades de propagación del virus covid 19,

siguiendo en precepto 457 y 531 de 2020 que ordenó el distanciamiento social, y como consecuencia mismo, se deben tomar medidas de protección tanto a la ciudadanía como para servidores públicos. La medida es útil, conforme a los criterios dados por la Organización Mundial de la Salud, el distanciamiento social y confinamiento evitan la rápida propagación del virus COVID 19, en el caso concreto la Resolución expedida por el Ministerio de Cultura pretende seguir dichos criterios y suspender los términos de las actuaciones ante la imposibilidad de continuar de manera normal con el procedimiento sin violar principios y derechos constitucionales.

Medio de control: control inmediato de legalidad

Entidad: Ministerio de Cultura

E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 1 FALLO-Debe declarar legalidad de Resolución que suspende términos 2

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

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CONCEPTO No.

IUS PGN E-2020-281565

Bogotá, D, C 12 de junio de 2020. Doctor César Palomino Cortés Consejero ponente Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Exp No. 11001-03-15-000-2020-01203-00

Asunto: Control inmediato de legalidad Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Cultura Actuación: Concepto única instancia (art 185, numeral 5º, Ley 1437/11).

En ejercicio del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El Ministro de Salud, en ejercicio de sus competencias, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

El pasado 17 de marzo del presente año, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417, declarando el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias 3

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co para conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994.

Posteriormente, el ejecutivo expidió el Decreto 457 del 22 de marzo 2020, en el que impartió instrucciones para combatir la emergencia sanitaria, generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, y en el artículo 1º, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020. El día 28 de marzo de 2020 se expidió Decreto 491 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” Con fecha del 30 de marzo de 2020, el Ministerio de Cultura emitió la Resolución No. 0521 de 2020, “Por medio de la cual se suspenden términos en los procedimientos administrativos disciplinarios, sancionatorios, y de jurisdicción coactiva que adelantan la Secretaria General y la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura” Mediante auto del 21 de abril de 2020, el Consejero Ponente Dr. Cesar Palomino Cortés, avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020. El día 27 de abril de 2020, esta delegada interpuso recuro de reposición frente auto del 21

de abril de 2020 que avocó conocimiento para ejercer control inmediato de legalidad de la Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020. En auto del 8 de mayo de 2020, el Magistrado Ponente Dr. César Palomino Cortés decidió no reponer el auto del 21 de abril 2020. 4

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co II.CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO El problema jurídico se circunscribe en determinar la legalidad de la Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se suspenden términos en los procedimientos administrativos disciplinarios, sancionatorios, y de jurisdicción coactiva que adelantan la Secretaria General y la Oficina Asesora jurídica del Ministerio de Cultura” Con el fin de establecer si las decisiones allí tomadas son proporcionales y guardan conexidad en sede administrativa al estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional, a través del Decreto Legislativo 417 de 2020, así como la normativa estipulada en el Decreto Legislativo 491 de 2020. Control de legalidad. De acuerdo al artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 20 de la ley 137 de 1994, que consagra el control de legalidad en los estados de excepción, y que menciona:

“ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De igual modo, el Congreso de la República expidió la Ley 137 de 1994, en la que reguló los estados de excepción, y las facultades asignadas al Gobierno Nacional, el artículo 2º consagró : “Artículo 2°. Objeto de la Ley. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias 5

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” Ahora, el máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, establece la necesidad del cumplimiento de todos los requisitos anteriores para la procedencia del control Inmediato de legalidad en los estados de excepción1. La Resolución objeto de estudio tomó la medida de suspender términos frente a los procedimientos disciplinarios, sancionatorios, y de jurisdicción coactiva; es necesario analizar este tipo de medidas frente a la luz del Decreto 417 de 2020, el cual expone la necesidad de mitigar la propagación del virus Covid 19, tanto a la ciudadanía en general como a los servidores públicos, razón por la cual permite flexibilizar los horarios laborales o incluso la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales; establece el Decreto 417 de 2020: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” (subrayado por fuera del texto original) Dicha medida está claramente establecida conforme al aislamiento obligatorio expedido mediante el Decreto 457 de 2020 , con el fin de a garantizar al interior de la entidad dicho aislamiento, para proteger la salud pública de los ciudadanos y en especial de los

funcionarios y contratistas que laboran al interior de la entidad. “Artículo 1. Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, 1 Auto del 3 de abril de 2020, exp 11001031500020200100500, MP Dr Gabriel Valbuena. (…) 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. Entonces, para que se pueda ejercer el control inmediato de legalidad, deben concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo”. 6

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto.” Y Con base en el precepto que dispone el aislamiento, se adoptaron medida para conservar el distanciamiento social al interior de las entidades, como las que fueron

contempladas por el Decreto legislativo 491 de 2020, que autorizaron la suspensión de términos en las entidades e incentivaron el uso de los medios tecnológicos: “Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” (...) “Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” (Subrayado por fuera del texto original) (…) “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones. Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. (Subrayado por fuera del texto original)

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co Una vez verificada la norma, se encuentra que Ministerio de Cultura al expedir la Resolución 0521 del 30 de marzo 2020, actuó conforme a sus competencias legales esgrimidas en el Decreto 2120 de 2018. Si bien es cierto que estas medidas fueron reguladas por el Decreto legislativo 491, también lo es que ya tenían un precedente en otras normas, entre ellas, y para el caso en concreto, la directiva presidencial 02 de 2020, dirigida a los organismos y entidades pertenecientes a la rama ejecutiva, y que tiene su sustento en la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 de 2020. “Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se recupere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 “Por media de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus” por el Ministerio de Salud y Protección Social, los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las y actividades que desarrollan, con el fin adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde casa. Para ello, se podrán acudir a las tecnologías de la información y las comunicaciones (...)”

Frente a la suspensión de términos igualmente es necesario mencionar que por remisión del artículo 306 del CPACA, el artículo 118 del Código General del Proceso establece: ARTÍCULO 118. CÓMPUTO DE TÉRMINOS. (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado. (Subrayado fuera del texto original) Es claro que las medidas de suspensión de términos establecidas en la Resolución 0521 de 2020, están justificadas en razones objetivas de fuerza mayor, como las provenientes de la Emergencia Sanitaria Declarada mediante la Resolución 385 de 2020, el Decreto 457 de 2020, el Decreto 491 de 2020 y el Decreto 417 de 20202. Con este criterio es 2 Decreto 417 de 2020 “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.”

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E2020-281565 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co necesario indicar que dichas medidas no provienen del capricho de la administración, por el contrario acogen el principio de necesidad y proporcionalidad establecidas en el artículo 11 y 13 de la ley 137 de 1994; como también lo estableció la Corte Constitucional en Sentencia SU-498 de 2016, donde señaló: Las previsiones sobre la contabilización de los términos en los casos en los que se interrumpe el servicio atienden a la razonabilidad de las cargas procesales, pues si “(…) un acto procesal que ha de realizar una de las partes en un despacho judicial determinado no puede llevarse a cabo por el cierre del despacho dentro del término señalado por la ley o por el juez, resultaría absurdo sancionar al interesado con las consecuencias negativas que ello conlleve, cuando el despacho judicial no ha estado abierto al público. (…) la Sala advierte que en los casos de interrupción del servicio de administración de justicia y frente al cumplimiento de los términos, esta Corporación ha considerado que: (i) la administración de justicia es un servicio público esencial regido por el principio de continuidad; (…) (iii) ante la configuración de circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor que impidan el cumplimiento de cargas procesales no se pueden derivar consecuencias negativas para las partes; (…) Proporcionalidad

Las medidas adoptadas en la Resolución 0521 de 2020, son proporcionales a la situación actual del país generada por la emergencia en razón al virus COVID -19, debido a que:

1. Las medidas tomadas guardan coherencia con el ordenamiento vigente, respetan los derechos fundamentales en especial el del debido proceso, y siguen los principios constitucionales, entre ellos, la primacía del interés general.

2. La medida es necesaria pues pretende limitar las posibilidades de propagación del virus covid 19, siguiendo en precepto 457 y 531 de 2020 que ordenó el distanciamiento social, y como consecuencia mismo, se deben tomar medidas de protección tanto a la ciudadanía como para servidores públicos.

3. La medida es útil, conforme a los criterios dados por la Organización Mundial de la Salud, el distanciamiento social y confinamiento evitan la rápida propagación del

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la propagación del virus COVID – 19, respetando el ordenamiento vigente. III.CONCEPTO Por lo anterior, esta Delegada solicita respetuosamente al despacho declarar la legalidad de la Resolución No. 0521 del 30 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se suspenden términos en los procedimientos administrativos disciplinarios, sancionatorios, y de jurisdicción coactiva que adelantan la Secretaria General y la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura” Del Honorable Consejero, cordialmente,

DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

Proyectó: JANR

Revisó: DMVV

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